非公有制企业职代会制度建设的分析与建议，本文主要内容关键词为：职代会论文,制度建设论文,非公有制论文,建议论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F406.12 文献标识码：A 文章编号：1673-0240(2011)02-0009-05
依法推动企业普遍建立工会组织，依法推动企业普遍开展工资集体协商，即“两个普遍”的提出，为加强非公有制企业职代会制度建设提供了契机。然而，目前，非公有制企业职代会制度达不到全面推行和实施，导致诸多非公有制企业民主管理工作难以正常开展。
一、当前非公有制企业职代会制度建设存在的问题
(一)重建制，轻规范
近年来，各级工会对非公有制企业职代会制度的推广工作非常重视，而且要求逐年提高，力度不断加大，非公有制企业职代会的覆盖面取得较好成效。据2010年6月12日《广西日报》报道：全国厂务公开协调小组办公室对2009年全国厂务公开和职工代表大会制度建制情况进行通报，非公有制企业职代会建制率达到60%以上的省(区、市)有广西、宁夏、浙江、河北、上海、山东等6个，广西为87.37%。虽然非公有制企业职代会的建制率不低，但建制工作仍不规范，主要表现为：一是制度不健全。大部分企业没有结合本企业实际制订具体的职代会制度，资料档案也不健全；一些企业没有定期召开职代会，随意性很大。二是形式不规范。一些企业职代会与股东大会两会合一，股东就算是职工代表；有些企业建立了职工代表提案制度，但也只是流于形式，没有发挥应有的作用。三是内容不实在。多数非公有制企业开职代会主要就是听听企业负责人的报告，职工提提意见，很少有体现维护职工权益的实质性内容。四是代表性不强。相当一部分企业的职工代表由企业行政指定，没有进行推荐，更没有进行选举；代表中以中层干部和科室人员为主，一线职工比例较小，缺少代表性。
(二)重数量，轻质量
多数非公有制企业注意按期召开职工代表大会，按规定做到一年至少召开一次职代会，有些企业甚至一年多次，比较注重会期。但不容忽视的是会议质量普遍不高。如多数企业和会员代表大会、年度总结表彰会议合并召开，职代会的程序不完善；有的召开职代会前，不事先通知开会议题，不征求代表对会议内容和有关问题的意见，会议内容简单，质量不高。
(三)重形式，轻落实
非公有制企业工会在开展民主管理工作中，大多还是借鉴原国有企业的民主管理工作经验，套用原国有企业职代会程序，不适应新形势下非公有制企业发展的要求。目前，非公有制企业职代会的职权虽然已经简化，但实际上落实仍然很难。有的企业对应提交职代会讨论通过涉及职工切身利益的重要事项和重大问题，不提交职代会审议通过，而以企业的决定、制度、规定等方式下发执行，以种种原因绕过职代会这一法定和必要的程序。同时，职代会通过的决议，也难以落实。
(四)重参与，轻素质
非公有制企业职工代表参政议政有“三多三少”，即积极参与议政的多，不愿参与议政的少；不懂得如何议政的多，懂得如何议政的少；关心涉及个人利益审议案的多，关心涉及企业长远利益或重大决策审议案的少。这体现非公有制企业能充分调动职工参与企业民主管理，但多数企业在召开职代会之前，都未组织职工代表进行相关的培训。职工代表对职工维权工作的基本原则和政策法规均不熟悉，很难行使好职工代表的职权，维权和参与民主管理的能力相对较弱。如提案中针对性不强、可行性不高，有的代表存在着不能或不敢坚持原则的现象。
二、非公有制企业职代会制度建设存在问题的原因分析
(一)思想认识有误区
一是少数党政领导和工会干部存在重视企业经济效益而忽视职工民主权利，重视弱势个体权益的维护而忽视从源头机制维护职工合法权益的倾向，片面地认为非公有制企业推行职代会制度，搞企业民主管理和职代会实际意义不大，不切实际。二是在企业的日常管理中，部分非公有制企业的管理者只重视企业的行政、经营管理，而忽视现代企业管理动员全员职工参与企业管理的要求，对民主管理持抑制态度。三是个别非公有制企业主要领导民主意识和法律观念淡漠。认为民主管理的权利和责任主体是普通职工，不支持、不参与企业的民主管理，人为造成所有者、经营者与职工群众之间的对立。四是部分职工，特别是外来农民工法律意识、民主意识和自我保护意识不强，普遍认为搞企业民主管理事不关己，参与意识淡漠。
