欧美与东亚国有企业改革的进展及不同做法，本文主要内容关键词为：东亚论文,国有企业改革论文,进展论文,做法论文,欧美论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【内容提要】 国有企业尽管在欧美与东亚国家经济中占有重要地位，但由于70年代中期后西方经济理论的变革、传统工业部门作用下降、企业自身运转不灵等原因，迫使上述地区国家不得不对其国有企业作出调整与改革。近十多年来，通过大力整顿，欧美、东亚国家的国有企业在目标的校正、结构的变动、管理体制变革等方面取得了重大进展。就不同国家的国有企业改革而言，美国将政府职能转让给私人，英国对企业实行股份制改造，日本解决企业债务以及新加坡调整企业部门结构的做法，对发展中国家的国有企业改革有着重要借鉴意义。
80年代以来，尤其是进入90年代以后，随着国内外经济形势的新变化，以及国有企业管理体制存在的种种弊端，世界不同类型国家的国有企业纷纷进行调整和改革。其中，欧美与东亚地区的国有企业改革尤为引人注目。本文试图对国有企业在这两个地区有关国家经济中的重要地位，特别是国企改革所取得的共同进展以及相关国家的不同做法，进行有针对性的探索。
一、国有企业在欧美与东亚国家经济中的重要地位
北美和西欧是市场经济高度发达的地区。通常说来，私人经济在这两个地区国家经济生活中占有举足轻重的地位，而国有经济则相对处于次要位置。东亚国家的国有企业在其经济中占的比重，总的说来，要比欧美国家高一些。国有企业在欧美与东亚经济中尽管占有不同的比重，然而有一点却是共同的，那就是：不论在欧美国家，还是在东亚国家，国有企业在其国民经济中均占有重要地位。国有企业在这两个地区国家经济中所占的重要地位，突出表现在以下方面：
（一）国有企业在国民经济中占有一定的比例。在欧美地区中，国有化程度最高的，当属奥地利、法国和意大利，其次是英国、德国等国家，再次是加拿大和美国。除日本外，美国国有企业在经济中占的比例甚至低于东亚国家。例如，1992年新加坡各种国有经济成分占其国内生产总值的比例达到60%，但就工业部门中的国有企业而言，美国在欧美与日本国家中，它的国企比例还要低。例如，1982年美国国有企业在工商业活动中占的比例只有1%，加拿大和日本分别占8%和5%，欧共体则达15%，奥地利甚至高达22%。
（二）国有企业在一些部门中占据特殊重要地位。国有企业在欧美与东亚，特别是欧美经济中占的位置尽管无法与私人经济相比，然而，它们在一些经济部门中仍然举足轻重。例如，1985年德国国有企业在供水、供电、铁路、邮政等部门全部产值中占的比例为63.7%，而在煤气部门占的比例则达到97.7%，处于绝对垄断地位。又如，日本国有企业主要集中在公共事业、金融业等非生产性部门。1992年，在日本116家主要国有企业中，有89家是非生产性部门中的公营企业（占77%），占政府对国有企业出资总值的72.9%；而生产性部门中的国有企业只有27个，在全部国有企业中占的比重仅为23%，占政府对国有企业出资总值的27.1%。当前，日本国有企业在一些非生产性部门中占据重要地位，其中，国企在金融保险不动产业中占16.6%；而在一些公共事业部门，如电力、煤气、上下水道产业中则占41%。
（三）国有企业为国民经济稳定发展提供物质条件。国有企业作为国家宏观经济调控的一个重要手段，对欧美与东亚国家的经济发展起了推动作用。首先，国有企业为发展私人经济提供了廉价的服务。例如，欧美与东亚一些国家在公共事业部门规定的低价政策，在很大程度上保证了私人经济的正常运行。其次，国有企业为私人企业提供了有保障的国内市场，有助于私人企业市场的不断扩展。如日本政府对国有企业投资的大幅度增加，不仅使私人企业渡过了危机难关，还使其在国内市场增加了份额。再次，国有企业对国家经济计划的实施，具有重要作用。在欧美与东亚地区，国有企业对经济计划实施所起的作用是显而易见的。法国是西方国家经济计划程度较高的国家，法国政府利用国有企业这个宏观调控手段，在经济发展的不同时期，通过财政货币外汇政策的实施，有计划地把私人经济纳入国家宏观调节的轨道。例如在60～80年代韩国推行经济计划期间，该国政府通过国有企业的宏观调控，对其经济发展，特别是缓解地区经济发展不平衡起了较大的推动作用。
