欧债国家社会养老保险体系可持续性危机及其对中国的警示，本文主要内容关键词为：持续性论文,养老保险论文,中国论文,危机论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在债务危机冲击下，一些欧洲国家的社会养老保险不断地陷入可持续危机，而且这种危机并不是简单的、片面的，而是表现在社会养老保险财政体系、功能体系以及制度体系的全面危机上。相对于欧洲国家，中国经济社会发展呈现出典型的未富先老特征，社会养老保险改革的任务更复杂、更艰巨，如何保障社会养老保险体系的可持续发展也面临着重重困难。本文借鉴欧洲债务危机国家社会养老保险体系遭遇的经验教训，分析了中国社会养老保险体系面临的挑战，提出了构建中国特色社会养老保险体系可持续发展的相关政策建议。
一、欧债国家社会养老保险体系可持续性危机的特征分析
根据各国政府债务的严重程度及持续时间，我们可以将欧洲国家分为几种类型，第一类是债务比重长期偏高的国家，如希腊、意大利、葡萄牙等国，这些国家较容易出现政府债务危机；第二类是在国际金融危机期间政府债务比重突然迅速上升到较高水平的国家，如冰岛和英国等，它主要是由于金融银行业危机和国家经济刺激政策导致的债务突然急剧增长，从长期来看，这些国家能够控制其债务规模，债务危机问题并不严重；第三类国家则是长期以来债务比重较低的国家，这类国家发生债务危机的风险较低。①
本文将主要研究那些政府债务比重长期较高，进而爆发债务危机的欧洲国家，如希腊和意大利等。这些国家在公共财政方面表现出一个共同特征，就是其公共财政赤字率长期、明显地超过欧盟规定的3%的公共赤字率警戒线，高额公共赤字的长期积累便很容易导致债务问题和债务危机。而这又与其社会保障可持续危机，特别是社会养老保险体系的可持续危机密切相关。这些国家社会养老保险财政体系长期失衡，社会养老保险功能体系逐渐丧失缓解社会矛盾、推动经济增长的作用，社会养老保险制度体系则难以适应经济社会变化的需要进行根本性改革，出现了社会养老保险财政体系、功能体系和制度体系等全方位的可持续危机。
1.社会养老保险财政体系的失衡
欧洲政府债务长期较高国家的社会养老保障危机首先表现社会养老保险体系的财政危机。第二次世界大战之后，欧洲国家普遍逐渐建立了庞大的公共养老金体系。在经济快速增长阶段，养老金财政开支尚能得到支撑，一旦经济增长放缓，有限的公共财政收入就难以满足日益增长的社会养老保障需求，政府遂不得不发行公债来弥补日益扩张的社会养老保障收支缺口。20世纪90年代以来，欧洲国家，特别是政府债务比重长期较高国家的社会养老保障开支一直在高位维持，公共养老金失衡状况不断加剧。1995-2007年间，这些国家社会养老保障支出占GDP的比重普遍超过10%，意大利甚至高达14%。如此高比例的社会养老保障支出很容易导致政府入不敷出，长期累积便导致政府债务水平不断攀升。②
2.社会养老保险功能体系的弱化
现代社会养老保障制度自建立以来，逐渐形成了诸多保障功能，包括收入再分配功能，消除贫困，以及保障老年人体面而有尊严生活的功能等。应该说，在社会保障制度建立初始及其发展的黄金时期，上述功能逐渐发展和完善，成为推动经济增长、缓解社会矛盾的重要机制。但在欧洲债务危机国家的社会养老保障不断扩张过程中，社会养老保险体系运行的实际效果与其设定目标和功能渐行渐远，部分社会养老保险的功能或者被削弱，或者丧失作用，出现了社会养老保障功能的可持续危机。
首先是这些国家社会养老保险的横向收入再分配功能被弱化。社会养老保险可以在不同群体和个人之间进行收入再分配，即通过富人向穷人的收入转移支付来实现更为公平的老年收入分配状况。北欧国家实行普享制模式，其社会养老保障制度的再分配功能较强。但在那些陷入债务危机的国家，如希腊、意大利和葡萄牙等，其不同工资水平的劳动者在退休后往往拿到相同替代率水平的退休金，老年时的收入分配状况与其在职工作时并无区别，说明这些国家的社会养老保险体系缺乏不同群体间横向的收入再分配功能。
其次是社会养老保险促进劳动生产效率的功能逐渐减弱。社会养老保险通过退休制度，使社会能够用较年轻和有活力的工人来代替老年人，有利于劳动者人力资本的积累和劳动生产率的提高。但随着社会养老保险待遇迅速扩张，欧洲债务危机国家的社会养老保障支出远超出为国民提供基本生活保障的范围，社会保障资金的浪费现象普遍。同时，慷慨的退休金标准和领取条件导致大规模提前退休。在人口老龄化时代，老年人赡养率不断下降，提前退休使其进一步恶化，使得在职者与退休者的比例更为失调，进而加剧了社会养老负担，降低了整个社会的劳动生产效率。
另外，随着经济社会的变化，老年人社会需求也相应变动，社会养老保障体系的养老服务能力却难以满足这种变化。在过去几十年中，欧洲国家经济社会发生了深刻而巨大的变革，如经济全球化扩张、信息技术革命颠覆了人们的生产、生活观念和方式，女性劳动力大量进入劳动力市场，非正规部门就业规模持续扩大等。这些变化导致社会养老需求的变化，如女性要求建立独立的社会养老资格，欧盟不同成员国的退休者对养老金以及养老服务的跨国流动性需求不断增强等，但欧洲社会养老保险体系在满足这些社会养老需求方面反应滞后。
