构建农民工社会保障体系不能忽视该群体的复杂性，本文主要内容关键词为：复杂性论文,农民工论文,社会保障体系论文,群体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，进城农民工逐渐增多，但由于我国二元经济结构导致的二元化社会保障体系，他们长期被排斥在城镇社会福利和社会救助体系之外，尽管社会保险已逐渐开始吸纳这一群体，可是参保数量却占极小的比例。据统计，全国目前有2亿左右农民工，拥有养老保险的不超过3000万人，拥有工伤、医疗保险的更是微乎其微，有60％的农民工生病后因贫困不会花钱去看病。[1] 而这一群体的就业特征是失业率高、流动性大，就业风险大，受伤害的几率高，他们能否获得完善的社会保障将直接关系着社会的稳定与和谐社会的构建。
一、农民工参加社会保障的政策演变
据统计，进城农民工中有90％以上从事的是非正规就业，所谓非正规就业，是指没有稳定收入、没有劳动合同，没有社会保障的就业。目前从事这类就业的主体有两大类：一是农民工，二是国有企业下岗失业人员。虽然从事的都是没有保障的工作，但显然，下岗职工率先得到了农民工渴望不可及的诸多优惠政策，比如出台于1993年的“三条保障线”政策，使得国有企业下岗职工不管以什么方式就业，均有获得社会保障补贴的机会。而此时，农民工连参加社会保障的基本权利都没有。随着进城农民工规模的扩大，这一群体对社会保障的要求越来越强烈，社会保障改革也逐步深入发展。
最初社会保障制度改革的理念是“直接扩面”。也就是说，扩大城镇社会保险制度覆盖的对象，使其不再局限于城镇国有企业、集体企业职工。这样，农民工便可以直接参加城镇社会保险体系。1998年9月广东省率先颁布《社会养老保险条例》，允许农民工参加社会养老保险，其后各地陆续制定相关政策。从地方性政策来看，许多地区的社会养老保险先是吸纳了农民工中的个体工商户，然后才将从事其他灵活就业的农民工吸纳进来，方式是社会统筹与个人账户相结合。2001年，劳动和社会保障部颁布了20号文件，对农民工养老保险关系的转移和一次性支付做了相关规定。与社会养老保险相比，工伤保险和医疗保险对农民工的接纳要晚了许多，相关文件的颁布都是在2004年。2004年6月，规定农民工可以参加工伤保险，在参保费率、对象比例和基数上与城镇职工基本一致，只是在不同伤残等级的具体待遇支付方式上有所不同，其重点圈定在建筑、矿山等工伤风险较大、职业危害较严重行业。《关于推进混合所有制企业和非公有制经济组织从业人员参加医疗保险的意见》也于2004年出台，明确要求将农民工纳入医疗保险范围，但对于具体的缴费费率和保障方式，没有统一规定，只是各地根据自己的实际情况，陆续制定了一些地方性的政策。比如北京市2004年7月颁布了《北京市外地农民工参加医疗保险操作暂行办法》。
政策演变至今，农民工可以加入的社会保险项目在日益增多，但这一群体参保的比例仍旧很小，与此同时，农民工退保的现象却在愈演愈烈。一份最新调研结果显示，在农民工集中的广东省，有的地区农民工退保率高达95％以上。深圳市已经参加养老保险的外来工总数在50万人左右，而每年退保的人数则高达12万人以上，甚至一个社保站曾出现过一天有600多名农民工排队退保的场面。[2]
出现这种状况的主要原因是农民工参加社会保险存在制度障碍。我国的社会保障是按城镇正规就业模式设计的，而农民工在经营活动、年龄、地区等方面具有较强的异质性，不考虑这一群体的复杂性以及由此带来的特殊需求，仅仅是简单地将他们吸纳到原有体系中，这就使得许多相关规定并不适用。所以从形式上看，农民工获得了参加保险的支持，实际上却由于缺少细致的、有针对性的设计而在操作上存在许多难点。
二、农民工的复杂性及其参保难点
