关于加强和完善我国人大预算审批监督机制的思考，本文主要内容关键词为：关于加强论文,监督机制论文,预算论文,人大论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
预算审批监督权，即控财权，“钱袋”权，是现代议会的一项重要职权，它是主权在民的体现，是宪政的基础。西方发达国家高度重视议会的这一职权，他们分别用宪法和其他专门的法律对此加以明确规定，以此来规范财政分配秩序，维护公平竞争，促进经济和社会的健康发展。预算审批监督权也是我国人大的一项重要职权，我国的宪法及预算法均对此作了明确的规定。但在现实生活中这项权利落实得并不理想，存在着被虚化、被形式化的问题。近几年来，财经领域违法违规问题触目惊心，甚至屡禁不止。原因何在？这不禁引起人们深深的思考。究其原因，这与我国人大的预算审批监督机制不健全、不完善有着密切的关系。基于此，本文拟就这一问题谈谈个人的思考和看法。
一、我国人大预算审批监督的现状及其存在的问题
宪法及其相关法律对我国人大的预算审批监督权规定得过于原则，不具体，难以操作，没有形成一个健全、完善、有效的监督机制。具体来讲，存在着以下几个主要问题：
（一）预算审批监督组织机构不健全、不完善。
1.预算审批监督权是我国人大的一项重要职权，然而在我国现行宪法规定的专门委员会中，却没有预算委员会，其职责则由财经委员会去行使。我们知道，预算审批监督工作是一项复杂、细致的工作，它的专业性、科学性较强，任务繁重，现由财经委员会去行使，而财经委员会自身也有大量的工作，如国民经济、社会发展规划的研究和审议，国家财经方面的法律、法规的草拟或审查等，已使它应接不暇，再加上预算审批监督工作更使它难于承载其负荷，这样很难对预算做出深入细致的审查工作。为解决这一问题，全国人大及个别地方的人大现采取了一个折中的方案，即在人大常委会下设立了预算工作委员会。虽然这在人大预算审批监督制度的完善上迈出了一步，但还远远不够。因为预算工作委员会自身只是人大常委会的一个办事机构，仅为常委会提供咨询意见，其性质、地位、职责与应设在人大内的专门预算委员会大不一样。人大内的专门预算委员会，隶属于人大（人大闭会时才接受同级人大常委会的领导），它对预算案及其他重大事项有初审权，有向人大或常委会提出议案权，负有帮助人大及其常委会审议及拟订议案的职责。而这些设在常委会的预算工作委员会则不具有以上职能。[2](p313—314) 因此，仅在人大常委会下设预算工作机构仍不能承担人大对预算审批监督之责。为解决这一问题，全国人大在一年一度的人大会议上只好又设立了预算临时委员会。而我们知道，人大会期仅10余天，预算审批工作又是一项复杂、细致、严谨而科学的工作，在这短短的时间内预算临时委员会对预算进行审查，其效果可想而知，人大的预算审批监督权被虚化、形式化也就不难理解了。大多数西方发达国家的议会为加强对政府预算的审批监督权，在其议会内除设财经委外，还设立了预算专门委员会。美国国会就是其典型，在参众两院分别设置了财政委员会和预算委员会，而且还设有预算局作为它的办事机构。[2](p917—919) 预算收入由参众两院的财政委员会负责，而预算的审批则由预算委员会负责。
2.人大内没有专门的审计监督机构，而审计机关则设在各级政府内，自己花钱，自己审计，其监督效果大打折扣，这也是这些年来违法违规的财经问题屡禁不止的一重大原因。监督主体不独立，存在着监督的盲区，为权力寻租、滋生腐败留下了空白地带。