3.社会养老保险制度体系缺乏持续性
传统上，欧洲普遍实行待遇确定型的现收现付制养老金模式，在经济增长放缓与人口老龄化日益严重的情况下，这种模式的弊端日益严重，要求各国进行社会养老保障制度改革。但是时至今日，那些债务危机国家，如希腊、意大利等国，仍然以现收现付制为主，且仅有公共退休金支柱。当前和未来一段时间内欧洲经济将陷入低迷，而人口老龄化仍将持续深化，因而，单纯的现收现付制模式无法满足民众日益增长的社会养老需求。但从现收现付制向基金制转变等根本性制度改革又面临着巨大的转制成本和政治压力，让欧洲债务危机国家左右为难，社会养老保障制度本身陷入可持续危机。③
另外，欧洲债务危机国家普遍形成了复杂的社会养老服务体系，并建立了庞大的社会养老保障管理机构，但这些服务机构的运营效率有待提高。20世纪70年代以来，社会养老保障管理机构官僚主义日益严重，管理费用开支巨大，制度的运行成本高，缺乏可持续性。而且，社会养老保障制度催生了不同的社会养老保障利益集团，受雇于社会养老保障部门的劳动者也形成了自身利益，这些利益集团通过各种方式来影响政府决策，致使社会养老保障机构的决策失去效率。
二、欧债国家社会养老保险体系可持续性危机的根源探析
从20世纪70年代开始，许多欧洲国家就陷入了社会养老保障危机，他们也开始对社会养老保险体系展开持续改革。问题的焦点在于，为何在经过了30多年的改革之后，希腊、意大利等国的社会养老保险体系仍然难以可持续发展，甚至出现了财政体系、功能体系及制度体系的全方位危机呢？答案相当复杂，但总的说来，经济增长速度的阶段性下降，异常迅速的人口老龄化、议会民主政治的妥协特征等是主因。
1.经济增长缺乏可持续性
20世纪中叶以来，虽然欧洲各国经济增长速度存在差异，但总的来说，欧洲国家经济增长都呈现出阶段性下降的趋势。1950-1973年是欧洲经济增长的黄金时代，各国经济增长率普遍达到4%-5%，意大利、希腊和西班牙甚至超过或者接近6%。但从20世纪70年代开始，受石油危机影响，欧洲国家经济增长速度出现不同程度的下降，1970-1990年间，各国经济增长速度普遍下降到2%-3%的水平。进入21世纪，欧洲经济增长速度进一步下降，特别是在2008-2010年间，欧洲多数国家出现了经济负增长。
经济增长缺乏可持续性对社会养老保险的收入和支出两个方面都产生不利影响。一方面，它制约了国家总体税收水平和财政收入的增长，同时，它制约了工资增长，还导致养老金缴费者规模下降(失业增加)，进而使得社会养老保险收入增长有限甚至有所下降。另一方面，经济不景气时，年龄偏大的失业者可能感到沮丧，转而退出劳动力市场，成为养老金领取者，导致社会养老保险支出上升。
2.老龄化异常迅速，社会养老保险收支失衡
20世纪50年代以来，欧洲国家的人口生育率持续下降，预期寿命则持续提高，人口老龄化程度不断加深。实际上，50年代，欧洲国家普遍进入人口老龄化社会，到80年代，由于生育率持续下降，预期寿命不断延长，欧洲国家，特别是那些政府债务比重长期偏高国家的老龄化速度都异常迅速。1980年左右，希腊、意大利、葡萄牙、西班牙等国的人口老龄化率较低，属于较年轻的OECD国家，但在1980-2010年间，这些国家的老龄化速度极快，以至于到2010年，其老龄化率普遍上升到17%-20%，其老龄化率冠绝欧洲。
欧洲老龄化率不断上升、赡养率则持续下降从收支两个角度导致社会养老保障财政困难。社会养老保障制度是政府与民众就养老等方面基本权利和义务而达成的契约，属于政府承诺，从社会稳定和信守承诺的角度，政府必须为社会养老提供必须和必要的资金保证。由于老年人日益增多，社会养老和老年护理保健等方面的需求不断上升，因而，政府不得不将更多公共财政用于满足老年人的社会需求，老年财政支出趋于扩张。从财政收入方面来讲，持续的老龄化使得在职劳动者的规模保持稳定甚至有所下降，社会保障缴费(税)增长有限，同时，人口年龄结构导致劳动市场方面的不利变化，影响了经济增长，进而影响了社会保障，甚至整个国家的财政收入水平。
3.议会民主制度制约政府采取根本性的社会养老改革措施
从理论上讲，社会养老保障和福利开支应该随着经济和社会状况发展而相应调整，从而保证社会保障和社会福利公共财政收支的稳定性和持续性。但现实情况往往是，在经济景气时，社会养老保障待遇水平容易相应提高，但是一旦经济陷入萧条，社会养老保障待遇水平往往不会随之而下降，导致社会养老的公共开支不能及时收缩，反而可能因为提前退休等因素而继续上升。这就构成了社会养老保障制度改革的刚性，而这种刚性与欧洲国家的议会民主制有一定关联。
欧洲国家普遍实行议会民主制，各个政党以获得选民选票的多寡来决定自身在议会，进而在政府中的政治权力大小。在人口不断老龄化和社会养老保障成为热点问题的当代，社会养老保障纲领和政策已经成为政党能否获得选票的一个重要决定因素。在这个背景下，没有政党真正敢于冒选民之大不韪，拿社会养老保障制度开刀。也就是说，由于存在政治动机，西方各国通常将社会养老保障改革视为风险极大的政治话题，一般不会提出根本性的社会养老保障体系改革策略，甚至有时还为了争取选民提出一些不切实际、不负责任的社会保障口号和改革策略。
