基本公共服务均等化制度中残疾人福祉设计研究——以甘肃为例，本文主要内容关键词为：福祉论文,均等论文,甘肃论文,为例论文,残疾人论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。”党的十七大明确指出“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化。”基本公共服务均等化问题已成为当前我国经济社会发展中的一个重要热点问题，而残疾人的公共服务问题越来越引起社会关注。当前，应当立足社会公平正义的理念，统筹城乡、区域基本公共服务供给，确保教育、医疗、交通环境等公共资源，更多地向农村、向低收入群体倾斜，为残疾人提供均等化的基本公共服务，以使他们更好地与社会融合。
1 概念诠释
所谓基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要的基本社会条件。义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务是现阶段我国基本公共服务的主要内容。从保障和供给的角度出发，狭义的公共服务是指为对象供给服务的体制、机制和过程，涉及到设施、设备和人员配置。广义的公共服务既包括保障体制机制，也包括服务供给体制机制。本文取狭义。
公共服务均等化是公共财政的基本目标之一，是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。基本公共服务的差距应控制在社会可承受的范围内；尤其应关注困难群体。公共服务均等化有助于公平分配，实现公平和效率的统一。
当前，我国基本公共服务的非均等化问题比较突出，并由此使地区之间、城乡之间、不同群体之间在基础教育、公共医疗、社会保障等基本公共服务方面的差距逐步拉大，并已成为影响社会公平、公正的焦点问题之一，其中包括残健群体之间的差距也在拉大。
《国家基本公共服务体系“十二五”规划》指出，国家为残疾人提供适合其特殊需求的基本公共服务，营造残疾人平等参与的社会环境，为残疾人生活和发展提供稳定的制度性保障。本文认为，基于公共服务均等化，为保障残疾人基本生存权、满足基本尊严、基本能力和基本健康的需求，需要政府及社会为残疾人提供基本的生存、生活及其健康保障，完善和实现残疾人福祉的制度设计。
2 残疾人基本公共服务均等化的意义和现状
残疾人公共服务是一项不断满足残疾人特殊需求的特色服务，是随着社会公共服务事业推进而有待于开发的新的公共服务领域。应当按照政府主导、社会共建的原则，加快建设残疾人社会服务体系[1]，其内容可包含：综合评估服务、综合康复服务、特殊教育服务、就业扶持服务、生活照料服务；此外，还有辅助器具服务、家属资源服务、无障碍环境服务、文化服务和残疾人权益维护服务等。
目前我国残疾人基本公共服务在区域、城乡、人群、各类设施发展之间均存在一定的差距：①区域之间残疾人公共服务差距比较大，和地区经济发展水平及地方财政体制密切相关。②城乡之间残疾人基本公共服务差距明显，各类公共基础设施的供给城乡不均。③不同群体之间公共服务不均衡，不仅表现在残健人群之间的差距，残疾人群内部因为残疾类型、残疾程度的差异，导致享受的基本公共服务存在差别。④各类设施的发展之间不平衡，缺乏现代化的设施和服务体系。
2007-2009年度全国残疾人状况监测结果表明，残疾人总体生活状况有一定改善，但与全社会平均水平仍存在不小差距，残疾人在医疗、康复、教育、就业、社会参与等方面还面临许多困难。通过对残疾人生存、发展和环境三大类17项的指标监测，残疾人全面小康实现程度与国家统计局公布的全国全面建设小康社会实现程度相比差距还相当明显[2]。
甘肃省残疾人口多，生活水平比较低，各类残疾人达187.1万，占全省总人口的7.2%；按照国家年人均2300元的贫困标准测算，目前生活在贫困线以下的残疾人约130万，占残疾人总数的70%，占全省贫困人口的10%[3]。
甘肃省残疾人口中，城镇残疾人口为21.72万人，占11.61%；农村残疾人口165.38万人，占88.39%。精神残疾人和肢体残疾人数量成倍增加，贫困户占11.3%，绝大部分在农村[4]。
