“乡政村治”治理架构的缺憾与优化，本文主要内容关键词为：缺憾论文,架构论文,乡政村治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D638 ［文献标识码］A ［文章编号］1008—9314（2006）02—0025—03
所谓的“乡政村治”，即乡镇一级作为国家在农村的基层政权，按照《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，依法行政；农村村民委员会作为村民的自治组织，依法进行自治，在“乡政村治”体制下，乡（镇）与村之间的关系是指导与被指导的关系；村民小组作为村民进行自治活动的具体组织，接受村民委员会的组织领导，但由于村民小组不具有法人实体性质，在农村社会治理中不能独立发挥作用。从实践层面上看，“乡政村治”运行中也暴露出了不少的矛盾与问题，调整和完善农村治理架构刻不容缓。
一、“乡政村治”治理架构三级主体的职能定位
1.县一级政府在农村社会治理中的职能主要是政治领导、政策的贯彻和方向的把握。县一级在农村社会治理中处于一个关键的领导地位，一方面县一级的相当部分职能部门直接面对农村社会的各个方面，另一方面县一级拥有对乡镇一级的绝对领导。在农村推行村民自治的条件下，一般地是以县一级作为一个区域进行的，并由县一级的民政部门来组织实施。如《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条规定：“地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民依法行使自治权利”，第十五条规定：“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理”。再如农村村民自治中农村基层的两类关键人物一般每年要接受县级党校或其他部门的政策培训，诸如此类还有许多。
2.乡镇对县委和县政府负责，并对村级进行政治领导和农村经营管理的指导。从对县一级的负责上讲，在目前的农村治理架构中，县党委政府贯彻党和国家的方针政策以及县党委政府的规定要求，要通过乡镇一级作向农村传达，确保政令畅通，县一级党委政府与乡镇一级是垂直领导的关系，乡镇党委主要成员的人事变动由县党委决定，乡镇政府主要成员由县党委提名，再由乡镇人大表决通过；乡镇一级党委政府所做的主要工作都要对上一级负责，同时乡镇一级的工作几乎都是县一级下达的各项任务。从乡镇一级对村一级的指导关系上讲，尽管《村组法》中规定了乡镇政府与村委会的关系是指导关系，而实际上乡镇与村两级中还有两个不可忽视的组织：乡镇党委和村党支部。乡镇党委是乡镇政府的直接领导者，也是村党支部的领导者，而村党支部则拥有对村委会的领导权，因此，指导与被指导关系实际上已经演化为领导与被领导关系。在一些地区，由于种种原因，村财务是由乡镇政府的职能部门控制的，村两委成员的工作情况是由乡镇政府职能部门进行考核的。
3.村党支部和村委会是当前农村社会治理架构中最基层的两个组织。在《村组法》的规定下，“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”；“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”
二、“乡政村治”治理架构的体制缺憾与运行中的偏差
1.县一级在农村社会治理架构运行中的主体角色定位不准，对村民自治运行中面临新问题的关切度不高。县级党委、政府把辖区内贯彻中央的方针政策作为最基本的政治任务，而对村民自治运行中面临新问题的关切度则不够高。不仅县一级不能很好地解决乡镇政府职能越位的问题，而且为了政治的需要，有时候甚至共同参入。如县一级为了自己的政绩往往同乡镇政府合谋，通过土地征用、大规模兴建开发区等侵占农村、农民的利益。其次，县一级在对乡镇一级的控制中，总是用数量庞大的、名目繁多的指标来考核。迫于压力，乡镇政府总是忙于应付种种检查，忙于完成这些考核指标。
2.乡镇政府在农村社会治理中表现为较为严重的职能错位现象，把更多的精力放在招商引资、兴办企业上。乡镇一级要负担沉重的社会事务和经济发展任务，要保证乡镇一级政府的正常运转，在社会事务上要保证农村义务教育的顺利进行，这一切都需要巨大的财力支持。乡镇政府财力从何而来？在财政分级管理分灶吃饭的体制下，其财力是要靠自己来解决的，目前乡镇财力是不容乐观的。从全国绝大多数乡镇来看，农村经济结构较低，工业和服务业发展相对滞后，务农比较利益低下的情况下，发展农村经济，比较见效的就是农村产业结构的调整，招商引资、兴办企业，农村经济的长足发展才是财力持续增长的基础。因此，乡镇政府要把更多的精力放在这上面，并不愿意担当其在农村社会治理体系中应承担的社会公共职能。
