21世纪初中国农业发展的战略转变，本文主要内容关键词为：农业发展论文,初中论文,战略论文,世纪论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我们处在一个复杂激变的时代，世界上各种力量关系结构、经贸关系结构和科技进步方式都在发生疾速的变化。激变强化竞争，使竞争更加激烈无情。这种环境不允许停滞和落后，每个国家、每个企业和为它们服务的每一个人都要调整自己，改变思维方式和行为方式，不断创造和创新。中国农业面对激烈的市场竞争和加入WTO的挑战，必须根据变化了的环境，不失时机地实施战略转变和深化改革，激发新的增长活力，实现可持续发展。
一、农业发展新战略的目标
任何发展战略都是一定背景下的选择。长期以来，中国迫于人口数量大、增长快的压力，曾经不得不实行以生产粮食为主的增产战略，追求粮食等初级产品的数量增长，以满足人民温饱和需求；采取的手段是政府指令性计划制度（1985年后改为国家“合同定购”，实行双轨制）。这是国家工业化第一阶段和短缺经济时期的战略选择。
环境变了，战略就要变。以实行家庭承包经营为中心的农业改革以来，中国农业有了长足的增长，市场供求关系发生了很大变化：短缺已成为历史，各类农产品总量供需平衡有余，出现了低消费水平下的结构性、阶段性和地区性过剩，社会需求不足更加重了这种供给过剩的压力；卖方市场正在转变为买方市场，由满足温饱的数量需求转变为提高生活水准的质量需求。农产品价格不时下滑，靠增减总产量不能适应市场需求，农民难以增收。现在，已经不是哪类产品多生产或少生产一点的问题，而是整体结构不适和质量低下的问题。这就表明，中国农业必须从变革结构、提高质量上找出路。
实施战略转变必须转变观念，实际上关于提高农产品质量和经济效益已提出多年，但是，许多人的观念和运作中，仍然停留在传统的增产战略，追求数量，忽视质量，不讲标准和规格，致使产品结构、品种结构和品质结构与市场需求严重脱节。面对加入WTO的挑战，这种结构不适、品质底下、成本价格高、缺乏竞争力的问题更显突出。因此，必须转变观念，不失时机地实施农业发展的战略转变。
所谓农业发展新战略，就是以提高产品质量和经济效益为目标的战略，在总量平衡的基础上追求质量、增值增收。与传统的增产战略不同，新战略是以市场需求为导向，充分发挥区域比较优势，着力开发人力资本，调整供应结构，提高产品质量，抑制成本，增值增效。既实现国家食品供给安全，又增加农民收入。
农业发展新旧战略体现着不同的发展阶段，有着本质区别。为醒目起见，将传统的旧战略称为“增产战略”，将新的战略称为“质量效益战略”，列入表1加以比较。
表1 农业发展新旧战略的比较
标志 增产战略
质量效益战略
国家工业化起步和高速发 国家工业化步入中期发展阶段。
背景 展阶段，全面短缺，供不应
人民温饱问题基本解决,农产品
求，众多人口不得温饱。 总量平衡有余,出现低消费水平下
结构性过剩和有效供给不足并序。
目标 增加粮食等农产品的产量，
提高农产品质量和经济效益，满足
以满足温饱的数量需求。 提高生活水准的质量需求,增加农
民收入。
手段 指令性计划和国家“合同定 “市场机制+政府宏观调整”。对
购”（双轨制），以价格调节 农业、农村经济结构进行战略性调
为主。 整，实行综合性激励和调控措施。
经济属性 农业仅是初级产品生产部 市场经济：逐步发展产加销一体化
门，即以初级产品为主的产
经营,重点解决流通不畅,农民增收
品经济，重在生产环节本 缓慢问题,重在实现价值,将更多的
身，生产价值。主要是提供
农产品用于发展畜牧业和各类加工
粮食和工业原料，饲养业和
业，向多样化、高质量、制成品方
农产品加工业不发达。
向发展,更大规模地转化增值,使农
业成为有活力的现代产业。
伴随后果 迫于生存压力过度开垦土
地，发生毁林、毁草种粮，围 有计划有步骤地退耕还林还草还湖
湖造田，导致生态环境恶化, ,逐步恢复生态良性循环,创造适合