4.社会养老保险的财政体系、功能体系和制度体系陷入不可持续的恶性循环
导致欧洲债务危机国家社会养老保险体系可持续危机的各种因素相互作用，其中的纽带则是劳动力市场制度与结构的变化。人口老龄化通过劳动力结构(劳动成本上升等)影响经济增长，经济增长趋缓则通过劳动者养老金缴费减少和失业增加来影响养老金财政。人口老龄化时代，劳动成本上升，劳动力市场僵化严重，制约了经济增长，导致了失业问题，而大量失业以及劳动者比重的下降则又影响了养老金收入。另外，20世纪后期妇女大量进入劳动力市场，非正规就业比重趋于上升，导致社会养老保险制度体系难以适应经济社会发展的需要。
更重要的是，社会养老保险财政体系、功能体系以及制度体系之间也存在互动关系，最终形成了一个恶性循环体系。社会养老保障制度体系是社会养老保险体系的基础和核心，而社会养老财政体系则是实现功能体系能否有效运行的重要保障，社会养老保险功能体系则是社会养老保险发展的目标。在良性循环中，一个充足、稳定的养老金财政体系将推动功能体系的完善，而一旦其中某个体系遇到了困境，其他体系也将陷入困境，如一旦养老金财政失衡，将导致社会养老保险体系难以有效满足老年人的体面而有尊严的生活，要求社会养老保障制度体系进行改革，构建新的社会养老保险财政平衡。
三、欧债国家应对社会养老保险体系可持续性危机的措施
为了应对危机，欧债国家采取了诸多措施来推动社会养老保险体系的可持续发展。2010年欧盟绿皮书“通往充足的、可持续的、安全的养老金体系”，对欧盟养老金体系面临的问题展开了分析，提出5方面的改革措施，包括保证退休人员获得足够的收入，确保养老金体系长期可持续；在工作和退休之间取得平衡，延长工作年限；在欧盟各国间建立养老保险产品内部市场，为人们在不同国家工作扫清障碍；在经济危机冲击下，增强养老金的安全性；增强养老金的透明度，帮助人们做出明智决定。
首先需要在工作与休息时间之间寻求可持续的平衡。关键的举措在于使所有的工人，无论男女，性别和民族以及年龄，都能够在劳动力市场工作更长时间，提供培训和失去能力的调整的通道，无论年龄、性别和民族，欧洲社会基金将资助提高雇佣能力与雇佣水平的政策措施。并且，欧盟将2012年定为积极应对老龄化年，鼓励成员国、社会伙伴以及其他利益相关者建立一个为劳动力市场中的老年劳动者创造更好的机会和更好的工作条件。
充裕性与可持续性是紧密联系的两面，前者是量的要求，后者是质的体现。如果养老金缺乏充裕性，必然危及养老体系的可持续性；同样，如果养老体系不可持续，则意味着养老金的长期运行是不充裕的，体系将遭受巨大冲击。因此，养老体系的充裕性与可持续性必须同时考虑，在二者之间找到一个平衡点。既不让退休人员少拿养老金，又要确保养老体系的安全性，欧盟提议延迟退休年龄。绿皮书的建议试图把推迟退休年龄从“政治”中摘取出来，把它变成合乎情理的法律机制。欧盟委员会的说法是：人的自然寿命在增加，因此退休年龄不能一成不变，而应该随着寿命的增加而“自动”推迟。欧盟成员国每个国家的退休年龄各不相同，但大多数是60岁。随着人口老龄化的加重，国家承受越来越沉重的财政包袱，欧盟国家纷纷计划推迟退休年龄，以此减轻支付养老金的沉重压力，实现削减财政赤字的目标。不过，欧盟委会员强调，“自动调整退休年龄法律机制”目前还只是设想，现在拿出来，只是让大家对这个设想进行广泛的讨论，达成共识后再进一步推行。
欧洲国家的养老体系改革取得一定成效。首先从制度上看，欧债国家基本上已经确立了从现收现付制养老金制度向多层次的现收现付与基金积累相结合养老制度转变的基本政策，各国只是在通往该项道路上的步伐有快有慢而已。其次，从养老金财政来看，2009年以来，欧债国家养老金支出占公共财政支出和GDP的比重并未增加，个别国家甚至还出现下降的迹象。最后，从劳动力市场来看，欧洲国家老年人的实际退休年龄呈缓慢提高趋势，55-64岁劳动者的劳动参与率也有所提高，这在一定程度上将缓解养老金财政压力。
但是从根本上说，欧债国家的养老金改革措施无法扭转其养老支出不断扩张的基本趋势，进而也难以通过养老金改革破解政府债务危机。首先，目前的养老金制度改革无法改变老龄化程度不断加深的事实，这一点，无论是欧债各国、还是国际组织，如欧盟、世界银行或者OECD的人口预测数据都表明未来发达国家的人口老龄化仍然不断加深，老龄化问题将不断突出。其次，欧洲养老体系的改革创新性并不强，其改革的思路和措施仍然是提高缴费、降低待遇、提高工作年限等老三样，还是老调重弹，在制度上和政策上缺乏创新，只是说法变化而已，换汤不换药。最后，养老金改革不仅是财政问题、经济问题，还是政治问题和社会问题，任何养老金制度的改革都将面临着巨大的压力，导致改革政策和成效受到极大影响。而从目前看来，欧债国家无论是其政党还是政党领导人都缺乏勇气与魅力进行深层次的改革，其前景并不乐观。
四、借鉴欧债国家经验，促进中国社会养老保险体系可持续发展
