社会保障“费”改“税”：社会保障制度改革的必由之路，本文主要内容关键词为：必由之路论文,社会保障论文,社会保障制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着社会主义市场经济体制改革的不断深化，我国社会保障事业得到了很大发展，社会保障基金也逐步实现了社会化的统筹与管理，基金管理进一步规范，社会保障事业取得了明显成效。但在实践当中，现行社会保障基金筹集方式——统筹缴费暴露出欠规范、不统一和无法为社会保障提供稳定的资金来源等弊端。开征社会保障税，应成为当前我国社会保障制度改革与完善的必由之路。
一、社会保障制度与社会保障税的产生与发展
根据20世纪90年代国际劳工局社会保障司的定义，社会保障(Social Security)是：“社会采取一系列保护性措施，以帮助人们度过由于失业、年老、疾病、生育、工伤而造成工资或收入损失的难关”。所谓社会保障制度，是指由国家依据一定的法律和法规，为保证社会成员的基本生活权利而提供救助和补贴的一种制度。社会保障制度最早是在19世纪由德国俾斯麦政府提出来的，当时新历史学派的社会政策思想风靡德国，社会矛盾对立严重，政府不得不在采取高压政策的同时，实施一些改善劳工生活的社会保障政策。自1889年德国正式建立了社会保障制度以来，其他国家纷纷效仿，据不完全统计，目前世界上有150多个国家已建立社会保障制度，他们几乎包括所有经济发达的资本主义国家，同时也包括一些发展中国家。
建立社会保障制度的国家通过什么方式来筹集资金，各国的做法不一样，社会保障筹资的具体方式，归纳起来主要有三种：
1.社会保障统筹缴费。即由雇主和雇员以缴费的形式来筹集社会保障基金，政府财政部门不直接参与社会保障基金的管理和运营，而是由政府或政府指定的专门机构负责管理和运营，所以它不直接构成政府的财政收入，但不足部分由财政补助。实行社会保障统筹缴费的国家一般保障项目都比较繁杂，且每一项目都有相对独立的一套缴费办法。如德国实行的就是这种筹资形式。
2.建立预算基金账户制。即将社会保障金融化，是一种强制储蓄的形式。具体办法是，将雇员的缴费和雇主为雇员的缴费存入个人账户，这笔款项及由此产生的利息，其所有权归雇员个人，政府仅有部分使用权和调剂权，因此，这种方法在性质上更接近商业保险。这种形式缴费较高，适用于人口较少、经济发展水平较高的国家。目前新加坡实行的就是这种办法。
3.开征社会保障税(Social Security Tax，也称社会保险税)。这是世界上多数国家普遍采用的一种筹资形式。开征社会保障税的国家，不仅保障项目简单明了，而且缴纳和支付均需遵循统一的章法即税法，社会保障税直接构成政府的财政收入，成为政府预算的重要组成部分。开征社会保障税与保障统筹缴费、预算基金账户制比较，更符合效率原则，具有更强的法律约束机制，更能体现公平原则，更具适应性。到目前为止，建立社会保障制度的150多个国家中，有100多个国家开征了社会保障税，在一些发达国家，社会保障税甚至已经成为主体税种。
二、我国现行社会保障制度与社会保障模式存在的主要问题
我国现行的社会保障制度是从1986年开始实行的，社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚等几个方面。其中，社会保险是我国社会保障制度的核心部分，被称作劳动者的“安全网”、收入分配的“调节器”、经济社会运行的“减震器”。在此之前，我国一直实行的是“企业保障”。近年来，随着我国社会保障制度改革的逐步推进，社会保障体系基本形成。截至2007年3月底，我国养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险的参保人数分别达到18 963万人、16 209万人、11 193万人、10 407万人和6 632万人，分别比去年底增加了197万人、477万人、7万人、139万人和173万人，社会保险覆盖范围继续扩大。我国现行的社会保障制度主要是现收现付制，实行统筹管理，企业出钱，国家管理，个人只出一小部分钱。在缴费制度上，它以在职职工的工资收入为计量基础，个人和企业按照规定的缴费率计算应缴纳的统筹费用，由企业代扣代缴。1998以来国家则将社会保障作为一项基本的社会制度加以建设，“两个确保、三条保障线”成为我国社会保障制度的重中之重。
