关于改革党委“议行合一”领导体制的思考，本文主要内容关键词为：党委论文,体制论文,领导论文,议行合一论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
江泽民同志在“七一”讲话中指出：“如果不顾历史条件和现实情况的变化，拘泥于马克思主义经典作家在特定历史条件下、针对具体情况作出的某些个别论断和具体行动纲领，我们就会因为思想脱离实际而不能顺利前进，甚至发生失误。”多年来我们拘泥于“议行合一”的党委领导体制的束缚，不敢解放思想进行理论创新和制度创新，没有找准并抓住“议行合一”体制弊端对症下药，不仅影响了党内民主的发展和党内监督的强化，而且也影响了加强和改进执政党的建设。
一
130年前，马克思根据巴黎公社短暂的72天执政经历，即在《法兰西内战》一文中指出“公社不应当是议会式的，而应当是同时兼管行政和立法的工作机关。”经典作家在经典著作的个别论断，竟成为我们80年来几乎一成不变的“议行合一”的党委领导模式。
在中国共产党内最早思考并认识到发展党内民主，强化党内监督重要性的是邓小平同志，最早想着手改革“议行合一”的党委领导体制的也是邓小平同志。1956年，邓小平同志在党的“八大”《关于修改党的章程的报告》中指出：“无论党内的监督和党外的监督，其关键都在于发展党和国家的民主生活”。为“把党的民主生活提高到更高的水平，党中央委员会在党章草案中，决定采取一项根本的改革，就是把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会，都改作常任制，多少类似各级人民代表大会那样。”从而“使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关”，“使党内民主得到重大发展。”为解决“议行合一”问题，他强调，在县以上地方委员会“都设立常务委员会和书记处。”
建国以来，我们党在觉内民主方面虽然取得明显成绩，但由于过分依赖于战争年代形成的“议行合一”领导体制，对如何科学分解党内权力，改革党和国家领导制度考虑不多。正如邓小平同志指出的那样：从1957年的反右派扩大化，到1959年的“庐山会议”反右倾后，“党和国家的民主生活逐渐不正常”，“家长制现象，不断滋长。”由此引发那场史无前例的“文化大革命”，给党和国家带来史无前例的十年浩劫。党和国家民主生活遭此重创，同“中央文革领导小组”把“议行合一”体制提升到无以复加的高度不无关系。
党的十一届三中全会的最大功绩，不仅确定了全党工作重心的转移，而且为发展党内民主奠定了坚实的基础。解放思想，实事求是思想路线的恢复和确立，有力地推进了我们党和国家的民主政治建设。我们制定了党内民主政治生活的准则，实现了党内政治生活正常化；扩大了党的代表大会的职权，确立了领袖是一个集体的原则，逐步废除了领导职务终身制；重建了党的各级纪律检查机关，修改和制定了一系列党规党法等等。
但是我们也应清醒地看到，不少制约党内民主发展，影响党内监督的深层次问题还没有触及。由于党内民主发展不充分、制度不健全，致使党内监督不力、不到位等问题仍然困扰着我们，反腐败斗争的深入推进仍面临不少阻力和困难。
我以为，制约党内民主发展的主要问题是“议行合一”的党委领导体制；影响党内监督不力、不到位的主要问题也是“议行合一”的党委领导体制。抓住这个关键问题，集中全党的智慧，在十六大前后认真研究解决，我们不仅能加强和改进党的领导，巩固党的长期执政地位，而且还能给世界社会主义运动的执政党建设提供有益的启示。
“议行合一”的党委领导体制，使党内的立法权、执行权集于党委一身，造成党内权力配置失衡。党委既是决策机关又是执行机关，同时党内监督机关也在其领导之下，集党内三权于一体的党委，成了一级党组织中的唯一领导机关。在这样一种领导体制下，党内权力实难平衡，党内民主实难发展，党内监督实难进行。
从党内权力配置来看，“议行合一”使党内权力严重失衡。党内立法决策权与党内执行权一旦合一，立法决策机关与执行机关必然混为一体，双方的相互制约关系必然打破。党委实行“议行合一”的领导体制，党内就不可能设置独立的执行机关，党代会作为同级党的最高权力机关必然形同虚设。党代表只好每五年露一次面，体现一回权利。由于全委会大多每年一次，党代会、全委会闭会后“议行合一”的权力即自行交予党委会。党委（主要是党委会）既管立法、决策，又管执行，从政策的出台，到政策的执行一竿子插到底。党委（主要是常委会特别是第一书记）由于权力过于集中，又方便好使，为保证执行的坚决有力，在决策上，多用首长负责制代替民主集中制；在用人上，多用“等级授职制”取代选举制。