社区建设：理论的分立与实践的贯通，本文主要内容关键词为：社区建设论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
“社区”并不是一个生于中国本土的概念。在最先将其引入社会学的德国社会学家腾尼斯那里，大意是指那些存在于前工业社会的、具有共同价值取向的同质人口组成的关系密切、出入相友、守望相助、富有人情味的社会关系和共同体。就其源头来看，社区的本意并不强调地域特征。随着社区研究在美国的兴起，著名的芝加哥学派将社区作为连接环境和人的生活方式的概念，用以表明城市生活的独特性。他们同时在两种意义上使用社区概念：一方面把社区作为生态单位，认为“占据了一块被或多或少明确地限定了的地域上的人群汇集”就是社区；另一方面又将社区作为一个确实存在的社会实体加以描述。在这两种含义的张力下，社区概念走向重构，并在增加了区位含义之后成为专门的地域性社会研究工具。一般来说，在一定的地域内，如果人与人之间具有较为有效的相互关联，同时有一定归属和群体责任感的人群就通常被称为社区（见朱健刚，1999a）。20世纪30年代，中国学者从日文中把这个概念转译过来，并认为一个村庄、一个小镇、一个大城市或大城市的一个区等，都是社区。
腾尼斯引用社区概念，意在为分析欧洲社会的工业化变迁提供一个起点。在他看来，随着工业化的推进，社区作为原初的同质性群体正在并将继续走向消解，而为异质性的、被动的、疏离的大众社会所取代。美国的芝加哥学派则通过增加载域特征和降低同质性要求，从而带来了所谓的“社区”在现代社会的“重新发现”。尽管“社区”经历了一个从“消解”到“再发现”的过程（程玉申，1998），但人与人之间那种较为密切的、充满道德和情感色彩的社会关系，依然构成了现代社区概念的基本内核。
但是，重构后的社区概念并不能否定“社区消失论”者关于工业化、城市化过程中社会变迁的所指。相反，它为改变这个过程中由于传统的东西被打破，人际关系淡化，凝聚力和归属感减弱，责任感降低，从而对于环境的变化无能为力或者无动于衷这样一种危机，提供了可以操作的可能。第二次世界大战以后，许多国家的政府开始注意到社区本身对于社会发展和进步的作用。与此同时，联合国所属各机构在对发展中国家的援助中发现，依靠外力推动和敦促当地政府去规划和发展的做法收效甚微，于是转向发展、利用社区本身的力量，并于1995年发表了《通过社区发展促进社会进步》的报告书。由此，社区建设或社区发展作为一种具有方向性的区域性社会变迁，成为国际间通用的专门术语。它指的是人民自己与政府机关协同一起改善社区的经济、社会及文化状况。并且特别强调：第一，人民需要自动、自发地参与改善自己的生活质量；第二，政府和社会应鼓励自动、自助、互助的精神，并提供使这种精神发挥更大效力的方式和条件。实际上，对于现代化变迁中变得疏离化的大众而言，社区建设就是要将特定区域内的各种社会力量组织起来成为一个有机的整体，使各种各样的社区要素在实现自己利益的同时，担负起社会职责，以整个社区的发展为目标，更好地解决社区问题，促进社区社会的良性运转。
二
关于当代中国城市社区的区位特征，尽管存在不同的认定标准，但基于历史和现实因素以及实际操作的考量，人们通常认为一个街道办事处所辖的范围大致就是社区的地域空间（丁水木，1997）。为了淡化其行政区划的色彩而突出其社区特征，许多学者称之为“街区”。街区空间中的社会变迁以及体制沿革，事实上是50年来中国社会巨大变革的一个缩影。计划体制下，以国家为中心，派生出纵向的“单位”和横向的“地区”两个系统。根据1954年颁布实施的《宪法》、《城市街道办事处组织条例》、《城市居民委员会组织条例》等法规，街区中设立街道办事处作为区级政府的派出机构，里弄居民区成立居民委员会作为基层群众自治组织。街道一居委会体系成为街区空间中的基本组织依托。“大跃进”运动失败后，绝大部分居民的生存依赖转到单位，单位因功能扩张而变成一个个相对封闭、独立的社会共同体，地区则日渐退居边缘地位。一方面，街道空间被单位化的行政权力所分割，街道权力与事务呈现出几年真空的状态；另一方面，居委会逐渐失却居民自治组织的性质，事实上被当作了街道办事处的下级。改革开放以来，在单位行政化性质日趋淡化的同时，个体、私营经济有了较大发展，社会成员的流动频率加快，企业之间和个人之间的横向联系增强，导致传统条线式的“行政一体化”社会结构体系向以地域为依托的结构体系转变。随着权力与资源的分散和转移，一个个主体多元的地区社会重新显现出来。
