对上海环保产业的法学思考，本文主要内容关键词为：上海论文,法学论文,环保产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、上海环保产业的法律政策现状
目前，上海环境法律政策体系已初步盛开，其基本柜架是：以国家法律政策为依托，上海环境、经济、社会政策作指导，1995年5月《上海形成环境保护条例》为基础，有关废油脂、超标机动车、扬尘、危险废物、畜禽污染、白色污染、港口船舶污染、排水、烟尘、水源保护、噪声等专门法规为主体，污水综合排放、工业废水、废气排放等各类地方环境标准为补充。这些法规规章中有许多涉及发展环保产业的内容：《上海市环境保护条例》明确提出资源利用与保护相结合、污染者承担治理和损害补偿责任是上海环境保护工作原则；市环保局要负责推广环境保护的先进经验和技术，发展环境保护产业。该条例还“鼓励采用节能、低耗、无污染、少污染的清洁工艺，实行清洁生产。要求从国外引进技术、设备和建设项目，必须符合无污染或者少污染的要求；《上海市一次性塑料饭盒管理暂行办法》则规定对造成“白色污染”的一次性塑料饭盒管理实行源头控制、回收利用、逐步禁止、鼓励替代的原则。上海其他立法，如《上海市节约用水管理办法》、《上海市节约能源条例》、《上海市政府采购管理办法》中也有关于环境保护和环保产业方面的规定。所有这些为上海环保产业的未来发展奠定了良好基础。
不过由于我国环保产业市场整体尚处于发育初期阶段，国家管理体制和环境法律体系仍不完善，经济激励政策体系也还不够健全，因此上海环保产业的法律政策制度体系也还不够健全，与市场经济和可持续发展不符，例如，排污收费不合理，投融资体制有缺陷，标准体系不全面，缺乏系统的技术规范，多头管理导致市场零散无序不规范。针对这些妨碍上海环保产业健康发展的法律政策不足，有必要采取措施加以解决。
二、上海环保产业方面法律政策建设的对策
发达国家有关环保产业的立法和政策主要是关于废弃物（污水）处理、回收利用，环境标志，环境税费和投资等方面的规定。其中主要的法律制度和政策包括源削减、环境标志、黑名单、环境税费、政府财政补助、废物再生利用等法律经济制度。借鉴发达国家的经验，并结合上海的现实，发展上海环保产业的有关法律政策建设，主要应当从以下几点着手：
1、加强立法规划性，创造条件制定环保产业综合法规。
加强立法规划对地方法规政策的体系化发展非常重要，而法律政策体系化发展的基础是制定对调整对象具有指导性意义的综合基本法。进行上海环保产业法律政策建设时，首先必须特别注意对立法的规划性研究，调查分析预测上海环保产业发展的状况，相应地开展环保产业立法，以保证相关法规和政策的协调，为保证法规和政策规定的落实，还要按照国际高标准抓紧上海环保产业技术规范的制定。在具体环境法规规章时，最基础的是科学地制定指导上海环保产业发展的综合性法规。环保产业结构非常松散，包括多个行业，涉及多个部门，因此有关的政策一般很零散，统一协调性较差，且远远多于效力等级、约束力均高的法律。应当加强上海环保产业立法和政策制定的系统性和规划性研究，按照可持续发展原则协调不同法规、政策之间有关环境保护、环保产业的关系。较现实的解决方法是像河北省那样，制定发展上海环保产业的综合性和指导性法规一“上海环保产业管理条例”，统一上海环保产业方面的基本含义和范围，确立上海发展环保产业的目标、方略和政策制度，规定政府在发展环保产业上的责任，明确环保企业享有的权利和承担的义务。使今后有关环保产业的法规政策能够保持统一协调性、系统性和可预测性，提高上海法规和政策的科学性。
2、上海环境保护法律制度建设的遵循原则。
上海在制定本地环境法律政策包括有关环保产业的规范时，首先，应当遵循一般法律政策和环境法律政策的制定原则，如符合社会、经济、生态的科学原则，经济效益、社会效益和环境效益互相协调统一原则，可持续发展原则等；其次，也要注意本地发展环保产业对立法需要的现实情况，按照地方产业特点确立遵循原则，主要包括：