（四）一些国家的国有企业打入了世界跨国公司行列。目前在北美、西欧和东亚国家中，新加坡的国有企业已取得了成功，其中一些大型国有企业已经跻身于世界先进公司的行列。例如，新加坡国有航空公司和新加坡国有电子公司在世界大公司中名次显著前移，在1995年全球500家大公司中，这两家国有企业分别排在第23位和第38位。上述国有企业对外竞争力的明显加强，一方面是企业的经济实力十分强大，另一方面也同新加坡政府的有效经济调节等多方扶植密切相关。
二、欧美和东亚国有企业改革取得的共同进展
鉴于国有企业受到一系列经济因素的制约，因此，从80年代开始，一些欧美和东亚国家便对国有企业进行了重大整顿与调整。近十多年来，欧美、东亚国家在国有企业改革方面取得了一些共同的进展。
（一）国有企业目标的校正。通常说来，国家有两种职能：一是其阶级职能、二是社会职能，而阶级职能又通过其社会职能体现出来。正如恩格斯所说：“国家是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现，但是，说国家是这样的，这仅仅是说，它是当时独自代表整个社会的那个阶级的国家：……在我们的时代是资产阶级的国家。”不难看出，没有国家的社会职能，也就谈不上国家的阶级职能。欧美国家如此，东亚国家也是这样。在当代资本主义社会，国家为了维护垄断资本家的阶级利益，势必凭借手中的权力，利用各种经济手段，对整个国民经济进行干预与调节，以实现其社会职能。国有企业作为国家宏观调节经济的一个重要手段，它首先肩负社会目标的使命。在60～80年代欧美和东亚国家国有企业迅速发展时期，各国政府要求，不论在国家独资或控股的自然垄断行业，即基础设施部门和公共服务业的国有企业，还是处于竞争的制造业及加工业等部门的国有企业，都要考虑整个社会的利益，把社会目标放在首位，纵然企业出现经营亏损，也由国家将它包下来，但随着国内外经济形势发生的新变化，80年代以后，尤其是90年代以来，欧美与东亚国家的国有企业肩负的职能不得不进行调整。英国经济学家约翰·雷得伍认为，“在经济条件不断变化的情况下，国有化部门肩负的使命也应与之相适应。国有化企业应当按“商业原则”来经营，每个部门都应该创造利润，使政府补贴减少。”即是说，随着形势的新变化，国有企业肩负的使命应该作出相应的调整。一些欧美与东亚国家的政府有关人士也反复强调，在各种类型的国有化部门中，在继续坚持社会目标的同时，应该把盈利提到重要议事日程上来。他们认为，对于第一种类型的国有化产业，即基础设施部门以及公共事业部门，应继续强调其社会目标的使命，但与此同时，亦通过各种改革措施，使这些企业自负盈亏，尽量减少亏损，尽可能获取盈利。当然，少数关系到国计民生的国有大型企业，它们出现的亏损，还是由国家承担下来。而对制造业和加工工业部门的有竞争力的国有企业，应该通过国家参股等各种形式，必须使企业在经营中获取盈利。也就是，这类企业应该以盈利为其首要目标。
80～90年代欧美与东亚一些国家经济改革的实践，也表明国有企业的目标有必要作出适当的调整。英国是欧美国家国有企业改革进行最早的国家。英国政府一方面对基础设施和公用事业部门的国有企业进行改革，于1984年对英国国有电讯公司实行私有化改造，把股票向社会和私人出售，结果英国国有电讯公司进行股份制改造后，不仅社会服务的效率大为改善，同时还取得了盈利，说明国有企业完全可以把社会目标与盈利目标结合起来。另一方面，对加工工业以及制造业中的国有企业，要求它们把商业盈利作为主要目标。1988年英国国有钢铁公司实行私有化后，当年盈利10亿英镑。不仅如此，该公司还成为当今世界竞争力最强的钢铁大公司之一。东亚地区的日本，对其国有地铁公司的改革也是个重要案例。自从1987年4月1日日本国铁改革后，其客、货运量年增长率分别比改革前上升，达到5%和10%，经济效率大大提高。同时，国铁的财政状况亦有明显好转。国铁民营化后运营收入平均增长6.2%，是过去5年平均增长的1.63倍。日本和其他东亚国家国有企业改革的进程也进一步证明，基础工业以及公共事业部门的国有企业改革后，其肩负的双重使命也是可以兼顾的。