社会转型的全面推进，使当代中国的城市社区建设问题被列入了各大城市政府工作的重要议事日程，成为推进城市管理体制改革的重要内容。其直接的契机则来自两个方面：首先是政府职能转变和“单位体制”解体引发的新的功能性需求；其次是体制转轨和结构分化使大量社会矛盾积聚，党和政府维护社会稳定的任务加重。
这两个方面实质上统一在现代化变革的同一进程之中。第一，伴随着计划经济体制向市场经济体制的转轨，越来越多的上级单位开始对下级单位“断奶”，不同级别与种类的单位都开始改变“企业办社会”的状况，将原来承担的保障功能推向社会。这样，企业（单位）要求为自己的发展创造良好的外部环境，职工则需要找到为其提供部分服务与保障的承载者。特别是随着市场竞争的日益激烈和国有企业改革的深化，失业、下岗人员大量增加，城市贫困群体扩大，社会救助事务急剧膨胀。第二，随着市场经济的发展和经济类型的多元化，个体、私营从业人员越来越多；成千上万离土又离乡的进城农民遍布城市的各个角落。前者从一开始就游离于单位以外。后者则既缺乏城市生活经验，又无固定的工作与住所。如何对这些人群进行有效的控制与管理，是新时期面临的一项重要任务。第三，城镇小康型生活方式的来临，使居民对于居住环境和社会服务有了更高的期待。随着人们生活方式、行为方式趋向多元，人口的异质性增加，人们的社会需求从单一的生存需求向休闲、娱乐、康复等综合需求发展，从低层次向低、中、高多层次发展，社会服务的对象则由特殊群体向全体居民发展。第四，随着经济发展，城市化速度明显加快，大规模的城市旧区改造、新区建设和城市文明观念的传播，都会要求广大市民响应，从而带来动员、安置居民搬迁、处理有关纠纷等种种难题。
这些问题，导致了城市社会公共事务剧增。由于政府对这些方面的宏观管理机制尚不完善，而且政府职能也面临转换，这些新增事务尚无相应的机制来承担，于是问题自然而然向城市的基层社会沉淀，并且最终回落到最为基层的政府机构街道办事处身上。为了找到一条既能有效解决这些问题，又能稳定地推进市场化改革和政府职能转换的途径，国家民政部在1986年率先提出开展社区服务工作，满足人民生活需求的策略，从而第一次把社区概念引入到政府的实际工作中来。1991年，从改变政府传统的思维方式和管理模式出发，民政部在社区服务的基础上又提出在城市开展社区建设的思路，从而使社区工作向全方位推进。1993年中央政府在《“九五”规划和2010年远景目标》中，进一步对社区服务作了统一的倡导和规划。
中国城市社区建设的初衷，旨在适应建设社会主义市场经济体制的需要，由社区承接“单位制”解体剥离的社会职能和政府职能转变过程中还原社会的社会职能，逐步达到“小政府、大社会”的政治体制改革目标。其基本含义在于，在政府倡导和指导下，依靠社区力量，利用社区资源，解决社区问题，强化社区功能，发展社区事业，促进社区经济与社会的协调发展。但是，由于政府的倡导和实践主要着眼于提供服务和化解矛盾，在居民眼中它就容易被看作政府的事，自己则处于被动接受的地位。另一方面，由于传统体制下街区空间中的居民和单位在都处于纵向的行政关系之下，分别属于不同的“条条”和“块块”两个相对封闭的系统，相互之间不存在也无须存在直接的联系，当行政体系收缩，各自利益独立以后，原有组织系统也就无法为多元主体提供相互联系的正式渠道，由此导致它们处于相互孤立、相互疏离、乃至相互冲突的状态。因此，新兴的社区服务工作提出之后，由于找不到共同的承担主体，街道行政组织就成为这项工作最为主要的甚至是唯一的承担者。从而，社区建设中所谓的“依靠社区力量，利用社区资源”，在实际操作中也就主要是依靠和利用街——居行政体系（项飚等，1997）。而当时行政机制一抓就灵的局面已经发生重大变化，街道不堪重负，基层管理日显混乱的局面也难以扭转。针对这种情况，理论和实践中都出现了两种明显的取向。