我国现行社会保障模式存在的主要问题是：
1.筹资方式不规范，缺乏法律依据。由于缺乏社会保障的基本法律《社会保障法》，所以我国现行社保资金的筹集方法是政出多门，主要采用由各地区、各部门、各行业自行制定具体筹资办法和筹资比率的方式。而且各部门、各地区、各行业的缴费标准各异，费率差别悬殊，负担不均，不利于公平竞争环境的形成。这种状况严重影响了政策的执行效果，也无法为社会保障制度的正常运行提供及时、足额的资金，影响了社会保障目标的实现。
2.基金多头管理，营运效率低下。目前，我国实际参与社会保障管理的机构，除了劳动和社会保障部之外，还有人事、民政、金融、卫生、计生、财政、全国总工会等部门。这种多头的分散管理，使不同部门职能交叉，严重影响了社会保险资金的统筹能力，极大地增加了管理成本。社保基金的行政管理、投资营运与监管三位一体的模式，难以形成高效的营运机制和有效的监督制约机制，各种违规问题屡屡发生，基金无法做到专款专用。
3.名义费率高，实际费率低，费基核定困难。目前，企业养老保险的缴费基数是职工的工资总额，费率是20%。在市场发育尚不成熟的我国，劳动报酬工资化、货币化程度不高，统计工序繁杂，使得缴费工资总额往往小于统计工资总额及实际工资总额。国家统计局城调总队近期对全国15万户城镇居民进行的抽样调查显示，就社会平均而言，职工工资外的工资性收入至少相当于工资收入的30%。这样，统计工资总额只占到实际工资总额的70%多，缩小了30%。另外，据专家推算，社会保险经办机构核定的缴费工资总额约为统计工资总额的90%。由此可见，缴费工资总额小于统计工资总额，更小于实际工资总额，两项合并，费基缩小了30%之多。若考虑实物收入，差距更大。费基缩小必然导致名义费率偏高，收缴困难。所以要使名义费率与实际费率一致，必须推进劳动报酬工资化、货币化的改革。
4.覆盖面过窄。根据我国《社会保险费征缴暂行条例》的规定，我国的养老保险、医疗保险与失业保险只是覆盖了行政事业单位、国有企业和部分集体企业职工，而另外一些集体企业职工、个体经营者、私营企业员工和广大的农民还没有享受到真正的社会保障。
5.筹资方式不统一，不规范。目前的社保基金收缴方式各地很不一致，一部分省、市、区社保基金仍由社保机构负责收缴，另有19个省、市、区的社保基金由地方税务局负责收缴，但地方税务局只负责征收环节，既无权确定参保对象、核定征费基数，又无权对缴费基数的合理性进行核查，这种被动的征缴使地税部门的征收人员很难保证征缴行为的合理性和公正性。
6.统筹层次低，缺乏互济性。目前，大部分地方的社保基金大都局限于地、市级统筹，还有不少尚停留在县(市)级统筹的层次上，只有少数地区实现了省级统筹，这种状况使社会保障的共济性受到限制，分散风险的能力也大大削弱。
7.征缴制度混乱，征缴难度大，征收成本高。国务院颁发的《社会保险费征缴暂行条例》只是一个大框架，在征费率等方面未作具体规定，因此各省、市、区都制定了本地区具体的社会保险费征缴规定或办法，致使征缴制度比较混乱，再加上我国社保基金仍以“费”的方式征收，缺乏有效的法律保障和约束，刚性不强，征收难度大，欠缴、逃费现象屡有发生，致使征费率不断下降，征收成本不断提高。
8.社保基金缺少有效监督，“空账”额度大，挤占挪用情况严重。按照规定，社保基金是群众“保命钱”，应存入银行或购买风险低的国债，或委托基金管理人投资于其他金融证券。不过，这一规定并未得到严格执行。尽管国家对非税收入实行了收支两条线管理，但因为社会保障基金、住房公积金不纳入非税收入管理范围，一些地方、部门管理使用社保基金的随意性较大，转存、挪用甚至盲目投资房地产的现象屡见不鲜，社会保障基金缺少有效监督，去年曝光的上海社保基金案便是一例。
三、我国社会保障“费”改“税”的可行性研究
(一)社会保障“费”改“税”的理论依据