（二）国有企业规模的调整。国有企业规模的变革，在一定程度上与其目标的调整有很大关系。由于各国的经济、政治情况有所差异，北美、西欧和东亚国家的国有企业发展程度差别很大。一般说来，西欧的国有企业规模比北美大一些，而东亚的国有企业规模甚至比西欧还要大。据统计，到80年代初期，西欧的国有企业平均水平相当于其国民生产总值的15%，其中，奥地利的国企规模达到22%，法国、意大利的国有企业规模为20%左右；相比之下，由于北美地区的私人经济实力一向比较强大，国有经济相对薄弱一些，因此该地区国家的国有企业规模比较低。例如，到1982年，美国国有企业占国民生产总值的比重大约为3～5%，加拿大比美国高一些，也只占8%左右。在东亚，除日本外，其他国家的国有企业规模都比西欧、北美大。又如，1983年东亚一些国家的国有企业大约占其国内生产总值的40～50%，而日本的这一比重也只占8%左右。北美、西欧和东亚的国有企业规模尽管有所不同，但都面对一个现实问题，即在经济条件变化的情况下，国有企业规模都应该压缩，使之保持在相对应的水平上，这也是近年上述地区相关国家对国有企业调整的一项重要内容。近年来，西欧国家，特别是英国、法国，主要通过基础工业、公共事业部门，尤其是制造业、加工业私有化的办法，大力压缩国有经济规模，使国有经济占国民生产总值的比重在西欧平均保持在10%左右的水平；美国的国有企业比重一直在所有西方国家中比较低，它通过出售国有财产和把国有机构向私人承包的途径，力图使国有企业降到相对应的水平；东亚国家对国有企业改革的办法之一，日本通过国有企业民营化，一方面把国有企业压缩到较低的水准，另一方面通过国企改革，使企业爆发新的经济活力；日本以外的其他东亚国家，有的采取国有企业民营化（如韩国、台湾），把国有企业改造成官私合股经营的股份公司形式；有的国家，如新加坡，则采取国有企业向高新技术行业进军，并使之参与私人企业竞争的办法，其最终目的有两个：一是提高国有企业自身竞争力，另一个是把现有企业规模收缩到大约占国民生产总值的30～40%。
尽管欧美与东亚的经济、政治和历史情况各不相同，但国有企业在国民经济中的规模，或者说在国民生产总值中占的比例也是有规律可依的。综观北美、西欧和东亚国家市场经济发展的不同程度及各国国企改革的不同情况，上述地区相关国家的国有经济规模应保持在不同的水平。具体说来，北美、西欧和日本的国有企业规模宜保持在3～10%的幅度内；相比之下，东亚发展中国家的国有经济规模应控制在30～40%左右为宜，国有经济若超过国民生产总值的40%，则国民经济必将难以承受。
（三）国有企业结构的变革。国有企业经济结构的变化，与国企规模大小密切相关。改革前，欧美国家的国有企业主要分布在基础设施、公共事业部门，还有加工工业、制造业等部门；东亚发展中国家的国有企业则几乎遍布所有经济部门。美国的国有企业大多分布在基础设施和公共事业部门，英国、法国的国有企业结构，既有基础设施工业、公用工业，也包括加工工业和制造工业；德国的国有企业既包括亏损的自然垄断行业，又包括盈利的国有制造行业。日本的情况与北美大体相似，但重点放在非生产性的金融业等领域。
东亚发展中国家的国有企业分布的范围还要广，甚至把商业、建筑、农业也包括在国有经济之列。80年代欧美与东亚国家对国有企业的整顿表明，大多数国家都把国有企业配置在基础工业、公共事业部门，而逐步从制造业等领域退出来。在北美，美国通过改革，已把国有企业局限在少数基础设施及公共事业领域；西欧大多数国家，特别是英国、法国和德国，通过种种途径，把国有企业重点配置在基础工业、公用工业，而让私人企业进入制造业、加工工业等国有企业市场。在东亚地区，不少国家的国有企业也大都配置在供水、供电、机场、运输等基础设施和公用事业部门，而在制造业、商业、服务业等部门中的国有企业则占有相对少的比例，有的甚至大大减少了这些部门的国有企业比重。
国有企业逐步从盈利的制造业等领域退出，收缩到自然垄断的非盈利的基础设施行业和公共事业行业，看来是世界各国国有企业部门结构变化的一个普遍规律。
就公司产权结构而言，近年欧美与东亚国家也发生不小的变化。80年代国有企业改革前，从欧美国有产权结构看，主要由几部分组成：以法国为例，其国有企业原分三大类：一是非法人的公共事业机构，如法国国家邮电局；二是带有工商业性质的法人机构和国有公司；三是中央政府和地方政府合股的股份有限公司。80～90年代法国国有企业改革后，其企业产权结构发生了如下变化：其一，根据公司法，给非法人的国家公共事业机构赋予公司法人地位，1990年把国家邮政电讯局重新改为两个独立的公司法人；其二，把政府独资的有限责任公司改为新的有限责任公司或股份公司，1990年国有雷诺汽车公司重新进行改组，新组成的雷诺汽车公司向私人资本开放；其三，通过向社会出售股票，组成国私合伙入股的法人股份公司。