由于资金、相关硬件设施和服务队伍建设等方面的限制，甘肃省残疾人各项服务需求和实际得到服务有相当大的缺口，目前全省得到康复服务的残疾人约占残疾人总数的40%，身体功能得到恢复或补偿的残疾人只有1 5%左右，身体功能弱导致残疾人在务工、个体经营和参加农业生产等方面存在很大困难。据调查，2010年甘肃农村15岁以上人口文盲率为23.20%，而残疾人文盲率高达50.58%。可见，甘肃省农村残疾人教育也远落后于全省平均水平[5]。
甘肃作为欠发达省份，政府和社会在残疾人基本公共服务方面做了很大努力，取得了一些成绩。但仍存在一些问题，主要有几个方面：一是就业问题。就业困难是导致残疾人家庭困难的根本原因；二是残疾人的公共保障偏少；三是残疾人贫困面大，贫困程度深，普遍缺乏救济资源，影响了对贫困残疾人的扶助，残疾人应当享受的优惠政策难以落实；同时在助残氛围方面还需要进一步加强。
3 推进残疾人公共服务均等化的思考与建议
加强残疾人公共服务建设，应立足基本国情、省情，在当前基本公共服务资源配置不足和社会总福利水平不高的情况下，正确处理好“有限的公共服务”和“巨大的服务需求”之间的关系，处理好社会发展与残疾人群体利益之间的关系，处理好政府、社会和家庭之间的责任关系，处理好发展目的与发展手段的统一、效率和公平的统一。在具体工作中，要认真把握以下几个原则和导向。一是要以改革发展的思路，切实加强加快推进；二是落实政府主导作用，做好总体发展规划；三是加大服务机构、服务设施和服务项目开发建设的力度；四是培育和发展社会服务组织；五是加强专业服务人才队伍建设；六是完善残疾人服务政策和法规建设，规范残疾人公共服务发展，本文认为应着重从以下方面入手。
3.1 加大财政投入
与发达国家相比，我国财政体制仍属于建设型财政，围绕保障民生，一是财政要加大对一些福利性、公益性的基本公共服务项目的资金投入；二是对基本公共服务的投入效益制定明确的评估体系，硬化公共服务指标。财政依据各社区残疾人现状予以预算，保证资金的有效拨放；加大对农村地区基本公共服务的投入，实现区域间和城乡衔接的基本公共服务体系。甘肃省2010-2011年财政扶贫资金投入3375万元，争取康复扶贫贷款项目资金3800万元，比上年增长42.5%，其中项目贷款2800万元，扶持870名贫困残疾人，到户贷款1 000万元，扶持520名贫困残疾人。地方投入实用技术培训资金503万元，培训3.7万残疾人；投入资金6339万元，实施农村贫困残疾人危房改造7264户，受益残疾人8635人。
3.2 加强政策保障
政策法规是解决残疾人扶贫问题和困难的重要法宝，也是扶贫工作制度化的保证，对于保障残疾人充分平等参与社会生活的权利、促进残疾人事业的发展至关重要。以甘肃为例，多年来形成领导班子深入调研的作风，主要领导带队形成的“与实践对接”的走村串户长效机制，调研数据可靠，结论科学。近年来先后出台20多部残疾人扶贫工作政策文件，市县乡村普遍制定了配套政策，基本形成针对性比较强、覆盖面比较广的残疾人扶贫政策体系。例如，省委办公厅《关于进一步加强贫困残疾人社会帮扶工作的意见》(2004)和省政府办公厅《关于进一步加强全省残疾人扶贫解困工作的意见》等文件，明确要求各级党委政府落实“两带头”和“四定”残疾人帮扶工作责任制。省人大颁布的《甘肃省残疾人保障条例》(2012)、省委省政府出台的《(关于加快残疾人事业发展的实施意见》(2009)、省政府修订的《甘肃省扶助残疾人规定》(2009)，以及《残疾人扶贫十年规划》(2012)等政策文件，明确要求各级政府在制定政策、选择项目、安排资金、技能培训等方面向残疾人倾斜，增加专项扶贫资金，对贫困线以下的残疾人及其家庭进行跟踪扶贫服务，政府开发的各种公益性岗位30%用于安排残疾人。先后出台的《甘肃省残疾人就业保障金管理办法》、《甘肃省分散按比例安排残疾人就业办法》、《甘肃省“十二五”残疾人事业发展规划》、《甘肃省无障碍建设条例》等政策法规，对推进全省残疾人事业发展起到了至关重要的保障作用。
3.3 提高残疾人保障水平