1.从本质上分析，社会保障资金与税收都来自于国民收入的再分配。早在100多年以前，马克思在《哥达纲领批判》一书中论及社会总产品扣除原理时就提到，社会总产品在实行个人按劳分配之前，必须进行必要的社会扣除：“第一，用来补偿消费掉的生产资料部分；第二，用来扩大生产的追加部分；第三，用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金。”剩下的社会总产品在进行个人按劳分配之前，还得扣除：“第一，和生产没有直接关系的一般管理费用；第二，用来满足共同需要的部分，如学校、保健设施等；第三，为丧失劳动能力的人等而设立的基金。”上述扣除中的“用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金”以及“为丧失劳动能力的人等设立的基金”就是社会保障，因此，从本质上说，社会保障的资金来源于剩余产品的价值，是对国民收入的再分配，而税收的实质也是对国民收入的分配与再分配，与社会保险费的性质相同。
2.从性质上分析，社会保障费也属于公共产品的“价格”。现代公共财政理论认为，公共产品是指区别于私人产品，用于满足社会公共消费需要，具有非排他性和非竞争性特征的物品或劳务。由于市场经济体制的缺陷，市场无法有效地提高公共产品，需要政府通过征税方式为公共产品筹集资金，因此，税收就是公共产品的“价格”。而社会保障属于准公共产品，准公共产品按受益程度可分为两类，一是受益可分型。即这些物品与劳务的受益对象可以明显地划分确定，如高等教育费；二是受益难分型。对受益难分型则要采用税收方式来弥补成本，这是由于无法准确地确定受益者受益的多少，因而无法向受益者收费。社会保障是社会实施的保证劳动者在遇到风险的情况下维持劳动力生产和再生产的公共产品，对劳动者而言，风险是不确定的，受益也是不确定的，由此可见，社会保障属于受益难分型的公共产品，应采用税收形式弥补成本。
3.从特征上分析，社会保障费与税收具有相同性。社会保险费的收缴是由国家行政机关实施的，具有一定的强制性，具备一定条件的公民必须参加；具有固定性，缴费比例按照国家或地方政府的法规规定；具有无偿性，不是即刻、直接的偿还，更不是等价的偿还。
(二)开征社会保障税的现实基础
改革开放以来，我国已基本实现了对城镇企业职工基本养老保险和失业保险基金的社会统筹，部分地区医疗保险和其他保险也实行了社会统筹。从1998年开始，一部分地区改革了养老保险费的征缴体制，由税务机关为社会保险机构代征保费，这使我国具备了开征社会保障税的征管力量。再加上多年来我国经济的快速发展，带来老百姓生活水平的逐步提高，2006年全国城镇单位在岗职工平均工资为21 001元，比上年增长14.4%，扣除物价因素，实际增长12.7%，职工工资的快速增长使开征社会保障税具备了丰厚的税源。温家宝总理在今年的政府工作报告中强调了“加强社会保障体系建设”，同时老百姓的风险意识不断增强，只有现在交纳了社会保障税，将来才能享受到社会保障福利，才能排除将来的养老、医疗、失业等后顾之忧，所以老百姓更容易接受这种体现“取之于民、用之于民”、“专款专用”的社会保障税，从而使我国开征社会保障税具备了一定的群众基础。目前，在世界上已建立社会保障制度的150多个国家中，有100多个国家已经开征了社会保障税，这些国家的成功经验对于我国建立社会保障税制和加强社会保障基金的筹资管理具有重要的借鉴意义。所有这些都为我国开征统一的社会保障税打下了坚实的基础，使得我国开征社会保障税具备了良好的可行性。
四、开征社会保障税的框架构想
(一)建立我国社会保障税制的基本原则
1.通盘考虑，分步实施的原则。英、美、德等发达国家的社会保障税制表明，这些国家的社会保障税制并非单一税种，而是一个较为完整的税收体系，如德国的社会保障税制就细分为养老保险、健康保险、工伤保险、失业保险和老年人关怀保险五个相对独立的部分。结合我国国情，我国的社会保障税可以划分为养老保险、失业保险、医疗保险和工伤保险等若干个税目。根据经济发展和社会安定的需要，成熟一个，开征一个，分期分批实行，最终形成我国的社会保障税体系。
2.负担与受益相对应的原则。按照谁负担、谁受益、负担与受益相对应的原则，国内各类行政与企事业单位及其职工、自由职业者均有义务缴纳社会保障税，不缴纳者不受益，缴纳项目、缴税数额的多少与受益项目及受益程度相对应。当然税法另有规定的特殊情况除外。
3.国家、单位、个人共同负担的原则。即国家财政预算安排部分社会保障资金，其余由单位和个人以缴纳社会保障税的形式共同负担，以单位负担为主。自由职业者(包括个体工商户)则应完全由个人负担。
4.专款专用的原则。社会保障税的收支应建立专门的预算管理制度，以保证社会保障税收入能专项用于社会保障支出。对于收入大于支出的结余部分可以考虑建立社会保障信托基金，用于直接或间接投资，实现社会保障基金保值增值的目的。