虽然中国社会养老保险公共支出占财政支出的比重并不高，且中国政府债务占GDP的比重明显低于欧洲国家，但是必须看到，“未富先老”格局使得中国社会养老保险建设异常困难，任务极其艰巨。特别需要指出的是，社会养老保险体系的可持续发展是财政体系、功能体系以及制度体系等全方位的可持续发展。因而，我国应该从系统观点来看待中国社会养老保险体系的可持续发展问题，不断进行社会养老保险政策创新，最终建立制度完备、功能健全、基金充沛的社会养老保险体系。
1.坚持具有中国特色的“生产型”社会养老保险制度体系
创建与人口结构变化相适应、与经济增长相协调的社会养老保险制度是中国社会养老保险体系可持续发展的核心。发达国家的经验和教训表明社会养老保险体系必须与经济增长保持长期协调关系，否则社会养老保障制度危机将不可避免。特别考虑到中国是在经济发展水平较低的状况下进入老龄化社会的，必须建立富有弹性的、生产型的社会养老保险制度，一方面尽量避免社会养老保障制度对经济增长带来较大不利影响，另一方面规避未来经济增长趋缓时社会养老支出持续膨胀的刚性风险。
这就要求尽快建立并完善安全与灵活相互协调的劳动力市场。我国劳动力市场总体上还是过于灵活，目前需要适当加强劳动力市场的保护，提高其安全性，这就需要尽快提高社会养老保障覆盖面，关键在于如何把大量农民工纳入社会养老保障制度。理论上，农民工参与城镇职工社会保险的总缴费率在40%左右，但如果考虑到我国农民工的平均工资仅为社会平均工资的60-70%，那么众多工资低于农民工平均水平的农民工实际上要将其超过40%的工资用于缴纳社会保险(据我们初步计算，农民工的实际社会保险缴费率约为其工资的50%)。这要求政府对现行养老保险制度进行补充式改革，结合农民工、非正规就业的特点，重新设计其缴费基数、缴费率和支付条件。同时，必须加快户籍制度改革，让农民工确实有效的进入城镇职工社会保险体系，并允许其平等地享有城镇基本公共服务资源体系，最终构建一个集灵活与安全于一身的劳动力市场。
2.加快建立全国统筹、城乡一体的社会养老保险制度体系
社会养老保险省级统筹只能适当缓解，但不能根除社会养老保险体系的可持续难题，而唯有实行全国统筹才是解决问题的根本途径。全国统筹意味着中央政府在提供社会养老保险服务方面承担更大责任，也需要中央政府更多的经济投入。从当前看来，我国地方政府承担着主要的社会保障公共筹资和管理责任，中央政府的提供社会保障公共财政明显偏小，其社会保障支出占社会保障总支出的比例一直在10%以下。我们认为，随着中央财政收入持续增长，尽快让中央政府承担更多责任，实施基本社会养老保险制度全国统筹既是可能的，也是必要的。
同时，需要加快社会养老保险体系的城乡一体化建设。④从整个世界范围而言，打破城乡分割，将社会养老保障覆盖到全体国民是社会养老保障制度发展的主流趋势，而浙江、北京和重庆等地区的社会养老保险城乡一体化建设说明我国已经基本具备了实现覆盖城乡社会养老保险的条件。就整体而言，新型农村社会养老保险制度已经在全国铺开，城镇居民社会养老保险也开始试行，因而，我国各地城乡社会养老保险一体化将越来越有坚实的基础和现实可能性。在此大背景下，那些条件基本成熟的地区可以率先实现城乡居民社会养老保险制度一体化，推动全国覆盖城乡社会养老保险制度体系的构建。
3.创建养老金公共财政长期平衡的自动调整机制
养老金财政的可持续发展需要就公共养老金财政的关键参数建立科学合理的调整机制。⑤就养老金待遇及其调整而言，目前我国养老金水平并不高，因而需要随经济社会的发展适当提高城乡养老金待遇；但从长远看，需要根据经济增长率和人口年龄结构以及老年赡养率的综合变动来调整养老金水平。当前我国养老金是根据物价指数、基本生活水平和政府财政能力来调整的，对人口年龄结构和老年人赡养率的变动考虑不够充分。随着人口老龄化不断加深，这种调整机制很可能导致养老金的财政长期失衡。因而，为了保障未来30年-50年养老金财政平衡，应该建立根据经济增长状况、老年赡养率以及收入差距来调整养老金水平的自动调整机制。
4.发展并完善政府集中监管、机构投资运营的养老金投资模式
为了保障养老金基金的保值增值，我国需要加快发展社会养老保险基金的市场化运营。借鉴国外社会养老保险基金投资模式，构建由中央政府集中监管，并选择具有良好资质的投资机构具体负责投资运营的养老金基金投资模式。中央政府应该专门成立一个养老金基金投资管理机构，并切实承担起监管职能。在实际投资运营中，政府养老金投资管理机构制定养老金基金基本投资原则、投资策略后，选择一些资质可靠、信誉良好的投资机构，如社会保障基金理事会、国有银行基金投资机构等来负责实际的养老金基金投资运营，进而利用不同投资机构之间的竞争来提高养老金基金的投资回报，更好实现社会养老金的保值增值。
①张士斌、黎源：《欧洲债务危机与中国社会养老保险制度改革——基于公共养老金替代率视角的分析》，《浙江社会科学》2011年第11期。
②OECD.Pensions at a Glance 2011:Retirement-income Systems in OECD Countries[R].www.oecd.org/els/social/pensions/PAG Social Protection.
