发达国家城市基础设施建设的特点及借鉴，本文主要内容关键词为：基础设施建设论文,发达国家论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
基础设施与经济发展关系非常密切，城市基础设施建设对企业投资和居民消费有积极的促进作用，同时有助于改善居民的生活质量和解决部分就业问题。政府往往在经济萧条时、启动大规模的基础设施建设来调节宏观经济。
基础设施水平的提高会促进居民对其他消费品的消费水平，如电力与家用电器；另一方面许多基础设施提供的服务本身就能为消费者提供满足最终需求的服务和产品。对厂家而言，利用基础设施提高了自己的生产水平和生产能力，基础设施服务价格的降低引至部分厂商成本的降低。
也正因为如此，在当前国内宏观经济不景气的情况下，国内多数的各级政府将当地基础设施建设作为拉动当地经济的重要力量。在这种局面下，探讨基础设施建设融资的本质以及国外基础设施建设的特点，了解基础设施的多种融资模式就是很必要的了。
一、政府参与基础设施建设融资的本质
在基础设施建设中，政府的定位很重要。一般情况下，合理的选择应是：政府通过适当的干预弥补市场缺陷，让市场机制在基础设施建设中充分发挥作用。这是由于基础设施的两面性使然：一方面。基础设施具有准公共性和自然垄断性，市场不能解决其合理配置、需要政府干预；另一方面、政府如直接干预基础设施建设，难免为微观经济事物拖累，影响其基本职能的履行。除非是非赢利的纯公益项目，大多数基础设施建设要通过市场化运作、这种市场化运作是在保证社会利益前提下的市场化运作。政府是“资源”的载体，这种资源体现在两方面：一方面政府是政策制订者，通过不同“游戏”规则的制定，使资源向某部分基础设施建设的利益主体倾斜。另一方面政府利用财政，以市场化的方式对项目进行直接或间接的投资。
不管政府以何种方式融资，其本质在于政府利用其掌握的资源制作“财务杠杆”，实行合理的负债经营。这一特点决定了在大多数融资方式中，政府必须以某种方式直接或间接出资参与到建设中去。
二、发达国家城市基础设施建设的特点
日本
1、基础设施投融资活动主要由政府组织。日本基础设施特别是重大基础设施项目主要由政府组织投资或财政直接投资。一是这些基础设施往往关系国计民生，为了国民基本生活和经济社会稳定，政府往往控制这些部门；二是这些部门均具较高的资金密集度，投资量大，投资周期长，企业和个人很难单独进入。基础设施的重要地位和进入这些部门的资金“门槛”限制，决定了它的投融资活动离不开政府部门。
2、向基础设施提供长期低息贷款，并诱导民间资本投向基础设施。1951年日本政府成立“开发银行”，取代在此之前的“复兴金融金库”，向国内以电力、海运、煤炭和钢铁为代表的基础设施部门提供长期低息贷款。1951-1955年间提供的2533亿日元贷款中、电力工业所占比重接近50%，海运25%，煤炭6%左右。政策性金融不仅促进了基础设施部门的高速增长、更重要的是政府向这些投资周期长，资金需求量大和投资风险较高行业的集中投入，对民间资本产生了极大的诱导效应，大量民间金融机构竞相向政策性银行投资的部门提供贷款，有效地保障了大规模基础设施建设对资本的需求。
3、限定最高利率，确保基础设施的投资效益。40年代末50年代初，日本政府实行经济自由化以恢复市场竞争，但金融市场利率仍由政府严格管制。此间政府不发行国债，只允许极少数大企业发行公司债券、绝大部分企业均通过银行贷款筹措资金。政府采取这种间接金融政策有效地限制了利率水平，降低了基础设施的融资成本。
4、实施“租税特别措施”，促进基础设施积累。政府在50年代初实施“租税特别措施”，到50年代中期各种租税措施已达50多种，涉及石油、煤炭等行业。60年代末法人税率才开始回升，70年代中期的法人税率，比同期英国、联邦德国、法国和美国的法人税率低10个百分点左右。低税率加速了基础设施企业资本积累，提高了这些企业的投融资能力。租税特别措施中对基础设施投资促进作用较明显的有：对当时政府重点投资的基础设施实行加速折旧；重要设施进口免交关税；对出口收入实行特别扣除；部分重要原材料生产免交企业所得税等等。