1.从收入结构来看，高收入者没兴趣，低收入者无力缴纳保险费。按经营活动划分，进城农民工可分为两大类：“自雇型”和“受雇型”。“自雇型”农民工主要包括从事小型个体、微型私营经济活动或流动的小商小贩。他们到城市多年，生活基本稳定。从收入上来说，这一群体属于中高收入。即使收入较低的小商小贩，由于经营方式灵活，可以随着市场需求的变化迅速调整经营，其收入与一些较稳定的工作相比有时也是相当可观的，基本可以达到月收入千元以上。
“自雇型”农民工的经济实力足可以缴纳社会保险费用，但他们却很少参加社会保险。一方面他们怕被欠缴者“吃大户”而丧失了参保的积极性，另一方面，现有的社会保障在制度设计以及操作上很复杂，让文化程度本就不高的农民工弄不明白目前的缴费和将来收益间的关系，这就很难让他们下决心去参加社会保险。
收入较低的主要是“受雇型”农民工。“受雇型”农民工包括临时工、小时工、劳务工、季节工等。他们的生活极其不稳定，失业率较高，收入属于底层，甚至有些人的收入仅仅高于城市贫困线。这一群体面临的风险较大，随时可能因为意外而陷入贫困，他们对社会保险的要求也最强烈。可现行的费率对他们来说却高不可攀。
按现行政策，这一群体参加社会保险只能比照个体工商户的标准。以吉林省为例：吉林省的缴费基数为上年度职工平均工资，养老保险缴费比例为20％，医疗保险缴费比例为4.9％[3]。2004年吉林省职工平均工资为12431元，那么养老保险金就是2486.2元，医疗保险金是609.1元。也就是说，如果一个农民工要加入社会保险，每年要缴纳3095.3元的费用，这笔费用相当于一部分受雇人员的全年收入。不但进城农民工，就是从事灵活就业的城镇职工也难以承受。在解决温饱和参加保险之间，他们只能选择前者。
2.从年龄结构上来看，缺少不同年龄段的细分保障项目。进城农民工的年龄跨度很大，从16岁到60岁不等。但不同年龄段的农民工对社会保障的需求并不一样。40岁以上的农民工考虑更多的是养老和医疗保险。对于年龄较小的从业者来说，养老的问题距离他们还太远，小病对他们的影响并不大，他们面临的最大问题是工伤和大病医疗。尤其是从事危险系数较高的建筑业群体，一旦因伤致残，个人甚至全家的生活将会陷入困境。而工伤和大病医疗在许多地区并没有得到足够的重视和细致的划分。
3.从农民工职业特点来看，缺少灵活政策。缺少针对农民工的短暂性、流动性的灵活政策是导致农民工退保的主要原因之一。表现一是缴费时间。在一些机械化耕作水平不高、耕种和收获季节都需要人力的省份，比如吉林省，半数以上的壮年农民工选择“农忙务农，农闲打工”的季节性打工方式。这样，相关社会保险规定就不符合农民工的这一特点。比如医疗保险规定，“参保人员必须按时足额缴纳基本医疗保险费，年费用一次性缴纳，中断缴费6个月以上的，视为自动脱保”[4]，而农民工的季节性打工特点决定了其根本就无法按时足额缴纳这笔费用。表现二是基金的发放。养老保险由基本统筹和个人账户相结合，基本养老金的发放也是由这两部分相加，农民工会经常更换工作岗位和工作地点，当工作地点改变时，只允许其带走个人账户，其它缴费积累实际上是补充了当地的社会保险基金，弥补了当期资金缺口。就业地区的变动对农民工来说意味着社会保险权益的丧失[5]。表现三是各地政策不能衔接。由于没有全国性的统一规定，各地的政策千差万别。而且绝大多数省份社会养老保险的省级统筹是通过建立省级调剂金制度由省级相关部门根据各县、市基金收支状况进行余缺调剂来实现的，没有实现养老保险基金全省范围的统收统支。[6] 这样，农民工在转移其个人账户基金时，不仅在不同省份，就是在同一省份的不同城市之间都因为没有统一的标准而极其不便。而且我国长期实行二元社会保障制度，农村目前仍以家庭保障和集体救助为主，农民工从城市再返回到农村时，基金无法转移，保险无法接续。所以许多农民工交纳了一个阶段保险以后，发现并没有得到什么实惠，还不如退保。