3.预算的编制机关与预算执行的具体负责机关均为一个机关——政府的财政机关。这不符合权力制衡的原则，也是造成权力寻租、滋生腐败的一个重要原因。近年来，地方“跑部钱进”的大量事实便是最好的证明。在现行体制下，预算编制机关在编制预算的时候，往往会把预算收入打得过低，而实际的财政收入则会大大超过这个数目。因为按现有《预算法》的规定，超收收入的安排使用由政府自行决定，只需将执行的结果报告人大，不需要报批。数据表明，仅2005年全国财政超收收入就超过3000亿元左右，加上历年的超收数字，更是一个天文数字。[3] 如此庞大的资金，居然多年游离于人大监督之外，其弊端可想而知。所以，各地挖空心思地“跑部钱进”的怪现象也就不怪了。
（二）预算编制不科学。
1.预算编制时间短，临时论证、临时立项，甚至有的地方政府编制预算只有1个月。由于编制时间短，难以编细，更谈何科学。预算编制是一项复杂而细致的系统工程，它不是财政收支的数字游戏，必须建立在对政治、经济形势的科学分析和预测上，建立在对教育、科学、文化、卫生、社会、国防等建设的科学洞察和准确把握上。放眼世界，无论是发达国家还是发展中国家，预算编制的时间一般都比较长。例如，美国的联邦预算是从下一个财政预算生效前一年的3月开始编制的，一直延续到次年的1月末，共约11个月；法国的预算编制，从上年的12月15日开始，到第二年12月31日预算法案通过为止，编制时间长达1年；巴西一般提前10月～12个月着手准备和编制下一财政年度的预算；墨西哥的预算编制过程也有8个月的时间。充裕的编制时间，使细化而科学的预算编制成为可能。
2.预算草案编制得过粗，编制过程不透明。把本应在预算中明确列举的项目而只编到大类，然后交给行政机关自行决定、自行分配。这种做法不仅造成预算的不客观、不公正，而且还容易产生“暗箱操作”，滋生腐败。
3.预算内容残缺不全。按现有规定上年结余、当年的超收收入可自行安排，国有资产收益、社会保障资金、一般转移支付超出年初预算部分的资金等，都不向人大会议报告。此外，还有大量的非预算资金，这些都游离在人大预算监督之外，真正提交人代会审议的资金所占比例不到整个财政资金的50％。[3] 不难想象，权力寻租、公款贿赂盛行盖源于此。
（三）政府预算草案向人大提交审查的时间较晚，人大的审批过于形式化。
根据《预算法》第37条的规定，预算草案向人大专门委员会（县级是向人大常委会）提交初审的时间是人大会议举行的一个月前。可想而知，在这短短的时间里，面对涉及国计民生的大问题、大工程，它们怎能做深入细致地审查？对人大代表来讲做深入细致地审查则更难了。因为他们只能在人大会议上才能看到经过筛选的印有国家机密字样的简单预算，真正的预算发不到代表手里，而且，这个简单的预算也不能对社会公开。[4] 又加之人大会议的会期短暂，代表任务繁重，因此，人大审批预算草案形式化也就不难理解了。只能是政府提交什么，代表看什么；政府报什么，人大就批什么。这样的审批完全是被动的、形式化的，宪法赋予人大的控财权就这样被虚化了。
（四）预算责任追究制不健全，预算缺乏刚性，其执行随意性很大。预算执行的实际掌权者，乱开口子、乱批条子，频繁追加预算，导致资金使用不当及挤占挪用和腐败现象的产生。
另外，政府决算的审批也存在着问题。现规定由人大常委会审批，这无论从法律上还是从决算审批民主化、公开化的要求上来看，均为不妥。
二、加强和完善我国人大预算审批监督机制的建议和对策
针对我国人大审批监督机制的现状及其存在的问题，笔者认为应从以下几个方面加以改进和完善：
（一）健全和完善预算审批监督机构。
首先，应考虑在县级以上人大内增设预算专门机构——预算委员会。该委员会隶属于同级人大，人大闭会期间接受同级人大常委会的领导，其成员由本级人民代表大会从本级人大代表中产生，常年驻会。预算委员会的主要职责是对政府预算及其调整方案进行初审，并向人大常委会和人大提出意见报告。原设在人大常委会之下的预算工作委员会，可变为预算委员会的工作机构，向人大预算委员会提供独立的预算和经济信息来源，负责人大预算委员会的具体工作。至于人大内的财经委员会可继续保留，专门研究或拟订国家或地方经济、社会发展规划，有关财经方面的法律、法规及其方针政策等。现人大财经委的预算审批监督职能，划归新增设的预算委员会。这样，两者职责分明、各司其职，以便它们集中精力处理各自应有的工作。再者，两者分设，也符合当代议会分工议事的潮流。