残疾人社会保障是残疾人生存与发展的重要基础，也是各级政府大力开展的重要工作。2011年甘肃省残疾人社会保障状况得到较大改善。将51万城乡残疾人纳入低保，比上年增长59.2%，其中城镇8.8万人，农村42.2万人，符合条件的残疾人基本实现应保尽保，并在已补差基础上普遍提高20%(见图1)[6]。
图1 2007-2011年全省残疾人纳入低保情况
甘肃省有21万城镇残疾人参加城镇医疗保险，比上年增长18.2%；参加新农合的农村残疾人达到95%以上；全省城乡居民养老保险试点县残疾人参保工作全面推进，65个试点县的31.8万农村残疾人和4.4万城镇残疾人参加了新农保和城镇居民养老保险。托养服务方面，有1938名残疾人在全省43所托养机构接受寄宿制或日间托养照料服务，比上年增长16.9%，有15904名残疾人接受居家托养服务。《甘肃省扶助残疾人规定》中要求，“降低残疾人城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗住院自付标准”，残疾人医保住院、大病住院报销比例在原有基础上分别上浮15%、20%。
3.4 建立多元化服务供给机制
鉴于残疾人需求与现有服务能力之间的巨大差距，建议进一步完善政府公共服务职能，推进基本公共服务的供给法制化与多样化，重视培育和发挥非政府组织在社区残疾人公共服务中的作用，以多种方式(公办民营、民办公助、政府补贴、残联兴建、购买场地、购买服务等)，引导社会力量，充分利用发展社会事业的优惠政策，兴办残疾人服务机构，并制定相应激励政策。整合社会资源，提高服务机构的综合效益，卫生、民政、工商、税务、财政、物价和劳动保障等部门加强协调，解决因政策不配套、待遇不统一而制约民办服务机构发展的问题，完善对民办服务机构的补助政策，保护民办服务机构的积极性，扩大服务能力，减轻政府财政负担，使得残疾人基本公共服务得到更加切实的保障。
3.5 推进无障碍环境建设
无障碍环境建设是残疾人参与社会活动的重要保证。应当把全社会范围内的无障碍设施建设纳入公共服务体系，确立基本标准，在公共建筑、公共交通等立法中作出明确规定。一是要完善社区各类无障碍设施的建设，例如入户设坡道和电梯，交叉路口人行道设置缘石坡道，盲道系统完善，居住区及公共绿地入口地段应设盲道。有残疾人居住的住户需要为其免费安装扶手、无障碍卫生间等必要设施。二是建设信息无障碍环境，推广影视节目的手语和字幕、盲人有声读物和各种针对不同残疾人的信息指示牌、触摸模型等基本的无障碍服务。三是对各类无障碍设施加以维护与管理，设立相应的监管和惩罚机制。四是社区无障碍环境接轨城市无障碍系统，真正实现残疾人出行无障碍、信息无障碍、交流无障碍，为残疾人融入社会创造和谐环境。参照美国、英国等发达国家做法，合理设置城市残疾人车泊位，优先保证残疾人能够方便停车。积极关注上肢残疾人驾车。通过无障碍环境的建设和社会氛围的改善，保障残疾人在交通、教育、工作等方面不受歧视[7]。
《甘肃省无障碍建设条例》自2011年1月1日起施行。甘肃省有44个市县系统开展无障碍建设工作，全年实施800户贫困残疾人家庭无障碍改造；为1.3万名残疾人发放机动轮椅车燃油补贴。通过大力开展无障碍环境建设，为省内残疾人参与社会和日常生活提供方便和帮助。
3.6 建立残疾人津贴制度
残疾人津贴制度是保障残疾人基本生存的制度设计，是残疾人社会保障的重要组成部分[8]。建立基本的残疾人收入补贴制度，应当是我国残疾人事业发展中最为关键、最为优先的制度建设，并应尽快建立重度残疾人护理补贴制度。
2010年颁发的《甘肃省扶助残疾人规定》要求“对家庭主要劳动力因重病、重残完全丧失劳动能力、需要长期重点保障的家庭，属于城市低保对象的家庭，残疾人本人在已补助的基础上，按照保障标准上浮20%发给保障金；属于农村低保对象的残疾人，按照当地农村低保标准享受全额保障金。对患重病或长期患病的特困残疾人家庭和对生活不能自理的残疾人，在享受城乡低保待遇后生活仍有困难的，应当给予临时救助”。由于资金方面的制约，各级残联通过大量艰辛努力积极落实，例如甘肃金昌市为城乡70周岁以上一级残疾老人和75周岁以上特困残疾老人每人每月发放100元生活补助；对农村一、二级重度残疾人由财政部门每年每人最低代交100元参保金，参加社会养老保险。