近年东亚国家亦对其国有企业进行了整顿，其中新加坡最为成功。新加坡国有企业产权改革主要采取两种办法：第一种是把以官方为主的国有企业改组为由国家股、法人股、私人股相结合的股份制企业；另外一种是把通过国家股出售而获得的巨额资金，再注入到新兴工业国有企业中去，使新兴部门的国有企业与私人企业一道参与国际市场竞争。
近年欧美与东亚国家国有企业产权改革的共同点是：在国家控股有一定发展的基础上，把改革的重点放在国家股、法人股、职工入股以及外国股相结合的股份制公司上。新西兰、新加坡等国家的国有企业改革的成功，就足以证明了这一点。
（四）国有企业管理体制的变动。近年来，欧美与东亚国家国有企业管理体制发生了新的变化，集中表现在以下方面：
1.从国家对国有企业的中央集权转向更多的放权。从战后至80年代国有企业改革以前，北美、西欧和东亚国家大多实行政府对国企的中央集权管理体制。例如，在法国，政府对国有企业一直实行集中决策体制，表现为，国企领导人必须由中央政府任命，并对企业重大经营决策进行控制；还有权对国有企业进行财政监督。日本和东亚国家对国有企业也实行中央集权制度。如，日本中央政府对其所属国有企业，在人事、业务、财务管理等方面，均受到严格的管制，国有企业基本没有经营自主权。
80～90年代，欧美和东亚的国有企业改革以后，其国有企业管理体制也发生了深刻的变化。在西欧，英国的国有企业管理体制改革比较有成效。英国政府为国企改革提出的一个重要目标是：通过对国有企业的股份制改造，使国企与政府的关系分离，从而切断政府对企业的直接干预。政府给企业放权，包括融资和投资权等，使国有企业拥有完全的经营自主权。英国国企实行股份制改造后，大多数企业的这一重要目标已基本落实。也就是说，通过国有企业改革，英国政府为国企提供种种权力，使国有企业有更加充分的经营自主权。在东亚，韩国的国有企业也在改革中受到一定冲击。为转变国企的中央集权体制，韩国政府采取以下办法：其一，实施“政府投资管理基本法”，减少了政府对企业的直接干预，大幅度扩大了企业经营自主权；其二，实行企业经营权与自主权分离，进而保证了经营者的自主权和独立性；其三让企业自主编制财政预算，给国企以较大的财政自主权。欧美与东亚国家国有企业拥有较大的自主权，使得传统的国企中央集权体制朝着分权方向迈出了坚实的一步。
2.国家参与制获得了较大发展。60～70年代，只有意大利和荷兰等少数西欧国家实行了国家参与制经营；80年代以后，国家参与制这一国企组织形式，在东亚国家也有了长足的发展。例如，新加坡国有企业，也就是“政联公司”，通称与政府有联系的企业，就是一种国家参与制企业。1985年以来，在这类企业中，新政府投资占公司总资本的1／4以上，其余资本由法人、私人占有，国家通过“淡马锡”控股公司对下属公司进行控制。
看来，随着国有企业管理体制发生的一系列新变化，国家参与制将越来越受到欧美、东亚国家和地区的普遍重视，并日益成为国企的一种新组织形式。
3.国企领导体制中的双委员会形式更加引起重视。目前，北美地区国家大多实行国有企业的单一委员会制，即董事会领导体制；西欧一些国家则主要采取国企领导体制中的双委员会形式，也就是企业监事会和企业管理委员会；东亚一些国家也采用单一委员会的国企领导体制。从经营权与决策权相分离的角度看，单一委员会领导体制容易使政府在企业中的影响日益加大，因为企业董事长都由政府任命，政府通过任命董事长直接对企业发挥作用；而在双委员会的国企领导体制中，企业监事会负责决策的制定和实施，企业管委会则只管日常经营活动。从调动企业积极性来考察，双重委员会的国企领导体制是欧美国家国有企业今后发展的方向。甚至在东亚一些国家，其国有企业也将沿着双重委员会方向走下去。例如，近年，韩国等一些国家的国有企业将经营职能与决策职能分开，就是一个明显的例证。
三、欧美与东亚国有企业改革的不同做法
当前，北美、西欧和东亚国家在国有企业改革问题上，采取不同的方式和做法，其中，美国、英国以及日本和新加坡的国企改革做法有所差异。