美国
1、美国城市基础设施建设以市场竞争为主。美国的经济哲学从来就是“凡民间能做的事情政府绝不插手”。因此基础设施服务主要由民间提供。铁路系统是19世纪民间资本利用欧洲资本市场建立起来的，其他能源、交通运输、电信也都由民间投资经营，甚至许多学校、医院也是私立或私人捐赠。唯一的例外是公路全部由政府建设，但这也算不上是垄断，因为免费公路只有投入没有产出。政府并不排斥私人建造。
2、市政债券是美国城市基础设施建设最主要的融资手段。主要种类包括由发行主体的全部税收收入担保的普通责任债券和项目收益债券。普通责任债券是依据地方政府的所有收入来担保和偿还的。地方政府偿还通用债券的能力和意愿取决于其经济实力、财务状况和债务负担。收益债券是由用户收费或专门的税收收入来加以偿还的。
政府广泛地为卫生保健、高等教育、交通（高速公路、收费公路、港口和机场）和公用事业（供水、污水处理、电力天然气）等项目发行收益债券。但对于一些收益不足以偿还债务的建设项目，如会展中心和路灯系统，地方政府则通过特定的销售税、燃料税或将两者结合起来偿债。
市政债券是美国证券市场的最主要组成部分之一。为加强市政债券市场的发展，美国联邦政府甚至地方政府都采取了对购买市政债券的利息收入免征所得税的措施。
种种举措使美国市政债券信用等级、变现能力得到加强，市场容量得以增加，成为美国城市基础设施建设的最主要资金来源。
法国和德国
欧洲国家在基础设施领域放弃完全的国家所有制是从80年代开始的，其中放弃对电信的政府垄断只不过是最近三、四年的事情。政府放弃对基础设施垄断的理由主要是政府经营的效率低下难以应对经济全球化的大趋势，政府难以筹集所需资金。
法、德两国城市基础设施投融资，一个非常重要的特点就是进行法制化管理，城市基础设施的规划设计、项目筹资、投资建设、企业经营及城市基础设施使用无一例外地合法化，将有关政府部门、相关企业、以及居民的权利、义务及责任用法律的形式确定下来，杜绝责权不清现象。
在城市基础设施投资、建设、运营和管理等方面，法国、德国已形成一套行之有效的管理体制和运行机制。
1、投融资体制
由于城市基础设施的公益性特点，政府在城市基础设施投融资和项目管理中居于主导地位。
①政府是建设项目的投资主体。无论是法国还是德国，政府在城市基础设施的投资中都起到了非常大的作用，如城市道路、地铁等，这些项目完全由政府财政预算投入，如果财政资金不能满足投资需求，则由政府向银行贷款，但贷款数额必须控制在财政长期预算收入可偿还的范围内；另一类是经营性的或可收费的项目，如供水、供气、污水处理、垃圾处理等、政府允许企业进入。鼓励企业通过市场融资，但视项目的重要程度，政府提供一定的比例的注册资本金。
对于影响重大的项目主要由中央政府投资。如巴黎的香榭丽舍大街、内外环线都由法国政府投资；德国州际高速公路由联邦政府投资。城市一般性的基础设施项目，中央政府投资也占有很大的比重，各级地方政府和企业承担相应的投资责任。如慕尼黑市的地铁建设与维护，投资50%来自联邦政府、30%来自巴伐亚州政府、20%由市政府筹集。
②政府掌握特许经营权的授予权。特许经营是法、德国城市基础设施经营的共同特点，对于自然垄断行业，如自来水供应、燃气供应、污水处理等，在政府决定建设某一项目后，通过该行业若干企业之间的公平竞争，政府选择一家优势企业，特许其进行该项目的经营。政府与企业签定协议，保证政府提出的目标的实现。
③采取多种方式筹集建设资金。对于经营性城市基础设施项目，法、德两国广泛采取银行贷款、项目融资、BOT等国际通行方式筹集资金。此外，还采取租赁方式建设城市基础设施项目。如拟建一个垃圾处理厂，政府与私营租赁公司签定协议，政府授予租赁公司特许经营权，租赁公司负责项目投资、建设和运营。在项目运营期间内（如50年），政府每年偿付租金。租赁公司则拥有企业财产所有权和经营权。
