城市污水处理市场化中的瓶颈分析，本文主要内容关键词为：污水处理论文,瓶颈论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》指出，要加快推进市政公用行业市场化进程，尤其在《市政公用事业特许经营管理办法》颁布后，各地市政公用事业市场化改革力度不断加大，不仅表现为特许经营授权更加规范，还表现在市场化方式更加灵活多样。城市（生活）污水处理作为市政公用行业的组成部分，在消除水质污染、改善城市人居生活环境等方面发挥着重要作用，不少地方已建或待建的污水处理厂正日渐成为各类资金角逐的对象。通过实施TOT（移交——运营——移交）或BOT（建设——运营——移交）可以使政府在设法平衡经营者和公共利益关系的同时迅速筹集城市建设资金，从而弥补财政投入的不足。
一、资本逐利性与公共利益关系协调的障碍
经营者提供污水处理服务是公益性特征十分明显的经营活动，直接受政府部门的监管。经营者经营所得的污水处理服务费是财政及社会公众（表现为缴纳污水处理费）提供的一种补偿性质的收入，使其投入不仅会在持许经营期内得到全面回收，还可获得长期稳定的净利润。《意见》指出“市政公用产品和服务价格……根据行业平均成本并兼顾企业合理利润来确定市政公用产品或服务的价格（收费）标准”，因此经营风险通常限于其实际利润率与同行业平均利润水平的差异。资本逐利性驱使经营者不断寻求高额利润直至特许经营期结束，这决定了政府必须在决策中找到引入市场化机制所能承受的代价与公共利益的平衡点，其中最重要的衡量指标就是污水处理服务费的实际水平。
（一）污水处理服务费常使用的初始定价方式。在TOT方式下主要采取两种初始定价模式，一是事先确定污水处理服务费单价（即处理每立方米污水的价格），对资产（或运营收益权、经营权）转让价格进行招标；二是采取固定的资产（或经营权）转让价格，对污水处理服务费单价通过招标进行确认。第一种模式下收购资产或权益报价高者可运营污水处理项目，采取该模式的理论基础是资产或相关权益是国有资产，在转让中应做到保值增值。经营者原始投入的增加提高了资金使用成本，预期收益也相应提高，按照“谁污染、谁治理、谁付费”的治理原则，最终较高的污水处理成本将最终转嫁到社会公众身上。第二种模式下污水处理服务费单价报价低者可以得到项目经营权，采用该模式的理论基础是污水处理厂是提供公共产品的特殊企业，出于降低社会公众负担的目的，以强化财政公共支出质量为出发点，避免产生“百姓出钱、政府套现”的负面评价，如常州城北污水处理厂经营权转让项目。
（二）调价模式通常采取的成本加成方式。TOT方式下不管采用何种初始定价模式，在长达二三十年的特许经营期间仍存在令污水处理服务费单价发生变动的权变因素。如通胀因素导致人工成本、水电费支出、资金利息等上涨时，客观上要求由地方政府、社会公众和经营者共同消化成本上涨因素。一旦进入调价程序，就不必再进行另外的招标，只需在核定经营成本后加上合理利润即得到新的污水处理服务费单价。
结合实际情况和建设部《城市污水处理特许经营协议示范文本》的有关意见，在持续正常运行的情况下，经营者成本中变动较大的主要是管理费用和筹资成本两方面，因此污水处理服务费高低主要取决于经营者管理水平、所投入项目资本金的预期收益和间接融资的规模及利率水平。如能实现对经营者成本的有效监控，那么决定单价水平的另一重要因素是经营者利润率的高低。
由于国务院政令已不允许地方政府采取承诺投资回报方式签订市政公用项目的有关协议，也没有出台相应管理制度，当项目运行后再对污水处理服务费单价进行调整时，缺乏判定经营者合理利润水平的必要规定。而此时经营者已购置了大量项目专用资产，完全没有进行转产的可能，地方政府实质上掌握了调价主动权。经营者为了寻求合理的或者更高的投资回报，除了通过改进管理降低运营成本和提高服务质量换取公众支持外，采取非常规手段及通过非正式渠道维持既得利益似乎变得难以避免。
消除上述矛盾的根源是在承认资本逐利本质合理性的同时采取有效防止其过度追求利润的具体措施，包括启用价格监督机制。工作中事先就项目转让方式、经营者投资规模、成本核算方法与支出限制、市场平均投资回报率等方面开展听证或征求行业专家意见，也许是一种可行的方法。
二、配套政策不足显著削弱公益性效果
构建市场化的公用行业运行机制需要较完善的配套政策和制度规范，由于《办法》实施时间较短，而且也仅是建设部颁发的部门规章，其效力和对市政公用行业的推动作用毕竟有限。在实际工作中，仍有不少有待明确的配套政策，主要体现在以下几个方面：
（一）公共财政政策难以在短期内落实到位。城市化进程加快需筹集大量基础设施建设资金，而各级政府的财政净收入增长却相对缓慢，资金紧张的矛盾日益突出，各地急于寻求污水处理市场化的原因一是迅速回笼过去投入的财政性建设资金，二是地方政府通过引入外来经营者，能够向社会公众表明污水处理服务费应当由用水者承担，从而彻底摆脱长期以来依靠财政资金维持污水处理厂建设运行的压力。引入市场化机制后，地方财政支出政策会进行相应调整，由政府表态再继续给予大力扶持就会变得十分困难。