于是，党委无论在用人还是治事上，从决策到执行，要对就对到头，要错就错到底。其间，没谁可以叫板，无人可以纠偏。“十年文革”就是最好的例证。“议行合一”的党委领导体制，不仅造成了毛泽东晚年所犯的错误，而且那场史无前例的浩劫，也引发了国内外和全党上下对此的深刻反思。一些地方纪委，特别是中央纪委最早意识到“议行合一”的党委领导体制存在的弊端。经中央政治局同意，1996年1月，尉建行同志在中央纪委六次全会的报告中明确提出“凡属重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额资金的使用，必须经集体讨论作出决定。”接着，又在此后的几届全会报告中针对“三重一大”等问题，陆续强调“要规范民主决策程序，健全议事规则。”并具体规定：地县党政领导班子正职的拟任人选，分别由省、市“党委常委会提名，党的委员会全体会议审议，进行无记名投票表决。”这是中央在修改党章前，将地方党的常委会一部分决策权划给全委会的最早改革。目前，用票决制决策“三重一大”问题，已为不少地方党的全委会或常委会所采纳，尽管这种分权还不够科学，也不尽合理，但这毕竟是对80年一贯制的“议行合一”党委领导体制的最早质疑和最具体的补救。
从发展党内民主来看，“议行合一”使党内民主严重削弱。作为立法决策机关的党委，本该实行民主集中制；作为执行机关的党委，本该实行首长负责制。由于党委定位于“议行合一”的机关，集决策权、执行权于一身，何时用民主集中制去研究党内的立法、决策问题，何时用首长负责制去决定党的方针、政策的执行问题，不光作为“班长”的党委书记每每大伤脑筋，即使调动常委“一班人”的智慧，也会七嘴八舌，莫衷一是。由于执行权是最为经常、最为集中、最为具体的权力，又特别强调责任与效率，因此，即使最民主的“班长”，在拍板的关键时刻，也不敢把自己的一票等同为普通一票，有时甚至必须等于或大于“一班人”票数之和，这也就不难理解建党80年了，为什么“党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记”；为什么“民主集中制还没有成为严格的制度”；为什么各级党委在执行民主集中制时那样难；为什么有的地方党委书记要兼任上级党委的常委；为什么“党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导”；为什么“全国各级都不同程度地存在这个问题”。因此，“议行合一”的党委领导体制下，民主集中制只能用其形式，而首长负责制却通常成为党委书记必然首选并用其实质。
从加强党内监督来看，“议行合一”成为党内监督的严重障碍。尽管党的全国代表大会赋予纪委“对同级党委及其成员实行党章规定范围内的监督”的权力，但在实际中这是难以实行、甚至不可能实行的。一是党代会闭会期间，党委代行其立法、决策的职权，党章规定纪委负责“检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况”，没有授予其检查各级党委制定方针、政策的权力（“党章规定范围内的监督”实际指的就是对执行权的监督）；二是作为党内执行机关的党委，从理论上讲，纪委对其行使执行权可以进行监督。但在实践中，又有哪个纪委能随时分清“议行合一”的党委，在何时行使的是执行权，在何时行使的是立法决策权呢？监督稍有不慎，就可能越权越位。三是党章规定了纪委要接受同级党委的领导，面对“议行合一”的党委领导体制，又有哪个纪委和纪委书记说得清，何时应该对党委进行监督，何时应该接受党委的领导。四是“议行合一”的党委领导体制，还加大了监督职能机关对其监督的难度。因为对决策的监督和对执行的监督应分别是党代会和纪委会的职责，但在党委决策与执行合一的情况下，两种监督的分工和协调难以操作。五是目前纪委成员的提名、任命、调动和待遇都握在同级党委手中，这种体制上的局限性，决定了纪委对同级党委及其成员监督的不力、不到位的必然性。由此形成这样一种状况：对下级制约多，对同级监督少；对个人制约多，对组织监督少；形式监督多，实质制约少；被动监督多，主动制约少。以致在查处的众多腐败案件中，几乎没有一起是由同级纪委检举揭发同级党委主要领导和党委班子违纪违法行为的案例。这既是“议行合一”体制设计的弊端所致，也是现行党内监督体制亟须改革的原因所在。