④重视对项目建设的前期规划。对于城市基础设施建设、政府都要作出长期规划，规划期可达十年，具体项目一般由行业协会提出，由政府（及议会）审批作出决策。重要的是，政府在审批过程中，要通过非常细致、严格的核算，确定项目的规模和投资，同时确定项目总投资额中各级政府投资的比例。项目一旦批准，则建设时间、工期、投资不得改变。由于前期准备充分。一般都能够保证建设项目按计划实施，如期投入使用。
2、价格政策
法、德国在城市基础设施价格制定上、普遍遵循这样的原则，即政府不谋求利益、但尽量减少用户在这方面的负担。其价格政策基本思路是：
①以成本为基础制定价格。由于法、德两国政府都曾饱受巨额财政补贴的困扰，经过几十年的实践与探索，目前两国在制定价格时，都强调以成本为依据。对于供水、供电、供气等经营性的行业，其销售价格基本定位在保本微利的水平上。德国法兰克福自来水价为5.6马克／立方米、慕尼黑则为1.8马克／立方米、原因之一就是法兰克福水源为莱茵河水，水质比较差，制水成本比较高；而慕尼黑则直接取自阿尔卑斯山上的雪水，制水成本相对较低。对于非经营性的行业，政府也努力使价格与成本靠近。
②为保护环境，节约资源，污水处理等实行高额收费政策。虽然西欧国家环境很好。水资源也非常丰富。但各国政府对环境保护和资源节约非常重视，采取的重要经济手段就是制定高收费政策。慕尼黑的奥格斯堡垃圾处理厂利用贷款建设，本息通过垃圾处理费偿还。在其8亿马克的总投资中，空气净化装置高达3亿马克。对自来水费。法、德两国的普遍做法是，污水处理费为11法郎。法兰克福由于收取了高额水资源费和污水处理费（城市收），使自来水收费达到5.6马克／立方米的高水平，污水收费达到6马克／立方米，该市人均日用水量仅为124升（低于北京1999年128升的水平）。
③为取得最大社会效益，对城市公共交通实行低票价政策。为解决城市交通拥堵问题，对公交、地铁等行业，政府在核算成本的基础上、从最大社会效益出发、制定比较低的价格。德国慕尼黑市公交长期维持比较低的票价，虽然亏损额较大，但政府也不准备提高票价，原因不只是出于社会福利方面的考虑，更重要的是从政策上鼓励开车的改乘公交车，以减少路面交通量，同时减轻环境污染。法国巴黎的做法更进一步，一方面地铁保持较低价格水平，另一方面提高汽油税，拉大市民在使用不同交通工具之间的机会成本差距。
3、企业管理
对于基础设施，既要实现社会公益目标、又是提高企业效率，法、德两国提供了一些可供借鉴的办法。
①根据不同类型的企业采取不同的管理体制模式。对于城市地铁等非经营性企业，坚持谁定价、谁补贴的原则，政府严格进行成本核算，严格界定补贴范围和补贴数额。对于污水处理、垃圾处理等通过收费补偿投资的企业，投资补偿与收费挂钩，由政府直接掌握。其生产运营则引入私人企业经营，政府提供不定期数额运营费。私人企业承担政府明确的任务，并通过自己的努力，获取合法利润。对于供水、供气、供电等经营性企业，按照商业化原则进行经营，一部分行业的企业要与私人投资企业竞争。
②明确区分政府与企业职责。做到政企分开。对于政府投资的企业，政府该管理的努力管好，不该管的不进行干预。对企业界管理主要是提出目标，用经济、法规、政策等手段约束企业行为。企业则根据与政府签定的协议，进行独立生产经营，在满足政府提出的公益目标的前提下，追求企业自身利益。
③为减少行政干预，在政府投资或政府控股的企业、成立监事会。监事会一般由政府官员、议会议员、专家、行业协会人士组成。监事会行使独立职权，决定董事会人员，董事会决定经理人员。
④企业经营过程中的投资决定仍由政府决定。由于法、德两国遵循项目投资与企业经营分开的原则，若根据社会需要，企业进一步扩大生产规模，仍由政府进行决定，其投资仍由政府筹集。