③European Commission.EU GRLL
中图分类号：F840.684 文献标识码：A 文章编号：1000-2731(2013)05-0140-07
修回日期：2013-04-17
中国从上个世纪90年代后期开始社会福利社会化的探索，随着社会经济的发展，人口流动频率加快，家庭结构核心化、小型化趋势不断显现，空巢家庭、独居老人家庭逐渐增多。民政部2000年提出构建“以社区为依托，家庭为基础，机构为补充的养老体系”；2008年全国老龄办等10部委联合发文开始在全国范围内全面推行居家养老服务，这一系列政策规范标志着政府开始正式介入原本主要由家庭承担的养老职责。回顾居家养老服务的实施背景及内涵，完善居家养老服务，保障老年人的基本生活，不断提高老年群体的生活质量，以应对人口老龄化高峰期的到来。
一、居家养老服务的涵义
(一)居家养老是指老人居住在家中
早期居家养老主要是指老年人的居住地点是家中，与此相对应的是机构养老，“从社会角度来看，家庭养老从共居养老向分居养老变化，从居家养老向机构养老变化。”[1]学者们基于我国人口老龄化速度快，老年人口基数大，且在“未富先老”的社会经济背景下，不可能大规模兴建养老机构以容纳较多的老年人入住，绝大多数老年人需要居住在家中养老，所以迫切需要发展完善各项“社区老年服务”。也有学者将老人居住在家中，依靠社区解决服务照顾的方式称为“社区养老”，因此要着力发展社区服务，“社区之所以是老龄工作重要依托还是因为老年人都愿意继续居家养老，在我国重视街坊邻里的维系，对社区有较强的归属感、认同感和依赖感，今后老年人的许多事都由社区去做。”[2]“老人都愿意选择居家养老的方式，但居家养老的前提是社区服务。以居家养老为基础，家庭养老与社区服务相结合。”[3]所以要“大力发展社区服务支持居家养老。社区服务是由社区为需要照顾的居民提供福利和生活照料的公益性活动，是基层社会化服务的表现形式。”[4]同时，发展社区老年服务还有解决下岗职工再就业的连带效应，“发展社区老年服务，解决和安置下岗职工再就业，为保证国有企业深化改革和减轻国家就业压力和负担作贡献。”[5]
(二)居家养老服务主要指社区为老人提供服务
随着新世纪的来临，我国人口老龄化程度不断加深，1999年10月我国正式进入人口老龄化国家；联合国在1998年10月确立1999年为国际老人年，国际老年人年的目标是促进《联合国老年人原则》的实施，强调老年人应能“尽可能长期在家居住”，并得到“家庭和社区根据各自社会的文化价值体系而给予的照顾和保护。”在这样的背景下，同时，受到西方国家社区照顾理念的影响，来自香港和台湾“在地老化”的概念被引入大陆，学者们同时也使用了“居家照顾”，“居家照顾服务”等词汇来表达由社区为居住在家里的老人提供支持性援助的涵义。穆光宗等对居家养老的定义是“居家养老是一种与机构养老相对的养老方式，这种方式，家庭养老可以采用，社会养老可以采用，家庭养老为主社会养老为辅，也可以采用。居家养老是建立在个人、家庭、社区和国家基础之上的。它是以居家养老为形式，以社区养老服务网络为基础，以国家制度政策法律管理为保证，家庭养老和社会养老相结合的养老体系。”[6]这时“‘居家养老’，被赋予新的解释和涵义，这实际上是一种把老年人在家庭中的居住和社会为老人提供上门包护服务结合起来的新型养老模式。”[7]
由此可见，在上个世纪末“居家养老”已经不仅仅指代老年人的居住地点而且包含了社区养老服务的内容。2000年7月上海最早开始在黄浦、卢湾等区试行居家养老，8月随之在全市各区开始全面试点，老人在家就可向附近的养老机构购买护理服务，服务包括日托和上门服务，解决在家老人的吃饭、洗澡、购物、陪同就医等问题。2001年4月上海市民政局发布了《关于全面开展居家养老服务的意见》提出“为缓解养老服务供需矛盾，迫切需要在继续加强养老机构建设的同时，大力发展居家养老服务体系，形成机构养老和居家养老服务相结合的服务网络。”
2008年1月全国老龄办等10部委联合发布《关于全面推行居家养老服务工作的意见》，开始在全国范围内全面推行居家养老服务。“居家养老服务是指政府和社会力量依托社区，为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形式。它是对传统家庭养老模式的补充与更新，是我国发展社区服务，建立养老服务体系的一项重要内容。”从这一定义可以看出，居家养老服务是政府和社会通过社区为居住在家中的老人提供服务。
综上所述，在我国居家养老从早期的仅仅指老人生活的地点在家中逐步过渡到由社区为居住在家中的老人提供服务。初期居家养老的涵义只是与机构养老相对应的一个地点差异；现在，这一涵义已经超出了地点差异，不仅是指服务地点在社区，提供服务的主体也是社区，服务对象是居住在家中的老人，即由社区为居住在家中的老人在社区提供服务，同时包括“由社区照顾”和“在社区照顾”的涵义。这说明，凡是在家中居住的老人都是服务对象，意味着居家养老服务这一概念已经超出了我国原有残余福利的模式，即为所有在家中居住的老人提供服务，所以，大众化、普及化是居家养老服务应该具有的根本特点。
二、西方国家政府介入老人照顾的原因
(一)西方国家缺乏家庭养老的传统