(二)缺乏强有力的法律武器做指导
现有的关于企业民主管理的法律规定散见于《宪法》、《企业法》、《劳动法》、《劳动合同法》、《公司法》、《工会法》等法律中，比较原则，缺乏可操作性，而对非公有制企业开展职代会更是没有明确的规定。国务院《全民所有制工业企业职工代表大会条例》1986年制定后从未修改，有些规定已滞后于经济社会发展的实际。并且，我国现行的有关企业民主管理、职代会建设方面的法律法规主要是针对公有制企业的，尽管新《公司法》和新出台的《劳动合同法》突破了所有制界限，但也是比较原则的规定，缺乏具体可操作的、刚性的规范性要求，由此造成有些企业特别是非公有制企业实行企业民主管理的随意性较大，成为推行企业民主管理的最大难点。《企业工会工作条例》明确提出了非公有制企业职代会和职工大会的四项职权，有了很大程度的进步，但一是由于《企业工会工作条例》不是法律法规，是全总的一个规范性文件，在法律效力上偏低；另外一个原因是，《企业工会工作条例》只明确提出了非公有制企业职代会和职工大会的四项职权，既没有明确提出非公有制企业都要实行职代会制度，更没有提出如果不推行职代会制度所应当承担那些法律责任。因此，在非公有制企业全面推行职代会制度过程中，由于缺乏强有力的法律武器做指导，导致推行难度偏大，一定程度影响了企业民主管理工作的开展。
(三)非公有制企业职代会在企业民主管理中缺乏独立的地位
职代会作为企业民主管理的基本形式，在企业民主管理中应该具有其他形式无法取代的独立地位。但在目前的法律法规中，这种突出的地位没有体现。如《公司法》规定：“公司按照宪法和有关法律的规定，通过职工代表大会或者其他形式，实现民主管理”。《工会法》规定：“工会依照法律规定，通过职工代表大会或者其他形式，组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督”。《劳动合同法》规定：“用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。”这里的“公司”、“单位”可以理解为包括非公有制企业在内的所有企业，但是职代会只是一个可选项，而不是必选项，它没有独立的地位，可以被其他形式所代替。
(四)非公有制企业职代会的职权和定位不清晰
目前，各级工会都在积极推动非公有制企业建立职代会制度，但可以参照的专门法只有《全民所有制工业企业职工代表大会条例》，而《条例》中对职代会性质、职权等的规定已不适应新的形势，如对领导干部提出奖惩、任免建议和民主推荐、选举厂长等规定显然已不适用于非公有制企业。总之，由于我国目前的法律对非公有制企业召开职代会没有明确的要求，对非公有制企业职代会的性质和职权也没有加以具体的规定，使工会在非公有制企业中推行职代会的工作无法可依，底气不足，这是在推进非公有制企业民主管理工作中遇到的最大困难和困惑。
(五)基层工会力量薄弱，非公有制企业职工参与民主管理热情不高
当前，推动非公有制企业职代会制度建设的主要力量是各级工会，特别是基层工会。但在这过程中，工会自身也存在一些问题和不足，造成推进工作力度不大。一是工作力量薄弱。虽然非公有制企业普遍建立了工会组织，但基层工会力量比较薄弱，大部分企业的工会干部由其他部门的管理人员兼任，专职工会干部很少。在这种情况下，基层工会要按照规范化的要求抓好职代会工作，有点力不从心。二是工作业务不熟悉。除了一些转制企业外，对大部分非公有制企业来说，职代会还是一个新生事物，职代会如何开，工会干部没有感性的认识。由于非公有制企业工会干部调动比较频繁，一些新的工会干部连职代会的基本要求都不清楚。三是职工参与民主管理和监督的积极性不高，动力不足。非公有制企业的职工素质相对较低，民主意识不强，特别是职工代表能力不足，不能很好地履行代表的作用，影响了职代会作用的发挥。许多职工认为打工的目的是赚钱，企业管理是老板的事，意见提得再多，老板也不会听，搞不好还会丢掉饭碗。职工代表对自己应该履行的职责不清楚，责任意识不强，没有主动地听取和收集职工的意见，也不把职工的意见向行政反映。特别是一些企业的职工代表没有经过选举产生，其代表意识更为淡薄。