(二)开征社会保障税制的框架设想
1.纳税人。根据社会保障税由雇主和雇员共同负担的通行做法，我国社会保障税的纳税人应包括我国境内的各类企事业单位和个人。单位主要包括各类企业和行政事业单位(非财政拨款)；个人主要包括上述企业的员工以及外商投资企业和外国企业的中方员工和自由职业者。对行政机关、国家财政拨款的事业单位征收社会保障税，实质上是对财政的行政事业经费支出征税，无实际意义，但财政部门应为这些单位所承担的社会保障税建立社会保障基金，列入预算支出，划拨给社会保障机构，同时这些单位的职工应认真履行由个人负担的社会保障税的纳税义务。鉴于我国农村经济水平较低、管理水平落后的现实情况，在农村可暂不开征社会保障税，采取多元化的社会保障方式，待时机成熟时再逐步纳入。
2.课税对象和计税依据。我国的社会保障税在开征之初不宜过于复杂，可以借鉴英国模式，将各类纳税义务人的全部工资收入作为课税对象，既简便又不会使征纳双方产生异议。自由职业者(包括个体工商户)由于确定劳动报酬难度较大，根据社会保障税专款专用和负担与受益对应的原则，可以将他们取得的毛收入作为课税对象。课税对象扣除减免照顾项目后的余额，即为社会保障税的计税依据。同时，可考虑在计算社会保障税税基时，把已缴纳的个人所得税税额予以抵扣，避免重复征税。
3.税目、税率。税目、税率的确定是整个社会保障税制框架设计中的核心。社会保障税税率通常有三种类型：一是单一比例税率；二是分项比例税率；三是全额累进税率。结合我国情况，为了便于管理，可以采用分项比例税率。对于税目的设置，应坚持通盘考虑、分步实施的原则，先设养老保险、失业保险和医疗保险三个项目，其他项目待时机成熟后开征。税率的确定既要考虑国家财政的承受能力，又要考虑个人的负担能力，是整个税制设计中的难点和重点。按照现在养老保险、失业保险和医疗保险三个项目的缴费标准，三项合计，大概综合税率在20%～25%。其中，企业和行政事业单位承担17%～22%，职工个人承担3%左右。
4.减免税规定。对个人负担的社会保障税，可根据各地城镇居民的最低生活费标准合理确定起征点；单位负担的部分不设起征点。减免税项目必须严格控制，体现普遍征收的原则。
5.征收管理。社会保障税应有地方税务机关按月属地征收，税务机关征收后，先入地方金库，然后再将税款转作社会保障基金，专户储存，专款专用。
(三)开征社会保障税的配套改革。
从我国社会保障制度改革的长远目标出发，开征社会保障税，必须首先对现行社会保障制度进行配套改革。
1.必须尽快制订和出台社会保障的基本法律《社会保障法》。社会保障法是规范社会保障各主体权利与义务关系的法律依据，也是社会保障税开征的法律依据。国家通过社会保障法可明确参加社会保障的各主体在社会保障中的权利与义务，把社会保障范围、基金筹集、托管运营和发放，以及国家对基金的保障与监督管理等从法律上进行规范，从根本上保证社会保障税的征收与管理，确保社会保障税收入的稳定增长。通过社会保障法可以规定社会保障税收入的安排使用，做到有法可依，税务机关负责及时足额把社会保障税征收入库，财政部门负责社会保障税的预算管理和资金安排与监管，满足不同社会保障项目的资金需要，社会保障部门负责社会保障资金的社会化发放工作。同时，通过社会保障法，鼓励商业性人保业务的开展，构造多层次社会保障体系。
2.改变社会保障收付模式，将现收现付的筹资模式改变为部分积累以至完全积累模式，实行收支两条线管理，设立基金积累的个人账户，增大受益原则的透明度，确保资金筹集与运用管理的规范性、合理性与公正性。
3.建立社会保障预算。建立社会保障预算，将社会保障收支全部纳入统一核算、统一管理，也是开征社会保障税的客观要求，当社会保障预算出现收不抵支时，一般性预算应给予一定的支持，以弥补社会保障资金不足的缺口。
4.加快工资的货币化改革。鉴于社会保障税的计税依据是单位支付的工资总额和职工个人的工资收入，考虑到现在相当一部分单位的实际工资支出和个人工资收入还存在许多不规范的做法，为便于税务部门征收，应加快工资的货币化改革，规范职工收入，将养老、医疗、住房及单位的福利性补助、补贴全部纳入工资总额，以货币形式通过银行实名支付，以便于加强社会保障税的征管。
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