前工业化时期，由于生产力水平低下，平均预期寿命不高，欧洲各国从13世纪到18世纪，平均寿命在20～40岁之间[8](P222)，1789年西欧人口的平均寿命为30岁，1870年为40岁，到了20世纪初平均寿命才上升到50岁[9](P132)；1890-1910年期间，16个发达国家人口平均寿命的平均值为47岁，均方差为6.9岁[10](P51)。老年人丧失劳动能力后普遍存活的时间不长，所以，老年所需的生活资料及经济供养不多，需要照料的时间也不长。西方国家在其历史发展中没有形成成年子女照顾年老父母的文化，富人通过转移财产给教会(修道院)以换取养老及生活照料；也有人遗赠财产给子女(徒弟等继承人)并订立养老合同来养老，即“财产换保障”；一些人通过加入兄弟会或者友谊会及行业协会等组织通过互助的形式渡过老年阶段；没有财产的穷人在老年贫病无依时依靠宗教等慈善捐赠生活。
因此，西方国家在19世纪末开始以社会保险为主要形式对工人阶级普遍遭遇的疾病、工伤、老年风险给予制度化保障，不仅是经济、政治因素推动的，更是历史文化背景所决定的，所以，林义认为，养老保险制度的建立其实是国家不得不承担起的责任[11](P21)，否则，由于工业化所导致的行会、宗教等原有社会保护网断裂，一些人可能陷入生活无以为继的困境。
(二)英国基于福利国家理念政府承担起照顾赡养老人
1、初期的机构照顾，英国在济贫法基础上建立了对老弱病残集中收容的“院内”救济措施，1913年精神残障法规定地方政府为智残者提供制度化的照顾和培训。二战后，基于战时普通民众对战争所做出的牺牲与贡献的肯定与回报而达成的所谓“战后共识”即“战时共患难，战后同甘苦”，按照贝弗里奇构想的福利国家模式逐步成型，随之颁布了一系列法律将这些构想具体化并付诸于实践。
1946年颁布《国民健康服务法》承担起对包括残障人群在内的免费卫生健康服务；1948年的国民救助法明确地方当局在老年照顾方面的责任，要求地方政府“为所有由于年龄、虚弱或其他任何情况而需要照顾的人，提供居所照顾”。1968年卫生服务和公共卫生法明确规定发展日间照顾中心和短期院居服务，短期院居服务与家居服务配合，使那些在家居住暂时遇到困难的老人临时入院居住，等个人健康或家庭情况好转时再回到家里[12](P142)。因此，机构照顾是社区照顾的早期形式。
2、去机构化，在社区照顾，基于院舍照顾存在对照顾对象的虐待，忽视等问题，从上个世纪50年代起，由大型院舍照顾改为小规模“在社区”照顾的呼声日益受到关注，起初这种改进主要发生在弱智、精神疾患等群体身上，因为在社区照顾有利于他们回归社会，这时社区照顾的涵义主要指在社区照顾(care in community)。即由专业医师护理人员进入在社区兴建的小型机构或者家庭为有需求者提供服务，其核心在于“去机构化”。
3、由社区照顾，1973年石油危机以后，西方国家普遍经济衰退，失业率上涨，巨额公共服务开支带来政府财政赤字规模不断加大，经济陷入“滞涨”，福利国家陷入危机。为缓解政府财政压力，同时，受到新右派反对政府过度干预经济，以及政府再造等公共管理理念影响，福利多元主义逐渐引起人们的关注，以撒切尔夫人为首的保守派上台后开始削减政府福利开支，将原来在福利国家理念下政府承担的照顾责任逐渐转移给社区即家庭、邻居等非正式组织，这样社区照顾的涵义主要是指由社区照顾(care by the community)，政府提供的服务仅有在特殊的情境下才被使用，且被视为最后的手段，但是，社区的卫生和社会服务部门依然承担着监督供给的角色，由社区照顾的另一个重要特点是包括对照顾者的照顾，即对那些照顾老人及有需要者的家庭成员及邻居朋友等非正式团体成员提供帮助，以减轻他们的照顾负担和压力，使这种照顾尽可能持续下去。
进入1980年，政府通过一系列法案规范引导社区照顾的发展，1989年《社区照顾白皮书——照顾人民》；1990年《国民健康服务和社区照顾法》，通过这一系列法规鼓励和引导各种私人和市场化因素进入社区照顾领域，政府角色也发生了改变，由直接提供服务逐渐转变为服务监督和规制的角色。
从上述社区照顾涵义的简要回顾可以看出，子女没有赡养照顾父母的义务，所以，政府不得不承担对老年人的照顾责任。“在英国福利制度成长的初期，家庭责任仍然起主要作用，非缴费性养老金的出现，表示着国家代替家庭承担了赡养老人的部分责任，是国家向家庭责任的渗透。第二次世界大战后建立的福利体系把国家责任推向新的高度，家庭责任大大弱化，国家跨越了家庭，直接对被赡养人负责，体现了国家与个人的直接联系，这是福利国家最为重要的标志。”[12](P155)即便是这样，大多数老人依然生活在家中，由家庭成员及亲属邻居等非正式组织提供照料，“战后，照护的责任主要是由家庭担负，地方社会服务部门所从事的相当有限。”[13](P227)从“机构照顾”发展到“在社区照顾”再到“由社区照顾”，表明政府将照顾责任重新转移给家庭等非正式组织。
从财政支出来看，从机构照顾到在社区照顾并不意味着照顾费用的必然下降，促成这一转变的首要因素是消除机构照顾的负面影响；从在社区照顾发展到由社区照顾，政府在福利多元主义的理念指导下，希望通过多元化的供给，以竞争来降低服务费用并提高服务的品质。英国通过全民医疗保险的形式由政府承担大部分在医院住院治疗及入住机构的费用，通过社区照顾降低了潜在医院及机构长期照顾的风险，社区照顾的部分费用从卫生部门转移到社会服务部门，对政府而言不是新增加了一笔支出，只是原有支出渠道的改变，而且这种改变同时也伴随着支出总量的减少，这正是政府所期待的，可以说政府积极促成这一转变的动力在于照顾责任和财政支出的同时减少。