在北美，美国将政府公共事业机构的职能转让给私人企业，是其国企改革的一项重要内容，从而与其他地区有所不同。按照美国的法律制度，国有企业由三部分组成：第一是联邦、州、地方政府拥有的各种公共事业机构；第二是政府直接控制的官方企业；第三是官私混合企业，也称官私合股股份公司。在美国，第一部分是国企的主要形式。在近年美国国有企业私有化过程中，由政府向公共事业机构提供财政资金，但把经营项目给私人企业承包或经营管理，也称之为私有化。近年美国州、市地方政府的上述国有机构改革进展较快，据1985年国际城市管理协会统计，1983年美国城镇市政服务由私人企业承包的比率，个别部门甚至是10年前的10倍以上。一般说来，州、市市政由私人企业承包经营经历三个阶段：一是城镇市政把自己的“内务活动”，即公用建筑等承包给私人企业；二是把政府向公共服务提供的服务也承包给私人企业；三是政府把大批基础设施，如废水处理等承包给私人企业。实践证明，政府把公共事业机构向私人企业承包有几个好处：其一，私人经营项目成本费用比国有项目低；其二，私人企业承包公共事业机构，其服务质量有重大改进；其三，因政府把一部分项目转给私人经营，结果政府自身的效率比过去有所提高。
在西欧，英国的国有企业改革在该地区比较成功。80年代以来，英国政府对其国有企业进行了全面的整顿和改革，主要对国有企业采取股份制改造的办法，其目标大体有五个：引入市场竞争机制，打破国企垄断地位；分散股权，避免股份由少数人操纵；鼓励职工购买股票，参与企业经营；使国企与政府分离，让企业拥有较多的经营自主权；停止对企业提供财政补贴，减轻国家的财政负担。英国国有企业股份制改造又分为四个阶段：第一阶段，由主管部门组成相关委员会，对国企股份制改造计划提出可行性研究并作出决策；第二阶段，政府对企业内部经营管理机制，如内部组织机构、裁减人员等，作出必要的调整；第三阶段，通过评估国企资产，制定出合理价格，确定职工购股方案，为国有企业股票上市作准备；第四阶段，股票上市，并向社会、法人、外国公司以及公司职工出售企业股票。
英国国有企业改革的基本作法，是把大公司划分成若干小公司，股权向全社会招标。例如，1993年英国政府把英国国有铁路公司分为铁路经营和车辆经营两个部分，再把车辆经营划分成若干小公司。在确定投标者时，英国政府规定，必须有3个以上投标人，才能从中选出中标者。英国政府认为，在把亏损大公司划分成小公司向社会出售时，国家既可以从中看出各单位的盈亏情况，还可以对改革后的国企继续加强管理，并在一定时期内还向被出售的企业提供财政补贴。如英国国有铁路公司划分成小公司向社会出售后，政府第一年仍向该公司提供20亿英镑的补贴，以后逐步减少直至最终取消补贴。
在东亚地区中，日本和新加坡的国有企业改革成效比较显著。80年代后期，日本国有企业改革成功的两点经验应引起我们的重视。第一点是，日本对国企改革提出了明确的两步走方案：第一步，通过分割组建新公司，引入市场竞争，使国企效率进一步提高；第二步，在时机逐步成熟时，出售企业股票，通过股票上市，一方面解决企业的长期负债问题，另一方面则达到国有民营的目标。第二点是，国家比较成功地解决了国企债务问题。在国企债务问题上，日本采取分割继承、分别偿还的原则，国企债务的继承者和额度是依据各公司的实际经营情况而确定的。如在1987年4月，日本为解决国铁债务主要采取如下办法：在国铁所欠的37.1万亿日元债务中，政府清算事业团承担25.2万亿日元债务，国铁各公司负担其余的11.9万亿日元，由于国铁债务采取分别偿还的办法，不仅使国铁减少了部分债务，还使其改革进程有所加快。实践证明，由政府、企业分别承担部分债务的办法，对解决国企债务是较好的尝试。
新加坡国有企业改革采取的有效措施是：通过出售一部分传统工业部门的国企股票，政府从中集中一大笔财政收入，再把这些资金投入到建立高技术国有企业中去。例如，近年新加坡通过私有化把一大部分资金用于高技术产业的兴建及国有企业扩大上，结果使新加坡国有企业在其经济中的主导地位不仅没有丧失，反而加快了该国的产业结构调整，使国有高技术产业在国际市场有更大的竞争力。新加坡改革国有企业的这个经验，对发展中国家具有普遍而重要的借鉴意义。
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