三、加强非公有制企业职代会制度建设的建议和对策
在新形势下，应当以党的十七大、十七届五中全会精神为动力，以科学发展观为指导，以推行“两个普遍”为契机，加强非公有制企业职代会建设，构建和谐劳动关系，发挥工会组织桥梁和纽带作用，促进企业改革发展，使企业充满生机与活力。
(一)进一步深化对新形势下企业民主管理工作的思想认识
按照政治上保障，制度上落实，素质上提高，权益上维护的要求，一要从思想上明确企业劳动关系的和谐是建设社会主义和谐社会的基础，企业民主管理是建立和谐劳动关系的载体。充分发挥企业民主管理作用，通过企业民主管理协调劳动关系，维护职工的合法权益，把劳动关系纠纷解决在基层，为构建和谐社会打好基础。二要认识到企业实行职工民主管理与企业加强行政管理是辩证统一的关系。职代会和行政管理各有其职权，二者是企业管理中的不同侧面，必须相互依存，共同存在。民主管理是通过组织职工参与民主管理、实施民主监督从而理清职工的思想，保障职工的民主权利，凝聚职工队伍，提高职工战斗力，从而形成一个企业发展的良性循环氛围和环境。
(二)进一步加强以职代会为主要形式的企业民主管理法制化建设
当前，我国以职代会为主要形式的企业民主管理的法制化保障明显落后。制定一部有关企业民主管理的专门法律应是当务之急。以确保职代会或工会在民主管理和维权中的不可侵犯性和司法保障性，做到职工代表维权有法可依，管理方违法依法必究，职工依法维权不可侵犯。对侵犯职工合法权益的，职代会或工会可依法提出申诉、申请仲裁、提出诉讼等。
1.贯彻实施好现有的法律法规
特别是要认真贯彻实施《劳动合同法》，把职代会制度与企业其他协调劳动关系的重要制度和机制结合起来，使其相互依托、相互促进，努力实现发展劳动关系和谐企业的目标。
2.制定和完善地方性法规
目前，河北、山东、江西、云南、黑龙江等省已相继制定了《职工代表大会条例》，并经各省人大常委会通过成为地方法规。在这些新制定的《条例》中，规定100人以上的企业都应该建立职代会制度，并对非公有制企业职代会的职权专门作出了规定。一些省、市正在制定地方性法规《企业民主管理条例》，也将适时修改工会法实施办法、集体合同条例等，这将使各地企业民主管理法规更趋完善。这些地方法规的建立，为推进非公有制企业职代会工作创造了良好的条件，也为全国性立法奠定了基础。我们要借党中央高度重视民主管理工作的大好契机，乘势而为，加大对民主管理法律法规的宣传贯彻力度，为企业民主管理工作提供强有力的法制保障，进一步推动企业民主管理工作的开展。
3.推动尽快制定非公有制企业推行职代会制度的刚性措施
一是要通过立法的形式，使职工代表能够进入企业的管理层，参与其动态的管理，影响和监督企业的经营决策；二是要明确在非公有制企业实行职代会的程序要求，对不推行职代会所应该承担的经济责任和法律责任予以明确；三是县(区)工会每年对非公有制企业职工民主管理工作实行年检制度，对一些非公有制企业民主管理工作开展不力的单位不予年检；四是要整合资源，形成合力，制订出台与企业管理相关的规定。比如，在非公有制企业不推行民主管理工作，没有经过当地县(区)工会年检合格的，工商部门不得为其年检，并给以限期整改，整改不达标的吊销其营业执照；税务部门在年检时，没有经过当地县(区)工会年检合格的，税务部门不发给其发票，从而形成综合治理，齐抓共管的良好局面。
(三)进一步完善职工代表大会制度
民主管理的基本形式是职工代表大会。企业职代会最基本的职权是知情建议权、审议通过权和选举监督权。但职代会的职权内容是发展的，是可以调整和分类指导的，调整的方向在于职权的统一和内容的多元。
1.明确职代会的正确定位，增强非公有制企业建立职代会制度的积极性