其次，在人大内增设专门的审计监督机构——审计委员会。监督的第一特性，就是独立性。独立性是监督的生命之水，审计监督也是如此。目前，我国的审计监督机构设在政府内，隶属于同级政府，其人、财、物均掌握在同级政府之手，很难超然有效地充分行使其监督职能。为此，笔者建议，我们应借鉴西方发达国家的成功经验，设立相对独立的审计监督机构。具体来说，在人大内应增设审计委员会，对财政预算的执行，对经济管理的效益性进行专门监督。该委员会直接向同级人大负责并受其监督，人大闭会期间接受常委会的领导。至于现设在政府内的审计机构可继续保留。政府内的审计机构负责具体的审计和监控，人大内的审计机构负责宏观的审计和监控，同时对政府内的审计机关的审计行为进行监督。这种内部与外部监督并重的双重的审计监督体制，在西方发达国家就有先例。如加拿大的内部监督与控制由财政委员会下属的总审计署具体执行，外部监督与控制由议会的审计委员会负责执行；澳大利亚的内部控制则在财政部统一制定的标准下，由各部部长具体负责，外部控制由澳大利亚议会的国家审计办公室负责；英国的内部控制由其财政部内部控制办公室负责，外部则由国家的审计署负责；美国的政府机关内有审计机构，国会内也有独立的审计委员会。[2](p919—920) 相对独立的机构设置，为预算的外部控制奠定了良好的组织基础。
再次，在政府内设立专门的预算支出编制机构。前面已经述及，现我国实行的是政府财政机关编制预算，又由其具体负责预算执行的体制。这种体制有违权力制衡的原则，容易造成权力寻租和滋生腐败。为此，笔者建议，我们应借鉴美国实行的收支两条线的预算编制制度。[5] 在政府内可设立专门的预算支出编制机构，预算收入的编制仍由财政部负责。设立这样的机构，一是可以解决目前的政府预算的编制和执行由同一个机关负责的问题；二是该机构职责专一，可以集中精力调查研究国家的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、国防、社会建设等情况和问题，编制出较为科学、准确的预算支出方案来；三是该机构只负责预算支出编制，不负责预算的具体执行，通俗地讲即不具体管钱。这样它就能比较超脱、客观和公正；四是该机构与设在人大内的预算委员会及其办事机构也对应了起来，可以及时地向其报告和进行沟通。
（二）增强预算编制法律意识，科学编制预算。
预算是经国家权力机关批准的具有法律效力的财政收支计划，是重要的法律文件，它关乎国计民生。因此，编制预算首先要高度重视，加强预算法律意识，科学进行编制。对经济、政治形势等要科学预测，对教育、科学、文化、社会建设等情况要深入实际调查研究，掌握大量的有关预算的编制信息。可召开预算听证会，听取社会各界关于预算编制的看法，也可在网上进行讨论，搜集民众意见，做到开门编制预算，使预算的编制置于民主的基础之上，使我们的预算方案真正成为阳光法案。
其次，要提早编制预算，这是科学编制预算的前提。每年人大会议结束的次月就应开始着手编制下一财政年度的预算草案，以便预算编制部门有更充裕的时间调查研究、充分论证、科学编制。早编预算，不仅使预算编制部门对预算的论证有了充分的时间，也为人代会前预算委员会初审预算赢得了时间。此外，也要注重中长期预算编制规划。西方多数国家除了编制年度预算外，一般还编制中长期预算。如美国的预算除编制年度预算外，还编制其后的三年预算。对此，我们亦可借鉴。