（二）社会公众交纳的污水处理费难以完全做到专款专用。由干城市污水处理系统同时包含污水收集、输送和无害化处理两部分，很难区分哪一部分设施应当由财政承担建、管、养、改等费用的责任。实际操作中清楚划分污水收集和处理两个子系统的边界几乎是不可能的，一方面污水处理厂建在郊区，延长集污管网是必然的工作；另一方面收集符合污水处理厂运行所需浓度和数量的城市生活污水，反过来也要求对污水收集系统进行雨污分流等改造，因此通过提高污水处理费所承担的支出面，就可以达到转嫁建设费用的目的。
（三）土地使用政策下明确。按照土地管理的有关法规，公用项目一旦采取市场化运营方式就必须有偿使用国有土地。为降低土地使用成本，目前有些地方以零租金向经营者出租的方式处置土地使用权，或者采取长期不办理土地使用权证的方式规避有关限制，表面上看貌似合法，但如发生纠纷，无法保证有关当事人的合法利益。
（四）税收扶持政策不到位。国家税务总局已经明确经营者收取的污水处理服务费不缴纳营业税，但却没有明确经营者收费的行为是否适用于增值税。污水无害化处理如直接排放自然没有增值一说，税收政策不明致使污水处理企业难以及时出具有效发票。此外，污水处理企业适用所得税与其他行业并无不同，由于没有所得税优惠的待遇，企业税负最终会转嫁到社会公众身上。
三、监管部门自身的缺陷
《办法》规定，由市政公用主管部门依据人民政府授权，负责本行政区域内的市政公用事业特许经营的具体实施。《示范文本》规定，主管部门有向经营者支付污水处理服务费的义务，因此主管部门在污水处理监管环节中扮演的是典型的既是运动员又当裁判员的角色。由于特许经营期通常在20年以上，在发生如迟延支付污水处理服务费、进水水质不符合设计要求导致不能达标排放、运营成本上涨而政府部门不及时启动调价程序等一般性纠纷的情况下，经营者很难会按照合同约定的争议解决条款去谋求公平的待遇，通常只能采取息事宁人、私下处理的态度。
同时，主管部门作为一个政府机关，缺乏执行长期经济合同所需的管理机制和足够人力资源。在执行特许经营协议过程中，主管部门作为与经营者相对应的平等民事主体参与经济活动，由于受到管理经验、分配体制、人员编制等方面的限制，工作中常会出现效率不高、责任不清的情况，影响了合同履行效果。采取聘用经营管理经验较为丰富的职业经理人作为政府雇员参与项目管理，不失为克服上述不足的一种可行办法。
四、成本核算信息不对称难以有效消解
《示范文本》规定了经营成本或物价指数变动较大时要对单价进行调整，而启动价格调整程序后与经营者进行价调谈判过程中，政府部门通常处于信息下完全对称的局面，经营者可以保护商业秘密为由，隐蔽地采取如提高管理费用、增加大修理费用和承担经营者其他投资项目开支等方式从财务上做大其实际成本，从而使成本信息失真。依赖少数政务工作者工作经验和判断能力的政府部门，难以逐一核实每笔账务，在成本信息失真的情况下很难确保所调价格的合理性。
可能的解决之道是招标前根据污水处理厂历史运行资料制定约束条件，确定纳入核算范围的成本及费用支出的类别、额度或适用比率、核定成本的程序和办法等，并对经营者操控成本的手段加以严格限制。
五、合同存在不足及合同外因素影响较大
签订合同的目的根本在于减少不确定性，然而特许经营协议的签订只反映了签约时各方面的基本情况，有许多方面是合同本身不能够涵盖的，如国家政策调整、经营者资信变化等，要求当事各方根据情况变化及时调整合同内容。
（一）合同不能够完全涵盖特许经营期内的全部行为。特许经营期长达几十年的污水处理厂TOT、BOT项目，即使在拟订合同时考虑得再清楚，也无法做到涵盖全部事项，或实现对变动因素进行定量分析。例如环保部门提高污水处理厂排放标准后，要么必须对污水处理厂现有工艺进行改造，要么继续执行老的排放标准，选择技改就会涉及改造资金来源、所用工艺、建设成本控制等一系列问题，经营者也必然会提出调整单价、延长特许经营期等要求。
（二）合同变更已成为经营者获利的重要法宝。不能排除经营者采取战略投机的方式获得项目的可能性，即按照投标结果经营者无法在现有单价基础上获取利润，今后再利用排他地位通过变更合同或提高单价来赢取利润。另外经营者还可利用合同约定不明的漏洞提升自身利益，如在进入调价程序前调整会计政策，采取提高大修理基金计提标准、计提不良资产减值准备等增加成本，或在调价后采取降低技改投入设施设备的技术质量标准、延长折旧期限等降低成本的举措，增加相应期间的盈利水平。
（三）特许经营期届满时资产移交的难题。在TOT、BOT方式下，项目资产在经营期满后由经营者无偿移交给政府部门。为降低运营成本，经营者往往在经营期后期采取减缓设备更新速度、以普通设备取代性能好但价格高的设备等措施，还有可能转移车辆、办公设备等资产，因此按照《示范文本》的建议强调生产设施移交时的综合性能十分必要，同时在经营期间加强固定资产动态监管，防止经营者转移优良资产的现象发生。为避免经营者恶意转移资产行为（包括故意举债到期不还引致法院查封冻结）的发生，由适合的第三方提供经营者到期按时归还项目资产的保证也是可以借鉴的做法。
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