综上所述，不同国家的政府和企业在城市基础设施建设中扮演不同的角色，除美国外，日本、法国、德国的基础设施建设中，政府起着主导作用。一般情况下，合理的选择应是：政府通过适当的干预弥补市场缺陷。让市场机制在基础设施建设中充分发挥作用。这是由于基础设施的两面性使然：一方面，基础设施具有准公共性和自然垄断性、市场不能解决其合理配置，需要政府干预；另一方面，政府如直接干预基础设施建设，难免为微观经济事物拖累，影响其基本职能的履行。同时政府以多种不同的方式诱导多种资本（民间、各类企业、各种贷款）进入城市基础设施建设。
发达国家在基础设施建设上，往往以市场化的方式运作，这种市场化运作是在保证社会利益前提下的市场化运作，由此可以推断：这些发达国家在基础设施赢利性的问题的解决上是较成功的。
三、国内基础设施融资的难点
大规模基础设施建设所须资金不足、回报率低、体制严重滞后是国内基础设施建设面临的最大难题。
1、赢利性。从传统意义上来说，一提到公共设施，人们的第一反映：这属于公共产品，是政府财政一包到底的事情。事实上，按一般的公共经济学原理，公共设施可分为纯经营性、准经营性、非经营性三类。纯经营项目属于全社会投资范畴，应让其真正走向市场，通过公开的竞争方式运营，政府只做政策性的监管。准经营项目，必须在政府的适当补贴下，进行市场化运营。非经营项目才属于我们传统意义上的政府财政的范畴。解决了这些问题，基础设施的赢利问题也就解决了一半。有了利润回报才可能吸引到大量资本用于城市基础设施建设。确切地说，有了利润，才可能通过资本市场进行融资，甩掉沉重的财政包袱，要学会运营城市资产。事实上，建立健全有效的偿债机制，开拓新的融资渠道、保障投资者利益都离不开赢利机制的建立。
2、体制滞后。改革开放20多年来，我们的改革主要集中在主要的工业、部分三次产业。农业等领域，在城市基础设施建设领域，国家没有迈出较大的步子，没有提倡在城市基础设施领域进行市场化的改革。过分强调了基础设施的社会效益。这些矛盾往往通过其他一些领域中的问题反映出来。传统的基础设施的计划投资体制已经不适应于大规模的城市基础设施建设。
在中国的许多城市中，资金的征收缺乏有效的约束机制。资金的管理是多头管理，挪用资金现象比较普遍，因此城市基础设施融资机制与市场机制相适应是一项迫切需要。
四、可供借鉴的基础设施建设的融资手段
在大型的基础设施建设领域，除了传统的项目融资及由其演变的各种融资方式以外，从目前的国内可实施的环境看，有下面几种可借鉴的融资模式。
1、债权融资。主要包括国债、市政债券、以及各种企业、金融债券。一般地说，发行债券要向大规模的项目和国家级的项目倾斜，要选择质优的发行主体。
2、股权融资。主要是发行股票和公开上市。
3、可转换债券。我国部分企业资产负债较高。可转换债券兼具债券和股权期权的双重性，发行可转换债券可促使企业资本结构随着债权向股权转化而改善企业的状况。
4、土地及其附加价值的证券化。土地可作为股权入股，新开发的土地由于周边环境的改善和其他设施的营建使得价值得到升级、通过证券化可进一步融资。
5、产业投资基金。发行基金单位组建基金管理公司，将基金分散投资于不同的基础设施投资项目上。在适当的时候上市。投资项目首选基础设施项目。
6、BOT项目融资。对于为全社会提供产品和服务的公共工程。BOT是最适宜的方式、通常是由项目东道国政府或其所属机构与项目公司签署协议，把项目建设及经营的特许权授予项目公司，项目公司在项目经营特许期内，利用项目收益偿还投资及营运支出，获得利润。特许期满后，项目移交东道国政府或其下属机构。
7、TOT项目融资。这是BOT在中国的变种。与BOT相比，TOT的风险相对小。
除了上述常规的融资手段外，国际上大型基础设施融资出现了一些新的特点。主要表现为融资工具的创新和更加注重风险管理。各种机构投资者通过各种方式进入基础设施融资领域，杠杆租赁和补偿贸易广泛运用于融资项目中。
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