第一种取向着眼于基层政权建设，强调城市管理权力的下放和政府权力在社区的整合。持这种取向的研究者认为，80年代中期以来基层社会功能紊乱的根源在于街——居体系的行政能力不足，而主要原因在于：(1)条块冲突。街道办事处无权管理“条”上的事务，区职能部门派驻机构又没有综合协调的权力解决街区问题，从而大大削弱了街区政府组织的整体行政能力。(2)素质偏低。街道办事处的人员编制、财政能力和干部素质都难以与其所要承担的职能匹配，而居委会干部的年龄老化和学历、能力、效率问题更为突出。因此，这类研究者提出要将城市管理权力下放，扩大基层政府的权能，“进一步强化街、居组织的地位，乃至把街道办事处变革为基层政府”（唐忠新，1999），使其由主要承担民政职能转为承担整个街区的社会综合管理。
由于这类研究直接面对街区实际，并且集中在政策层面，针对性较强，因而直接影响了基层政权建设的实践。虽然法律尚未确认，但90年代北京、上海、石家庄等地的试点实际上都将街道办事处作为一级政府管理的实体来强化。1995年，上海开始“两级政府、三级管理”的试点，旨在充实、强化街道办事处的管理职能，实现城市管理重心向街道这个“第三级”下移。此后，街道办事处被授予部分地区规划的参与权、分级管理权、综合协调权、属地管理权等四项权限，并采取了清理“条”“块”关系、建立综合执法队、扩充街道和居委会编制、完善财力机制等一系列措施，对这些权限进行落实。通过清理“条”“块”关系，在管理体制上明确了街道党工委、办事处对辖区内地区性、社会性、群众性、公益性工作的全面责任，明确了区政府职能部门派驻机构必然按照社区行政管理的职能，接受街道和上级职能部门的双重领导。通过建立综合执法队，把原来的10支执法队伍合并为公安派出所、工商税务所和城建检查队3支队伍。为了提高街道办事处的管理效能，其内部机构设置也做了重大调整，设立市政管理、社会发展、社会治安综合治理、财政经济等4个委员会，分别由街道职能科室和区职能部门派驻机构负责人组成，具体负责有关事务性工作。尽管一些措施要做到完全到位还存在一些困难，但这些体制上的革新确实较有成效地使街区行政权力初步形成了一个完整的网络，以街道为中心完成了行政权力的一次整合。
或许在持赞同观点的学者看来，政府权力对街道的下放以及街道中的行政权力整合，是从政府是社区建设的主导力量出发，通过加强基层政权建设，强化对地区社会的管理和服务能力。而从政府的实际操作来看，在居民的社区认同感和参与意识尚处于发育阶段的情况下，为了推进社区服务，依靠既有行政体系乃至运用行政手段，比起进行广泛的社区动员来在短期内可能更为简单有效。然而，这种倾向在实践中很难显示出社区特色，并且因带有传统操作方式的色彩，有可能在实际工作中把社区重新变成一个行政化的“大单位”，从而影响政府的职能转换，使政府负担重新加重。
第二种取向着眼于社区共同体的形成，强调社区动员、居民参与和社区自治。持这种观点的研究者也倾向于进行操作性政策的设计，但多以社区理论和国家与社会理论作为假设和分析的基础，因而其研究成果被称为“社区制”。他们针对街区社会管理与服务中存在的问题，认为问题的根源在于忽视对社区居民的动员，而政府方面又因包揽公共事务过多，导致行政效率低下，并进一步滞缓了社区的发育。为此，他们提出：(1)适应“小政府、大社会”的改革趋向，政府权力向社会转移；(2)通过社区工作促进居民互动，并实现社区动员；(3)将社区服务由政府对居民的单向服务转变为居民相互之间的双向服务，从而营造社区氛围，促进社区发育；(4)培育社区中介组织和市场组织，让社会管理自己。对应于街道权力的扩张，这类观点的极端是政府对社区事务干预越少越好。