(1)符合市场经济规律和市场机制原则。市场经济条件下，有效立法和政策应当充分注意市场经济规律，促进发挥市场的良性作用。所以，上海制定环保产业法规政策应符合市场经济规律和市场机制，按照“谁污染谁付费，谁投资谁受益”原则，制定调控环保产业的法律制度和经济政策，明确环保企业的权利利益，采用鼓励和限制方式，使市场对生产、消费施加有利于环境保护的影响。例如，对污染、高能耗、效率低下的企业、产品和设备，规定限期淘汰，按照排污费用高于污染处理成本原则建立排污收费支持政策征收税费，将环境成本内部化，使能耗高、资源浪费大、污染严重的企业和产品生产成本提高；对绿色企业、绿色产品则给予税费优惠、财政补贴等政策，降低其生产成本和销售价格，这样就可以利用市场“看不见的手”，推动环保产业发展。
(2)公平与效率原则。虽然效益和公平的统一是包括环境法律制度在内的所有法律追求的目标，然而，许多情况下追求两者统一往往是鱼和熊掌难以兼得。在现代市场经济条件下，由于存在着市场失灵、环境外部不经济等问题，使得市场运行无法达到“帕累托最优”状态。这样，效益至少是现代环境法律制度的主导价值。由此，上海在制定环保产业环境法律制度时，应当以效益作为追求的主导价值目标。当然，也要尽量兼顾公平，毕竟公平是法制的终极理念。
(3)扬弃“宜粗不宜细”原则。“宜粗不宜细”是我国一贯的立法原则，其原因在于保证立法的严肃性和法律的稳定性，环境法也如此，环境法体系中，除环境标准外，几乎都存在原则性条文多，具体操作条文少的情况，难以满足复杂多变的现实要求，操作起来非常不便，影响了实施效率。地方立法的关键在于规范的可实施性，即有效操作性问题；因此，上海环保产业立法中，要对“宜粗不宜细”原则予以科学扬弃，条文内容尽可能细化，增强规范的操作性，提高法规实施效果。
(4)公众参与原则。广大公众包括企业的参与是环境保护社会公益性的需要，同时也是环境法制建设的重要保证，立法和政策制定的科学性与法律政策实施的可行性，一般都离不开公众群体的广泛全面参与。在制订地方法规、政策规划和框架时，针对性征集有关企业和市民的建议，建立法规政策实施情况的反馈系统，收集企业和市民对生效法规政策的意见，才有利于所立规则的实施和今后的修正。
3、环境法律政策制度创新。
作为地方环境法律政策制度创新，上海可以在国家法律政策框架内采取一些顺应时代要求的环保产业法律政策制度。以下是上海在环保产业法律政策制度创新时可以考虑的几个方面：
(1)强制回收制度。为了保护环境，有效发展经济，我国法律已经规定对机动车、消耗臭氧层物质等设备、产品实行强制淘汰制度。但是这项制度在实行中存在缺陷，由于回收管理机制不完善，有些应当报废的设备又被使用者或回收单位转移到乡村等经济落后地区，对受让地环境资源造成新的破坏。上海在我国属于经济水平发达地区，环境管理工作较为成熟，环境立法和标准也相对较高，为了防止发生污染转嫁现象，应当规定强制回收制度。该制度包含两层含义：一是强制规定报废设备、产品必须提供给上海已有的专业废弃物处理单位处置，淘汰物业主和废物处理者都要到管理部门，如环保局登记备案，政府有关机构同时对专门处理单位加强监管，保证废弃物的资源化、无害化处理；二是规定对部分易于操作的废旧生活物品，如电池、含氟冰箱实行生产者和销售者负责集中回收，再交由专门处理单位处置。强制回收制度的建立，一方面可以保证强制淘汰制度的执行，防止报废、废旧设备和产品造成新的污染，另一方面又能够解决专业废弃物处理单位的原料来源，支持环保产业发展。
(2)代处置制度。事实上，我国《固体废弃物防治法》已经规定了危险废物行政代处置制度。既然国家已经确立了环境保护的市场化发展方向和对固体废物的行政代处置制度，上海在环保产业立法上可以发挥地方立法先行优势，扩大代处置制度适用范围，规定排污企业可以与按照市场化模式运营的专业污染处理单位签订协议，委托专业单位治理产生的污染，委托方支付污染处置费。环保局则负责监督管理并提供必要服务。
(3)财政补助制度。在对鼓励环保产业发展的经济政策中，税收优惠和政府财政补助是最主要的。但是对上海而言，税收涉及面广，影响大，不方便作为地方发展环保产业的主要经济政策选择。在发展环保产业的地方经济政策上，上海应当选择制定财政补助方式。政府对扶持产业进行财政补助是非常有效的经济激励手段，很多发达国家都采用了这种方式支持环保产业发展。上海可以通过设立环保产业发展基金，重点补助两个领域环保产业活动：外向型环保产品、环保设备环境认证及高新环保技术国有化。政府通过这种经济手段引导、提升上海环保产业发展水平，应对入世后给上海环保产业带来的挑战和机遇。