三、新的保障理念及两种典型模式
进城农民工对社会保障的需求构成了对变革现有社会保障体系的推动力，这一群体的复杂性又使得变革困难重重。在这种情况下，社会保障制度的改革理念从最初的简单“扩面”，即将农民工直接纳入到城镇社会保障体系转变为新的理念——为农民工建立相对独立的社会保障体系。在这种理念下，各地开始了不同程度的尝试，目前比较典型的有二种模式。
1.上海模式。上海模式将第一种和第二种理念有机地融合在一起，也就是说，农民工可以参加城镇社会保险体系，根据他们的需求制定了许多优惠政策；同时，设立独立于城镇社会保险体系之外的综合保险。其特点表现为：一是扶持非正规劳动组织的发展。非正规劳动组织内的农民工可以享受各种社会保障优惠政策，这样做既可以在一定程度上规范非正规就业，又可以大大降低管理成本；二是非正规劳动组织缴纳社会保险的费率明显低于正规单位，并可按月缴纳。如：社会保险的缴费基数按上年从业人员实际工资性收入计算，但不低于政府公布的当年城镇最低工资标准。养老保险、医疗保险和失业保险分别以16％、14％和1％的费率按月缴纳，其中养老保险与失业保险的费率分别比正规企业低12.5个百分点和2个百分点，但享受社会保险待遇不变；三是从事非正规就业的农民工可加入有别于城镇职工的综合保险。在工作中造成人身伤害、财产损失或自身伤害致残可申请保险理赔，保险费由上海市就业促进基金和个人各承担50％。
上海模式费率低、覆盖广，能够较好地满足农民工的需求，具有较强的操作性，特别是综合保险，突出了工伤保险对农民工的重要性。这一模式得到各地效仿。比如浙江设立综合商业保险，保险责任期限为三年，保险费为每人每年100元，第一年由用工补助专项经费支付；第二年由用工补助专项经费和被保险人各支付一半，第三年由被保人自理。
2.北京模式。北京模式的特殊性体现在其对医疗保险的规定上。2004年颁布的《北京市外地农民工参加基本医疗保险暂行办法》有两个显著特点：一是农民工个人不缴费，基本医疗保险费用完全由用人单位缴纳，这就大大减轻了农民工的负担；二是外地农民工不建个人账户，不计缴费年限，缴费当期享受相关待遇，这使得农民工患大病时能够得到保障。
一些学者主张将北京的经验推广到全国，使得农民工都够看得起病，但北京模式也并非十全十美。从我国社会保障改革的历程来看，一个突出的改革方向就是将缴费主体的一元性向多元性转变，逐渐减轻国家和单位的负担，增加个人缴费的力度。北京模式虽说减轻了农民工的负担，但将整个负担全部转嫁到单位，等于从一个极端走向另一个极端。且不说一些农民工根本就没有固定单位，就算有单位，有一部分也是个体或微型企业，劳动组织简单，劳动关系松散多变，经营状况极不稳定，强制要求其为雇员缴纳费用会增加用工成本，这就使得农民工低成本、高灵活性的优势消失殆尽。雇主为降低成本，会大量裁员，对于农民工来说，意味着就业机会的减少。一些有经济实力的大单位也会千方百计地将这一部分费用转嫁到农民工的头上，所以这一模式操作起来会很困难。
从各地经验可以看出，构建进城农民工社会保障，基本思路一是要降低进入门槛，扩大覆盖面；二是要分清层次，根据农民工的收入结构及其不同需求，建立多层次的缴费基数和比例；三是对部分困难群体，有重点地扶持。四是针对农民工的就业特点，制定灵活政策。
四、几点建议
1.发挥政府的不可替代的作用。推进农民工社会保障的过程，实质是一次利益的调整和再分配的过程，在这一过程中，没有政府的强有力的组织，单纯依靠市场来调节，是难以达到预期目标的。政府的政策、法规，特别是税收优惠政策的扶持不可缺少；政府在制度创新方面有着十分重要的、其他市场力量不能替代的作用。在政府的干预下，能够加快弥合城乡二元社会保障的差距，加快各地关于农民工社会保障政策的衔接，减少农民工社会保障关系在流动中的障碍。