3.7 加强残疾人职业培训和创业培训
许多残疾人自身素质不适应现代科学技术发展需要，缺乏竞争意识和能力，是导致就业难的一个重要因素[9]。残疾人成为就业竞争中的弱者是不争的事实，因此，加强素质培训是工作中的重中之重。应该鼓励他们多参加各种就业前培训、在职培训，大力加强创业培训。全面推行残疾人按比例就业政策，加快农村残疾人劳动力向第二第三产业转移。
目前，甘肃省共建立适合残疾人生产劳动的蔬菜药材种植、养牛养猪、编织刺绣等专业合作社260个，成为带动全省残疾人脱贫致富的创业园。截止目前全省组织培训残疾人及家庭成员6万人次，组织外出务工4万人次，创收5亿元以上。残疾人外出务工，既增加了收入，开阔了眼界，更增强了发展信心。
3.8 做好残疾人社区、家庭服务
建立以社区居民委员会为核心、社区残疾人组织为纽带、社区服务机构为基础的工作机制，促进残疾人平等参与社会生活。发挥社区居委会的自治组织作用，充分利用社区残疾人协会密切联系残疾人的优势，以人为本，落实社区为残疾人的各项服务工作，夯实基础，逐步建立符合市场经济条件下的社区残疾人工作机制，推进残疾人事业持续健康发展，调动残疾人的积极性，提高残疾人参与社会生活的能力[10]。同时发展完善社区志愿服务制度，加入相应的志愿者法制保障，调动社会各种团体组织加入到为残疾人服务当中。
残疾人经常需要别人帮助来施行日常生活功能，加之许多残疾人都是独居或大部分时间被单独留在家中，因此进行家庭功能训练是十分重要的。家庭残疾人服务增添了家庭保健的内容，有的国家在家庭保健中，残疾人服务占的比重为70%。家庭残疾人服务，首先应该训练残疾人和他们的家属。其次，训练内容应着重指导残疾人及家属进行自我保健，而不是直接提供治疗，其中包括减少残疾人的孤独感。此外，根据需要安排专业人员到病人家里进行检查与治疗，他们除了携带一些简易的理疗器械外，应尽量利用病人家里的条件帮助病人进行各种锻炼与训练，提高他们生活自理能力。经过一定时间后，让病人再到医院复诊。
甘肃省通过推进残疾人社区康复工作和康复服务机构建设及实施一批重点康复工程，为30万人(次)残疾人提供了有效康复服务，康复工作在基层得到积极开展，工作的广度和深度进一步拓展，覆盖面明显扩大。86个县区市全部开展社区康复工作，其中有3337个社区开展工作，比上年增长84.6%，社区康复协调员总数达2683名，比上年增长106.1%，为15万残疾人提供了社区康复服务，比上年增长35.7%。
目前试点省份“中途之家”，利用社区、机构资源，由专业人员指导、伤友参与、康复协调员具体实施，为脊髓损伤者提供适宜的康复服务的场所。成为截瘫患者走向社会的中途驿站，在这里他们进行融入社会前的系统培训，包括肌体康复训练和社交心理重塑，达到帮助残疾人最终重新走进社会的目的。体现了残疾人康复工作朝着人性化、专业化、精致化方向发展的趋势，
3.9 增强为残疾人文化服务的建设
为残疾人文化服务，是帮助残疾人提升综合素质与生活质量、共享社会文化成果的重要举措，应当采取切实措施不断推进。甘肃省在省内各地兴建一批文化设施，建设了1600各农家书屋，并在省图书馆建立了残疾人阅读中心，在为残疾人文化服务的内容和方式上不断拓展。
甘肃省为缩小残疾人生活状况与社会平均水平的差距，除了积极地完善残疾人社会保障体系和服务体系建设的政策环境，也正在制定“十二五”时期残疾人基本公共服务国家基本标准。作为一个相当复杂而艰巨的系统工程，基本公共服务均等化是一个不断逼近目标的渐进过程。在承认基本公共服务均等化阶段性的前提下，随着经济社会的不断发展，我们相信，残疾人群体的利益诉求会进一步得到重视解决，基本公共服务的标准会逐步提高，范围也会逐步扩大。促进残疾人福祉的建设与发展，对于其广泛参与社会，共享改革发展成果，有重要的作用和意义。
(本文所探讨研究的问题，得到甘肃省残联领导和有关部门的支持。未标明数据，有些源于“消除障碍·促进融合”国际论坛相关文献)
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