或许有人会认为“议行合一”的党委领导体制由来已久，并帮助我们顺利度过了战争年代和共和国建设的初期，继续沿用，似无大碍。其实，只要认真分析和思考就不难发现，是血与火的战争和频繁的政治运动，作为保持党内民主、维系党内监督的载体，在一定程度上弥补了“议行合一”的党委领导体制的缺陷，使党内民主虽然脆弱（十年浩劫中，党内民主的脆弱性表现得尤为突出，“中央文革领导小组”对党内民主的践踏，曾达到无以复加的惨烈程度）却得以延续下来。当战争远去，运动不再的今天，如何适应社会主义市场经济的新形势，如何巩固党的长期执政地位，如何带领6400万党员以“三个代表”重要思想为指导，加强和改进党的建设，都离不开发展党内民主。因为“发展党内民主，充分发挥广大党员和各级党组织的积极性、主动性、创造性，是党的事业兴旺发达的重要保证。”（江泽民“七一”讲话）而发展党内民主，加强党内监督必须走制度创新之路，必须认真研究并切实解决“议行合一”这个我们曾试图解决却又失之交臂的体制问题。
二
我认为，要改革“议行合一”的党委领导体制，应当从以下几方面入手。
（一）对党内权力进行科学配置，合理分解，明确界定。
党的“八大”提出实行党代会常任制，在党的县以上地方委员会“都设立常务委员会和书记处”，就内含了科学配置党的权力，合理分解党委决策权、执行权的客观要求。
1.科学配置党的权力。分设党委会、执委会（或“八大”后曾实行过的书记处）、纪委会，将党的决策、执行和监督职能适当分离。执委会和纪委会在党代会闭会期间受党委会的领导，三个委员会共同对党的代表大会负责。
2.合理分解党委会的权力。将党的决策权、执行权从党委“议行合一”的权力框架中适当分开。党委会负责决策，实行民主集中制，以保证决策的科学、正确；执委会负责执行，实行首长负责制，以保证执行的效率。
3.明确界定执委会的权力。应在党章中明确规定执委会（或书记处）类似党内的执行机关，负责处理党内的行政事务。县、市、省的执委会成员拟分别为5、7、9人，实行首长负责制。同级党组织各工作部门主要领导任免的提名权在执委会，审批权在同级党委会；执委会有权任免同级党的各工作部门的副职及其以下干部，只需报同级党委会备案；执委会实行任期制，一般不超过两届。
（二）推行党的代表大会常任制，发挥代表大会的最高决策职能和最高监督职能。
1.在中组部已有10个县级党代会常任制试点的基础上，再分别选择一些县、市、省进行党代会常任制的试点。
2.作为党代会常任制试点的县、市、省，全委会成员拟分别控制在30、40、50人以内，不驻会；常委会成员拟分别为9、11、13人，驻会；全委会、常委会成员的组成，40%为不在执委会、纪委会和政府、司法机关任职的党员领导干部，40%为各行各业的普通党员，20%为党建方面的专家学者。
3.规范党代会、全委会、常委会的地位、职责、权限。可参照“八大”党章草案的规定，适当缩短地方党代会的任期，适当增加全委会、常委会开会次数。各级党代会的主要职权是听取和审查党委会、执委会、纪委会的报告；讨论并决定同级党的重大问题；选举上述三个委员会，党代会在承担对同级党委会及常委会的监督职责的同时，还应加强对执委会、纪委会的监督；党代会闭会期间，全委会或常委会应代行对执委会、纪委会的监督职责。三个委员会成员之间不得交叉任职。
4.党代表有权在每年一次的党代会上，对三个委员会及其成员进行质询、批评；有5名以上代表联名即可提出罢免和撤换不称职的党员领导干部的议案；闭会期间，党代表可通过视察和调研活动，倾听选区党员和群众的意见建议，以了解、监督、检查同级党的三个委员会及其工作部门的工作情况。
（三）改革党的纪检监督体制，加强党内专门机关的监督。
1.应把对同级党委会的监督交给党代会，纪委只负责对同级执委会进行专门监督，以预防和处理执行权的滥用。
2.纪委有权列席执委会的各种会议，并有发言权；纪委有权审阅执委会的各种文件，并有报告权；纪委有权调查执委会提名或任免的干部的情况，并有处分权；纪委有权检查执委会贯彻党的路线方针政策的执行情况，并有监督权。
3.纪检工作要实施战略转移。从以办案为主转向以监督为主；从以监督一般性违纪违法为主转向以监督违反政治纪律为主；从以事后惩处的监督为主转向以事前预防的监督为主。只有收缩战线，集中兵力，有进有退，才能突出重点，按党章赋予的权力实施相应的权力监督。
4.扩大纪委独立行使立案、调查、处分的权限，以加大对执行权的监督。各级纪委对同级执委会任命的干部可独立作出立案、初核、给予党纪处分的决定。
5.改革“双重领导”体制。地方纪委、部门纪检组的主要领导人选，以上级纪委提名为主；必要时上级纪委有权向下级纪委选派主要领导；逐步将对各省各部委的临时巡视改为派驻巡视，拟按原大行政区和系统设立固定的巡视办公室，待条件成熟时，分步完成全系统的垂直领导体制。
（本文作者：李永忠，原载《中国党政干部论坛》。）