3.农村党支部和村委会“两委”关系存在较严重的摩擦。农村党支部和村委会是农村两个重要的基层组织，但现有的法律法规对其定位含糊，导致村“两委”矛盾的产生。不少农村党支部书记认为党支部书记天然的就是村中的第一把手，就应该决定村里的大小事情，架空村主任，不少地方是“支部书记定盘子，村主任领着干”，民主决策流于形式。也有相当部分村主任认为村委会是老百姓选出来的，大部分村民拥护我，而支部书记不过是几个党员选出来的，甚至是乡镇党委任命的，既然搞村民自治那么就应该是村主任说了算。于是在工作中不服从村党支部的领导，导致“两委”关系紧张，后果大体有以下几种情况：一是党支部取得绝对领导权，二是村委会取得绝对权力，三是“两委”两败俱伤，“两委”瘫痪不发挥作用。目前农村中“两委关系”紧张的村庄为数不少。为了消解“两委”关系矛盾，有的地方正在探索村支部书记、村主任“两职一担挑”交叉任职的做法，效果不错。
4.乡、村两级关系紧张。《村民委员会组织法》第四条规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会给予指导、支持和帮助，但不得干预村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。但是，这样的法律规定却并没有理顺乡（镇）与村庄两级的关系。第一，这一规定非常粗略和原则化，既没有明确规定“指导、支持、帮助”的内容、方式和方法，也没有明确规定“协助”的范围和形式，这就为乡镇政府与村委会在执行中见仁见智、各取所需提供了过大的制度空间，由此衍生出种种矛盾和冲突。第二，从乡镇政府自身利益出发，乡（镇）政府更愿意领导村委会。乡（镇）一级作为国家权力的最基层机关，不可能对辖区的村委会放任。首先，乡镇一级要完成上级下达的任务，这些任务大部分又是农村社会生活中不得不面对的问题，如果仅仅从“指导”村委会来完成，显然并不现实。如果乡镇政府失去对村委会的领导，乡镇的不少工作可能都无法完成。在实践中，乡镇政府总是自觉不自觉地把自己摆在领导的位置上。另外，在《村组法》和《中国共产党农村基层组织条例》中都规定了农村党支部的领导核心地位，那么，乡镇党委可以通过领导村党支部，再由村党支部领导村委会来实现对村委会的领导。第三，从实践上看，大部分乡镇政府已经实现了对村委会的领导。主要表现在，村委会成员的工作任务和目标以及工资待遇主要是由乡镇政府决定的。目前各地出现的“村财乡管”，将村级财务由乡镇统一管理，更是乡镇政府领导的实质体现。第四，在实践中不少村委会不愿意接受乡镇政府的领导。由于村委会是民选的，他们更愿意依据《村组法》的规定来抵制乡镇政府的领导。然而这种抵制大多是以村委会的失败而告终，有的村委会成员辞职，有的甚至被乡镇党委政府免去职务或停职。
5.“乡政村治”因种种因素削弱了村民自治的民主程度，村民失去政治参与的积极性。目前村民自治中除了民主选举落实的比较好之外，“民主决策、民主管理、民主监督”在相当程度上还没有落实。村务公开作为民主监督的一项重要内容，由于公开中的种种不真实性而使村民失去热情，目前不少地方的农村几乎连个村民大会也无法召开。在集体经济空壳的情况下，村民们会认识到参与“民主管理、民主决策、民主监督”不仅不会得到什么收益，很可能还需要为村里的种种事务掏钱，倒不如不参加而搞自己的生产为好。这也因此给村党支部、村委会争权夺利创造了空间。而当村“两委”的行为侵犯了村民的利益时，村民才会积极行动起来，否则村民很少愿意参加村民自治的各种活动。
三、“乡政村治”治理架构的制度完善与体制优化
1.明确界定各级的职能定位，理顺各组织之间的关系，创造村民自治的良好环境。首先要实现镇村之间关系的正常和谐。乡镇党委政府对对村委会的指导工作不能体现在定指标、下任务、发号施令上，不能把村委会当成自己的下属组织，而是要真正地帮助支持村民自治，建立起村委会与乡镇党委政府相互支持的和谐的农村工作关系。当然这需要通过完善法律来实现。尤其是乡镇党委政府要切实转变工作作风，转变工作职能，集中精力搞好农村公共服务，成为农村社区公共产品和社会服务的提供者。乡镇政府不再是被动地执行上级政府的政策，不再是农民利益的对立者和侵害者，不再把工作重点放在农村产业结构调整、招商引资、收缴农业税等事务上，是一级典型的服务型政府。随着乡镇政府职能的转变和农村社会的进步，乡镇基层政府直接参与经济发展、产业结构调整的角色将越来越淡，而农村社会治理的主要内容将是村民自治。因此，乡镇的职能将主要是协调处理农村村民自治中的关系和遇到的问题，进而彻底理顺与农村党支部、农村村委会的关系，理顺与农村村民的关系，保证农村社会治理的健康运转。