三、中国大陆家庭养老的传统通过法律来强化实施
中国大陆地区，国家与公民之间没有类似的契约，照顾公民首先是家庭的责任，孝敬父母传统儒家文化的核心内容，是中华民族文化传统。新中国成立后，通过法律规定了子女照顾年老父母的责任：1982年《宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”根据这一规定，国家在公民年老后提供物质帮助，没有提及生活照料及其他方面的照顾，也没有明确这是否是国家的责任。但是，《婚姻法》和《老年人权益保障法》都明确规定了家庭对老人的赡养责任：《婚姻法》“第二十一条父母对子女有抚养教育的义务；子女对父母有赡养扶助的义务。子女不履行赡养义务时，无劳动能力的或生活困难的父母，有要求子女付给赡养费的权利；”婚姻法规定家庭成员之间在缺乏或者失去劳动能力时具有相互赡养的义务，子女对父母必须供给赡养费的义务，没有提及生活照顾等其他方面。《老年人权益保障法》规定了家庭是养老的主体，并对养老的内容做出了具体规定：“第十条老年人养老主要依靠家庭，家庭成员应当关心和照料老年人。第十一条赡养人应当履行对老年人经济上供养、生活上照料和精神上慰藉的义务，照顾老年人的特殊需要。赡养人是指老年人的子女以及其他依法负有赡养义务的人。”
没有家庭或者家庭成员没有能力照顾老人及失去劳动能力的人，国家才担负起相应的责任，这就是农村的“五保户”和城镇的“三无人员”，即传统意义上民政系统的工作对象。在中国大陆，可以说绝大多数的老人都是生活在家中，这不仅是法律及传统习俗规范的，也是事实上普通人的正常生活，因而不存在英国等西方国家那样对机构生活的“纠正”与“反动”。
从中国长期的传统来看，政府从来没有承担过对老年人的照顾责任，按照法律规定，照顾供养老人首先是家庭的责任。近年来，各地大力推广实施城乡居民养老保险制度，可以说，在经济供养方面，政府和社会已经逐渐为家庭分担了部分责任。
在人口老龄化程度不断加深，人口迁移流动频率加快的背景下，老人的生活照料和精神慰藉逐步成为比经济供养更需要关注的问题。与经济供养相比较，生活照料无法运输和存储，空巢独居老人无法得到子女的照料，也不可能像经济供养一样通过自己年轻时的积蓄来解决，所以，我国人口老龄化对这两方面的挑战更多。因而，开展居家养老服务有突出重要的现实意义，但是，如何通过居家养老服务来解决老人的生活照料和精神慰藉？特别是应该协助家庭照顾老人还是越过家庭直接为老人提供服务这一点并不明确，2008年全国老龄办等10部委发布的文件中对居家养老服务的对象限定为“居家的老年人”而不包括照顾老年人的照顾者及家庭，即直接为老人提供服务，如果这意味着个人依据公民权要求政府提供照顾的福利。对政府而言，这是新增加的财政开支，不仅意味着当期财政支出的增加，随着人口老龄化的加剧，这个财政责任将会不断加大。在法律没有明确规定政府有照顾老人责任的前提下，政府显然缺少动力来背负这一责任。
四、英国政府介入社区照顾的方式
英国从服务的输送到目标的达成经历了较为复杂的过程，经过多年不断的改进完善，逐步形成了一个制度化的体系，以下是其中几个不容忽视的要点。
(一)立法保障
从表中1英国社区照顾有关的法案及报告可以看出，英国社区照顾发展的大致脉络，其源头可以追溯到济贫法时代，以撒切尔夫人为首的保守党政府1979年上台执政为分界限，社区照顾在上个世纪80年代之后得到了快速发展。进入新世纪，英国政府通过一系列的法规继续发展完善社区老人照顾，并且针对老人弱势的原因进行干预，构建各年龄和谐的社会，按照平等法案的要求，反对针对老年人的歧视与不公平，确保老年人的政治权利，促进老年人积极融入社会。
尽管每个法案的内容及侧重点不同，但是其发挥老年人的自主能力及政府与社会、家庭共同照顾老人的核心理念是贯穿始终的，鼓励非盈利组织及企业等“福利混合经济”来为老人等需要的群体提供照顾，围绕这一原则分阶段采取不同的步骤来实施。
(二)可靠的资金来源
二战后，通过《国民健康服务法》所有人都可以得到免费的健康服务，包括残障群体在内的所有人都可以享受免费的健康医疗服务，进入福利“混合经济”之后，因为社区照顾降低了入住机构长期照护的风险，社区照顾所需的部分费用由健康服务部转拨地方社会服务部门，特别是社区照顾实施的初期，“1992年12月，卫生部宣布一项社会安全预算的基金，将以一种特别转移补助金的方式移至地方机构”[14](P78)但是一些需要连续、复杂、密集的健康照护或者病情不稳定以及快速恶化时，依然可以接受完全免费且持续的NHS照护，申请资格必须符合国家要求，再由医师依据临床需要决定服务内容。此外，高龄护理津贴也由中央政府转移给地方政府。
其余的居宿照顾、居家照顾及日间照顾由地方社会服务部门提供，服务对象需要经过资产调查来决定获得补助津贴的数量。社区照顾的资金来源于中央政府税收(国民健康服务)、地方政府税收(社会安全基金)及使用者付费。
(三)专业人员全程参与