社区制研究强调街区社会自我管理、自我服务的功能，提供了解决街道行政压力繁重这一问题的思路，适应了社区服务和社区建设的初衷，因而正在对社区建设的实践产生越来越重要的影响。在政府鼓励下，各地街道和居委会进行了大量的组织发动工作，取得了初步成效。社区服务开始向居民互助转变，居民参与社区管理的意识和热情也有所提高。这种动向对回复居民委员会作为基层居民自治组织的法定地位提出了要求，同时也为之提供了一定的条件。从1998年开始，上海浦东、卢湾等区尝试对居委会进行“转制”。在试点居民区，居委会成员从候选人的提名到最终选举产生，都由全体居民直接参与。新的居委会在居民区党支部领导下，实现“议事层”和“执事层”分开，居民区事务分类管理，从而形成“以居民区党支部为领导核心，居民委员会为民主自治议事层，社区工作者为事务管理操作层，各类中介组织、社会团体和辖地企事业单位共同参与居民区建设的新体制”。这种新动向，显然向社区制迈出了一大步。
社区制取向关注的焦点，其实也是基层社会功能性需求的满足与社会秩序的形成，但由于解决问题的方式不同，它与前一种主张在事实上形成了“社会化”和“行政化”的争论。其实，如果各执一端，两者在理论与实践上的缺陷都是非常明显的。强调行政化的倾向，一方面由于缺乏对街区历史与发展趋势的深入了解和强力解释，因而实用色彩较浓，缺少宏观和长远的思考；另一方面，由于忽视社会经济转型过程中市场组织和社会自组织的力量，因而不能找到推动社区发展的更为丰富的资源。强调社区制的倾向虽然视野较为开阔，政策思路也更加适应街区社会发展的多元化趋势，但是他们的对策思路在实践中常常缺乏实施推动的主体。换言之，社区制研究的理论与对策是相互矛盾的，在理论上，它主张政府行政权力的淡出，在实践中却又将政府作为预设的推动主体。
然而，无论怎样，真正将社区力量由街居行政推广到包括政府派驻机构、社会经济单位、各种群众自治组织和社区社会团体、社区居民在内的全体社区成员，将社区资源由街居行政权威推广到社区空间中的所有人、财、物资源，是开创社区建设新局面的最终出路。从这个意义上说，确实存在从“街道体制”向“社区体制”转变的必要。但要实现这一点，需要政府与社会的双向启动。从社会的角度来说，多元利益主体存在着加强横向联系和民主参与管理的内在需求；从党和政府的角度来说，推动社区制建设可以以更低的成本巩固对基层社会的控制与管理。这是实现街区行政资源与社会资源双向启动的内在动力。在这一视野中，上述两个方面的实践探索不仅比理论上的争论具有更大的意义，而且事实上也并没有如理论一样显示出明显的脱节。从街区行政权力整合到社区动员以及居委会民主改选，恰恰反映了从政府动员到社会动员的连贯性。
三
社区秩序的关键，社区建设的归宿，都在于社区共同体的形成与逐步强化。当前，街区空间中行政权力整合的程度已经大大增强。社区成员的整合虽然较为滞后，但业已开始，业主委员会、社区志愿者队伍、“改制”后的居委会，都显示了这样一种趋势。余下的问题在于，如何将这些利益取向不同的社区组织“组织”到将要形成的社区共同体中来？更进一步，如何将行政力量与这个共同体在更高的层次上融合起来，从而实现社会稳定与政治稳定的统一？
在这些方面，实践比理论显示出了更大的灵活性和创造性。从1995年开始，上海市的试点街道相继成立了一个半行政半自治性质的组织——城区管理委员会。委员会建立的目的是要在社区建设中充分发挥政府的主导作用，企事业单位的资源作用，社团组织的中介作用和居民群众的基础作用，从而动员社区内各种力量参与社区建设和社区管理。它由街道办事处、条上各部分、街区内人民团体、企事业单位、居委会代表以及居民群众代表组成。委员会的成员均为兼职，活动形式主要是街道以居民区为单位主持的社区事务协商会议。参加者有街道办官员、居委会、所在街道各企事业法人、社团和有名望的居民代表。社区内的各种组织在这个会议上碰头，并在街道办的协调下共同推进社区政策的实施。从社区共同体的发育来说，它完成了社区权力体系的一次整合；从政府的角度看，这实际上使街道行政政策获得一次全街区的支持，增加了政府的权威性（朱健刚，1999b）。这是社区共同体在政府行政权力整合与社区成员自治组织整合的基础上完成的第三层面也即更高层次有整合。