其次，明确农村党支部和农村村委会之间的职能划分，实现村党支部、村委会的“两委关系”和谐。首先，不能用党支部的“核心领导”作用来代替村委会，不能用两委会议来代替村民大会。村党支部的领导核心作为不能体现在对村中大小事务的把持上，而更多的要体现在对村民自治的监督上。要完善有关规定，明确党支部的领导核心作用如何发挥，发挥在哪些方面，从制度上为和谐的“两委”关系创造条件。党支部的“领导核心”作用要体现在代表群众利益上，党支部必须受到群众的拥护。要把党支部从村中大小事务的把持中解脱出来，重点行使监督职能，特别是要与群众的民主监督结合起来。这不仅不会削弱干群关系，而且也是实践“三个代表”重要思想的必然要求。
2.探索卓有实效的方法，在真实、全面落实村民自治“四民主”上下功夫。要通过民主选举，使农民选出真正的当家人，要通过民主监督，使农民真正获得村中大小事务的知情权，要通过民主决策和民主管理，使农民真正享有当家作主的权利。事实上，“四民主”不是空洞的口号，而是有其充实的内容，近几年的村民代表会议制度、民主理财制度、村务公开制度都已建立起来，问题是怎样落实。村民代表会不是村“两委”联席会议，民主理财制度不是“村财乡管”，村务公开制度不是“村支部书记、村委会主任的述职报告”。只有这样，才能优化农村社会治理，才能使农民充分行使民主权利。
3.从根本上转变农村社会治理的宗旨和理念，实质是促进农村经济全面发展，农民收入稳步快速提高。构筑村民自治下的良性运转的农村社会治理体系，应该是城乡协调发展、农村社会稳定、基层民主有效推进、各社会阶层、各社会组织关系和谐的社会状态。要实现这一转变，需要农村集体经济大发展、需要农民收入快速增加、需要基层乡镇政府和农村党支部、村委会端正工作作风，也需要有关部门在减轻基层组织负担、改进考核办法来进行制度创新。农村社会治理的根本目的和宗旨是建设社会主义新农村，加快全面建设小康社会的步伐。目前形成的三农问题，其深刻的原因在体制，说到底是发展的宗旨和发展理念出现了偏差，“三农”问题的核心是农民收入增长缓慢，农民收入不能快速增长的问题。实现农村社会的良性治理，必须从如何实现城乡、工农统筹发展着眼，从全社会共同富裕上思考，以富裕农民为宗旨，快速增加农民收入既是前提，又是目的和结果。农民富足后会对政治权力更加珍视，对村民自治会投入更多的热情。反之，如果农民整天忙于应付温饱，是不可能对村民自治有太多的热情的。
4.以政策调整为主线，加大中央和地方财政对农村的支持与反哺的力度，实现农村社会治理的和谐与村民自治的良性运转。改革开放以来，农村社会公共事业建设所需要的大量投入，一直是乡镇一级政府和村一级实际是向农民征收来承担的，这种以增加农民负担的农村社会治理是不合理的。实现农村社会治理的和谐与村民自治的良性运转，必须以政策调整为主线，加大中央和地方财政对农村的支持与反哺的力度，国家财政、省市财政应该成为农村社会公共事业建设的投入主体，一方面这是“城乡统发展”的客观要求，另一方面这也是还历史对农村和农民的欠账。建国以来，我国的工业化和现代化建设，通过工农业产品剪刀差，从农村和农民手中积累了数万亿的资金，政府在实际上是向农村和农民举债，现在城市工业获得了较大的发展，理应对农村进行支持与反哺。目前看，尤其是农村义务教育费用的支付，不能再把这块包袱放在乡镇政府身上。村民自治如果不能解决好这一问题，良性运转的村民自治是无法实现的。
另外，要通过各种方式来化解集体债务。一方面，要通过民主理财制度来严格控制村中不正常支出，杜绝新的债务发生，另一方面要根据债务的形成原因和来龙去脉，有针对性地探索化解办法。发展农村集体经济是一个难题。必须指出，当前一些地方村级集体经济不少是靠吃土地饭、资源饭的，而土地、资源是不可再生的，农村集体经济不能建立在此之上，否则将成为无源之水、无根之树。一方面，要探索发展壮大集体经济的长效之策，尤其要完善发展农村统分结合的双层经营体制，另一方面也要在农村中鼓励促进农民进行合作经营，逐步改变目前的一家一户的小生产现状，毕竟小生产是不能适应大市场的。村民自治组织要在这一方面进行充分的尝试，这也是村民自治的主要职责之一，村民自治组织应该大有作为。
［收稿日期］2005—11—06