再次，要细化预算，增加预算的可操作性，这也是科学编制预算的基本要求。预算编制粗放，直接影响着人大对预算的审批和监督。因此，预算的编制不仅要分门别类，而且应编到具体项目、具体单位，使预算更加具体、更加透明、更加科学，这样预算的执行将更易操作。
此外，政府财政上年结余、超收收入、土地出让金等应打入预算，防止大量的经费游离于人大预算监督之外。
（三）人大对预算的审查和论证要提前介入，监督前移。
我国人大会期短、议题多、又加之代表不专职，因此，搞好对政府预算草案的会前论证和审查工作尤为重要，它是保证向人代会提供一个好的预算草案的关键。为此，人大对预算草案的审查和论证应提前。
在预算草案编制的初始阶段，政府预算编制机构要代表政府向人大预算委员会汇报其对经济形势的预测、预算编制的指导思想、确定总收入总支出的依据以及政府预算支出的重点及完成措施。人大预算委对其进行审查、论证，然后把政府预算的总的盘子及预算委的意见报告提交同级人大常委会进行审议，决定同意与否。政府根据常委会意见，对其预算总的盘子或修正或调整。
在人大会议召开前3个月，政府应将预算草案及其相关信息资料提交人大预算委员会进行二审，而后将其意见报告及政府预算草案提交同级人大常委会进行审议。根据人大常委会的审议决定，政府预算编制机构再作调整或修正。调整或修正后，于人大会议召开的前2个月，将预算草案修正案再次提交人大预算委员会三审，人大预算委审查后将其意见及预算草案修正案提交同级人大常委会三审，决定是否向同级人大会议提交。这样在人大会议正式召开前，对预算草案已进行了三审，人大会议审议时，这个草案就比较成熟了。
（四）增强预算法律意识，严格预算调整，对预算的执行实行问责制。
在预算执行过程中，要充分发挥人大审计机关的监督作用，对违反预算法案及法律、法规者，要严肃法纪，实行责任追究。保证预算的“刚性”，堵塞滋生腐败的漏洞。预算若需调整，也应由政府提出申请，由人大预算委初审，再由同级人大常委会审批。
（五）改进政府决算审批程序。
现政府决算由人大常委会审批，应改为人大审批。政府决算是指政府年度收支执行结果的报告。决算审批是预算程序的最后一个环节，也是非常重要的一个环节。国家或地方的本年度的财政收支情况到底如何？资金流向如何？是否违反法律和法规？是否有不适当的地方？对其审批，是人大的应有职责。预算由人大审批，决算更应由人大审批，以便让人大更有效地控制“钱袋子”。至于现在普遍认为的决算在第一季度编制不出来，不能向人大会议如期提交的问题，我们完全可以对人大每年的例会召开时间进行调整。就全国人大会议来讲，可以调整为每年的年底召开为宜。这样，既解决了上一财政年度的决算审批问题，又解决了目前的下一财政年度的预算审批整整迟了一个季度的问题。可谓一举多得。
关于决算的审批程序，可以设想为先由政府内审计机构进行初审，再由人大审计机构进行复审，而后提交同级人大常委会三审，最后由同级人大审批，也就是第四审了。这样，通过层层把关来保证我们的财政真正取之于民，用之于民。
此外，为保证上述构想的实现，我国的现行宪法及其相关法律也应相应地加以修正和完善。
三、结语
综上所述，加强和完善我国人大预算审批监督机制，是一项系统工程。既要有科学的预算编制体系，又要有健全和完善的预算审批监督机构；既要有健全和完善的宪法和法律，又要有较强的法治观念，尤其是预算法律意识和科学意识；预算审批不仅是听听汇报、看看材料、发发议论的程序问题，而且是人大的一项实质权力，要深入实际、调查研究、充分论证，要严格责任追究制度，使违法、违规者得到应有的惩处。这样，才能充分保证我国财政的公共性、人民性、科学性，有效地杜绝和克服目前的“跑部钱进”现象。
基金项目：河南省2003年社科项目《权力的配置、制约和监督机制研究》的阶段性研究成果。项目编号：2003BFX003。
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