2.在政策取向上明确就业优先的原则。就业和社会保障互为条件，互相促进。在建立社会保障时应将促进就业、防止失业作为社会保障制度设计的基础和前提，要以适度的社会保障来促进就业，而不是妨碍就业，并在相关的政策和措施中寻求两者的协调一致。对于正规就业的职工，其社会保障费用为单位和个人共同承担，但在农民工就业的一些非正规就业部门，则通常是农民工自己承担了本应由雇主承担的一部分，这就加大了其自身的缴费压力。但不能因此就简单地对非正规就业经济体强制性地征缴社保费用。因为这些部门大多还在起步阶段，规模小，市场竞争能力和抗风险的能力较弱，如果强制缴费，势必会使一些经济体破产，从而减少就业机会。
3.有重点地优先发展急需保障项目。社会保险的三大主体分别是：养老、医疗和失业保险。但对于农民工来说，急需的是大病医疗、工伤和养老保险。
从目前的情况看，失业保险发挥的作用不是促进就业，而是失业后的生活保障，在实践中不具备很强的操作性，而且随着进城农民工人数的增加，会耗费政府大量的资金。从公有制经济来看，这些部门也只有少数参加了失业保险基金的统筹，而且参加统筹后拒绝或无力缴纳失业保险基金的现象比较普遍，成为事实上的无法保险。
从基金的使用上来看，更是存在着很大的风险。目前规定职工交失业保险费一年以上，如果失业，就可以得到三个月的失业保险金。吉林省的失业保险金平均为每月160元，长春市为每月200元，如果一个人的月工资为800元，一年交纳的失业保险金为288元，失业后三个月就得支付他600元。农民工的流动性较大，失业率较高，失业金的付出也会额外多，比收入多出的资金来源没有明确的规定。同时，登记失业人员的实际就业状态也很难掌握，已经重新就业仍继续拿失业保险金的情况一直存在。
在这种情况下，不如将失业保险暂时搁置，失业者的生活保障可以交给社会救助机构或者启动最低生活保障制度。现在先从风险最大、从业者最迫切需要保障的项目入手，首先为其建立工伤、大病医疗保险，并加快建立养老保险。
4.从实际出发分类分层地建立不同保障方案。在实施社会保障政策之前，应先将农民工进行适当的分类。根据特定群体的特定需要、特定问题建立不同保障重点和保障项目。分类的标准可以根据其收入结构，也可以根据其年龄或稳定程度，设计出两个以上方案供其自主选择。
对于有实力的高收入者，可以将其统一纳入城镇职工社会保障体系，并且要简化手续，优化服务；对于收入在贫困线以下的农民工，应主要启动社会救助机制，以保证其基本生活。对于中低收入者，需要实行一套特殊的政策，将缴费基数和缴费比例分成不同档次，农民工可以根据自己的经济状况在缴费上限和下限间自由选择，在待遇上也要分成不同档次，以减轻政府的财政压力，具体按什么样的缴费比例享受什么样的待遇需要精算师来认真计算。在缴费时间和年限上也要适当地放宽标准。
在这方面湖北的方式值得借鉴：劳动保障部门每年在当地上年度职工平均工资60％至300％的范围内，确定若干缴费基数档次，从业人员可以根据本人经济状况，从中选择一个档次，申报本年度缴费基数。在缴费时间上，参保人员可按月或按季、半年或一年缴费。在缴费年限上，缴费年满15年的或者不连续缴费但累计缴费年满15年的，都可以享受基本养老金的待遇。
5.政府划拨专项资金，扶持中低收入者加入社会保障。从各地经验看，农民工加入社会保障之初都离不开政府的资金扶持。但由于这一群体规模庞大，如果全部给予财政补贴，势必会加重政府的财政负担，因此要重点扶持有一定缴费能力的中低收入者，扶持期限可以为三年。三年中，逐渐增加个人的缴费比例，直至其缴纳全部费用。