必须重视这种重要的体制创新。自从社区概念在20世纪30年代传入中国以来，一方面，因强调地域特征和社区内部的自我平衡而经历了一个辉煌的本土化过程，但另一方面，也因注重连接空间与内部社会关系的互动，而忽视了更为宏大的社会变迁与社区之间的关系（朱健刚，1999a）。新时期的社区建设从承接社会转型中产生的功能性需求开始，强调基层社会的稳定作用，固然经历了从宏观变迁到微观调整的视点转换，但这实际上是对社区建设必要的功能性解释，并不能对社区建设的宏观意义作出有预见的全面说明。最为重要的，它没有实现从微观回到宏观的另一次转变，因而社区建设仅仅被模糊地看作推进改革继续深化的配套工程。例如，上海市政府从1992年开始，曾经连续5年把社区服务工作列为为市民办实事的内容，却没有看到社区服务本身就是一项主体性的建设工作。
分化与整合是社会结构向现代化转型的中心命题。实际上，正如从明确建设社会主义市场经济体制开始，经济体制改革从突破旧体制转向了建设新体制一样，从提出社区建设的任务开始，虽然并没有明确地意识到，中国社会的转型在事实上从促进分化转向了实现整合。在社区行政权力整合——社区居民动员——居委会改制——城区管理委员会建立这个链条中，调整国家权力结构并重组中国社会的近代命题，已经再次跃然映入我们的眼帘。
如果说社会发展是一个横向扩展、整合与纵向推进、上升的过程，那么当代中国城市社区建设首先为结构分化以后整个社会的重新整合提供了一帖“黏合剂”。体制改革和结构转换为整个社会带来了更宽更广的公共空间，在国家政府、单位组织和个人相分离的边缘地带，社区共同体与社团组织一起提供了介乎三者之间，协调各方利益、缓和冲突矛盾、沟通相互联系的组织形式。随着社区建设的深入，社区共同体将从地区性、社会性、群众性、公益性事业中日益发展成为一个中介体和网络组织，并在内部实现非行政的纵向沟通和横向联系。其次，从某种意义上说，社区发展也为我们提供了一个未来社会结构整合的模型。社区是个地区性社会，是外部大社会的缩影。在这里，政府、居民、社团、专业性组织等各种主体存在着面对面的接触。社区共同体的整合方式无疑表明了社会整合方式的发展趋势。
1、群体互制的运作方式。城区管理委员会组织将包括政府在内的各种社区力量整合起来，共同协商和决策，正是在创建一种群体互制的组织运作方式。传统中国社会结构是一种单向制约的社会结构，政府可以管制、支配一切社会组织和所有社会成员，社会成员和各种社会组织却无权、无力、无法制约政府。现代社会中存在着各种各样的，远比传统社会为多的社会群体和社会组织，它们主要是家庭，企业组织，包括政党在内的其他各种社会组织以及政府。它们相互之间存在着一定的空间距离。这个空间是法律与制度规范活动的空间，在法规与协议的调节与平衡下，各类组织或群体相互制约、相互促进，并同时与社会这个大群体相互制约、相互促进。在群体互制之下，包括政府在内的所有社会群体、社会组织，没有一个能垄断权力和独断专行。
2、纵横交叉的网络结构。培植社区志愿者队伍，进行居委会直接选举，就是在创建、发展和加强社会的横向组织系统。这种横向组织是传统中国社会结构所缺乏的。传统中国社会结构是一种政府统制下的纵向结构，它只有自上而下的政府系统，所有社会成员、社会组织部被纳入、框定在政府系统之内，政府系统以种种直接、间接的方式消解、抹去了民间组织的社会独立性。这种有“经”无“纬”的社会结构具有不稳定性和脆弱性。市场经济带来的是平权社会，它激发、导致、促成了强大的民间团体、民间组织，由此构成相对独立于政府系统之外的民间横向的组织系统与群体系统。这个横向系统与从上而下的政府系统及归属于政府系统的所有群体、组织和个体，相互交叉，交织成一个强固而稳定的网络结构。
3、理性参与的现代公民。进行社区动员，意味着培养居民的自治意识、自治能力和自治习惯，也就是在培养适应社会发展趋势的现代公民。以参与公共决策、执法和各项社会事务为己任的现代公民，是现代企业、现代社区和现代社团组织的原动力和行为主体。所以现代公民既是现代社会结构的建造者、保卫者，又是现代社会结构的第一块基石。有了现代公民，社会结构就会以更为执著的倾向向现代社会的结构框架演进，也就是说，现代社会结构是现代公民实践活动的题中之义和必然结果。
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