照顾管理者的引入是英国政府推行社区照顾的另一个重要程序，照顾管理员由专业社工或者专业护理人员担任，负责对照顾对象进行评估并组织资源实施照顾，在照顾工作结束后对工作进行评估反馈。照顾管理员不仅自己可以提供部分专业的照顾工作，更重要的是，依据社区的各种资源，包括由志愿组织、非政府组织及服务企业等提供的医疗、护理、家务服务、心理咨询等服务，根据照顾对象的身体状况、家庭状况及财务状况，结合照顾对象的要求与服务提供方进行沟通，为照顾对象购买服务并监督服务。
照顾管理者不仅掌握着资金，同时也负责协调由医师、护士、专业护理人员、心理咨询师等专业人员构成的照顾团队，在社区照顾服务输送中有重要作用，在专门机构和照顾对象之间起桥梁作用。同时，还肩负提高服务品质和服务效率的作用。
从地方社区照顾计划的制定，到服务的输送、单个照顾项目的评估以及整个地区照顾计划实施情况的评估，每一个环节都离不开专业人员的参与，不仅有专业社工，也包括专业医疗护理人员，专业人员的全程参与是社区照顾得以顺利实施的保证。
五、英国社区照顾对居家养老服务的启示
对比英国的社区照顾，居家养老服务的仅仅是对老人提供服务，不包括对照顾老人的家庭提供支持，可以说，居家养老服务越过了家庭由“政府和社会通过社区为提供老人服务”，这与中国的法律及传统习俗不一致，从长期来看，政府缺乏持续推动的理由，由民政部门主导的居家养老服务还存在着以下缺陷：
(一)民政部门的工作模式限制了居家养老服务向普通老人及家庭扩展
传统民政部门的工作对象是城镇“三无”人员和农村“五保户”，随着财政支持力度的加大，享受居家养老服务的对象也从传统的“三无”人员、优抚对象及特殊贡献群体而逐步扩大到低收入群体等边缘群体，但是这种残余式福利提供模式很难将所有老人都包括在内，而且，所提供的服务品质不高。表现在目前的养老服务体系中，社区服务及机构发展不足，居家养老变成了服务地点在家中，这样一些不便于在家中开展的服务就无法进行。比如，日间照顾，喘息服务，个别需要持续深度照顾的失能老人也只能在家中照顾，国外的经验已经证明，对这部分老人来说，在家中照顾的成本高于进入机构照顾。
(二)缺乏医疗卫生部门的配合，居家养老服务难以承担对老人的照顾需求
中国大陆老人在家里乃至机构照顾主要由家庭承担资金，不存在老人大量占用医疗资源及免费医疗照顾的问题，这样，居家养老服务体系与医疗卫生部门的关系不大。事实上，居家养老服务中很重要的一部分内容是医疗照顾，不仅包括老人的康复，慢性病随诊，病情控制，也包括失能老人的日常疾病及护理以及病情变化的转诊、治疗，所有这些医疗服务是居家养老服务必不可少的，而且这部分服务也无法从市场上购买到的，只有依靠医疗卫生部门才能提供。
医疗资源掌握在卫生部门手中，基层民政部门难以动员医疗资源来为老人提供照顾服务，在基层工作层面上卫生部门很难配合民政部门的工作，这样就出现了公共政策执行中的“孤岛现象”与合作困境①，如果缺乏上层推动的力量，基层部门很难突破这一困境。
针对这些问题，我们提出以下对策建议：
1.推进养老服务产业的发展
运用经济手段加大企业投资养老服务产业的积极性，培育社会组织加入养老服务行业，使养老服务业“有利可图”，长期来看企业有利润可赚，社会组织有“好名声可图”，同时，加强监管和规制，引导产业健康发展。
政府在服务输送上存在着难以克服的缺陷，如果没有完善的社会组织，就难以将服务送达到需要的人手中。老年人是弱势群体，失能老人是多重弱势，社会经济方面的弱势源于政治上的弱势，缺少政治上的发言权加剧了弱势群体的不利地位。政府在为弱势群体服务方面存在着不足，社会组织有专业资源及志愿者，不同的社会组织可能长期关注不同的弱势群体，由此积累了工作经验，对目标人群的实际情况更了解，有利于展开适切的社会福利项目来满足需求对象的不同需求。因此，政府在居家养老服务领域的放权让利十分必要，认识到政府的选择力量难以到达社区中的弱势者，培育发展一批社会组织，借助他们来输送居家养老服务，满足不同层次老年人的生活照料及精神慰藉等方面的需求，提高老人生活品质。
2.完善现有居家养老服务的监督评估，提升服务品质
加强居家养老服务的监督评估，提高居家养老服务的品质。这样，一方面使老人得到更好的服务，民政部门得到好的口碑，以免将政府提供的服务与较低的服务品质联系起来；另一方面，家政服务企业之所以愿意以较低的价格提供服务，也是期望开拓更大的市场，能够吸引更多的老人自费购买服务。如果服务品质不高，质与价不匹配，提供的不是“物有所值”的服务，连政府购买的服务(个人不用付费或者半费)都缺乏吸引力，老人及家庭更不可能自费购买。
因此，对目前已经实施的政府补贴服务加强服务后的反馈评估，将老人对服务的意见反馈给民政部门及家政公司，便于家政公司对助老服务人员进行考核、培训，民政部门在支付服务费用时将服务品质作为考量的因素，促进家政公司提高服务质量。民政部门可以充分利用财政经费转移支付来达成提高服务品质及促进社会组织发展的目的，通过第三方评估机构将服务的满意度及辖区内养老服务的社会组织数量作为考评指标，以提高居家养老服务的品质。
①“孤岛现象”是指政府机构间在职能、资源、信息、利益等方面因为不能满足多元组织主体充分整合、及时交流、高效利用的一种状态。见，贺东航，孔繁斌.公共政策执行的中国经验[J].中国社会科学，2011，(5).
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