一是在宣传对象上要突出企业主这个重点。当前，由于在非公有制企业中推行职代会制度在法律上还没有充分的依据，因此企业主对职代会的认识和态度，已成为一个企业职代会开不开，怎样开，效果如何的关键因素。为此，在宣传上应突出企业主这一重点。要通过宣传使企业主认识到职代会是企业体现以人为本、加强企业管理和促进企业发展的有效载体，从而把上级工会的这一要求，转化为企业自觉的行为。在此同时，还要对职工进行宣传，提高他们参与企业民主管理的意识和能力。二是在宣传内容上要注重典型引导。对企业主既要宣传好职代会的意义和作用，更要宣传一些通过以职代会为载体，加强企业管理，促进企业发展的典型，形成良好的舆论导向。对职工的宣传，在内容上要强调参与民主管理是职工的权力，通过职代会的这一载体可以有效地维护职工的合法权益。三是在宣传形式上要重视面对面沟通。在加强舆论宣传，形成良好舆论氛围的同时，各级工会特别是基层工会干部要主动加强与企业主面对面的沟通，耐心地做好宣传和说服工作，使企业主真正认识到职代会的重要作用，从而支持企业工会组织开好职代会。事实是最好的宣传。企业工会只有认真组织好本企业的职代会，把职代会开好，取得实效，企业主才会更加支持职代会工作。
2.整合资源和手段，形成推进非公有制企业职代会制度建设的合力
目前，要在非公有制企业中普遍推行职代会制度，靠工会自身的力量显然是不够的。在关于规范职代会制度的法律出台之前，依靠行政的力量，依靠各方的支持来推动这项工作，就成为当然的选择。为此，各级工会一定要注重外部协调，积极争取地方党委政府的重视和有关部门的配合，整合社会资源和手段，形成合力，推进非公有制企业的职代会制度建设。一是要主动争取党委政府的重视。以贯彻落实十七大精神为契机，把非公有制企业职代会制度建设纳入到当地党委、政府关于深入贯彻科学发展观、构建和谐社会的总体部署中，列入到党委、政府关于基层党建、民主建设、社会稳定等各项工作部署、考核和创建工作中。二是积极争取相关部门的支持配合。工会要积极主动地与当地相关部门协调，求得支持配合，共同推进工作。工会要积极争取把非公有制企业职代会制度建设与有关部门牵头开展的文明创建、诚信企业、和谐企业等各项创建和评比工作结合起来。要加强与劳动部门的配合，通过开展联合执法监督，来推进非公有制企业的职代会建设。
3.要不断拓展职代会的职权范围
结合企业实际，特别要注意从解决突出问题入手，坚持企业重大决策必须向职代会通报、企业重大改革措施出台前必须广泛征求职工代表意见、涉及职工切身利益的重大事项必须提请职代会审议通过、企业改制方案和职工安置方案必须提交职代会讨论审议、企业领导成员必须向职代会报告履行职责和廉洁自律情况并接受职代会民主评议等等。比如对集体合同草案、工资协议草案以及其他专项协议、劳动合同标准文本、职工奖惩办法、工资分配办法的讨论审议以及推选职工董事、职工监事等都应纳入到职代会职权当中，进一步推动职工民主决策、民主管理、民主监督权利的落实。
4.要努力提高职工代表的参政议政能力
民主管理质量高低的关键是职工代表的素质。要切实加强对职工代表的业务培训，使职工代表具备四种能力。一是要有参与能力。要熟悉党的方针政策和国家的法律、法规及相关的业务知识，在民主参与时能够谏言献策，言之有物，既符合政策要求又适合企业实际；二是要有调研能力。作为职工代表，应经常深入到职工当中，或者其他相关工作范围当中，了解职工所想、所盼，掌握第一手资料，及时准确地反映职工的真实意愿；三是要有分析能力。要熟悉本单位的各种情况，对企业改革措施、规划、职工群众反映的热点、难点问题，能够进行分析归纳，形成条理清晰、较为客观的意见和建议；四是要有表达能力。职工代表在反映意见和建议、表达职工的意愿和诉求的过程中，既要能有理有节，充分说理，有较强的说服力，又要充分尊重企业经营者，在相互沟通理解的过程中，达成共识。
5.推进行业性、区域性职代会建设
行业性、区域性职代会是新形势下非公有制企业协调劳动关系的制度平台，也是非公有制企业职工开展多种形式民主管理活动的平台。探索行业性、区域性职代会制度的建设，就要不断深化行业性、区域性职代会制度的内涵，探索行业性、区域性职代会与行业性、区域性集体合同、非公有制企业厂务公开、双爱双评、合理化建议等其他民主管理形式的有机结合，把若干维权载体协调、整合起来，互为支撑，相互促进。行业性、区域性职代会制度的建立，形成了行业、区域和企业的两级职工民主管理网络，使得行业、区域职代会中广大职工的合法权益和民主权利的维护和落实出现了两级组织共同维护的格局：带有共性的问题、基本权益的保障由区域、行业职代会解决，不同企业的不同情况，在基本权益得到保障的前提下，可以根据本企业的实际还能有所发展和提高。