水土流失严重，自然灾害频发。 人民生存与发展的自然环境,实现可
持续发展。
市场空间 为了国家工业化，被迫实行
逐步发展乡镇企业和小城镇，更快
二元结构政策，城镇化进程
地降低农业人口比重，提高城镇化
相对滞后，农业人口过多，消 水平，为农业和国民经济持续发展
费能力低下，市场空间狡小。 提供更广阔的市场空间和新的长动
力。
资料来源：根据本文和其他有关资料整理而成
二、农业、农村经济结构战略性调整
面对加入WTO的机遇和挑战，为了实现农业发展新战略目标，必须对农业和农村经济结构进行战略性调整。这种调整不只是解决农产品卖难、价格下跌问题，而是要全面提高农业、农村经济的素质和效益，推进农业和农村现代化。这次战略性调整的内容，涉及农业和农村经济的各个方面，其广度和深度都是空前的，无论对于农民和对于政府都是新中国历史上难度最大的调整。根据中央农村工作会议精神和《中共中央、国务院关于2000年农业农村工作的意见》，此次战略性调整要几个层次、分阶段有序地进行。
（一）充分发挥区域比较优势，调整农业生产结构，优化农作物品种，努力提高农产品质量。突出比较优势是农业发展新战略的一大特点。从总体上看，中国农业资源具有丰富的多样性，可以发展名优特产品的资源较多，引进良种的适宜谱很广；农业劳动力成本低，适合发展劳动密集型产业。但是，中国人口多耕地少，不具发展土地密集型生产的优势。有资料表明：近10年来，粮食生产成本以10%以上的速度攀升，小麦、玉米、大豆、油料、糖料、棉花的国内价格高于国际价格2至5成，现在玉米的价格比国际市场价格高出20%以上，早无价格优势。适当多进口一些优质廉价的小麦、玉米等是明智划算之举。利用廉价劳动力和有限的土地发展高价值农业及其他劳动密集型产业，与国外交换，获得较多的比较利益，乃为上策。
各地区情况不同，都有自己的比较优势和比较劣势。因此，要坚持因地制宜，充分发挥区域比较优势，着力发展具有区域特色的农业主导产品和支柱产业。粮食生产区要稳定粮食面积，提高单产，优化品种结构，提高产品质量，稳定提高粮食生产水平，与销粮区和缺粮区发展稳定的产销交换关系。沿海经济发达区和大中城市郊区，要合理调整粮食和经济作物种植比例，发展高效农业和出口农业。对其他地区，要给粮食“省长负责制”松绑，由地方按照市场需求和区域比较优势调整农业生产结构，改善生态环境，恢复良性循环。
为了实现农业结构调整目标，必须采取一系列有力措施。例如，第一，设立结构调整基金，可由政府有关部门设立，也可由银行设立，专门用于扶植农民种植业结构调整、发展畜牧业和农产品加工业。第二，建立对受损农民的利益补偿机制，包括切实减轻农民负担，取消农民进城谋业的限制，吸收农民参与西部大开发及其增加收入的活动，转移就业前的损失补贴。第三，建立政策性农业保险，用于抵御调整中可能发生的风险。
在保持粮食生产能力和总量稳定增长的前提下，着重优化农作物品种结构。近几年来各地实施农作物“种子工程”很有成效，要继续开展下去。政府要舍得投入支持研究机构，做好品质育种工作，替代品种必须跟上。经过几年的努力，使良种良法达到普及的程度，产品质量能有明显提高。各种农产商品都要有自己的优胜品牌，内含成分、加工、包装都要标准性和规格化。
（二）积极发展畜牧水产和特种食品，努力提高产业水平。要根据市场需求结构和变化趋势，优化肉类、禽蛋和水产品生产供应结构，抓紧优良品种的选育和推广，提高畜禽个体产出率；优质高价值传统畜禽品种（如优质土鸡）要改良利用。要开发利用优质饲料，扩大饲料基地，用生物蛋白饲料取代添加剂，培育和推广高蛋白、高赖氨酸和高氨基酸含量饲用玉米品种，发展玉米青贮，扩大苜蓿等高蛋白饲草种植，有条件的地方实行草田轮作；改善饲料品质结构。分散养殖和集中化规模养殖相结合，推广先进高效饲养技术。要加强疫病防治和饲料监测体系建设，确保畜禽水产品的质量和卫生安全。条件较好的地方要努力发展外向型饲养业，建立无公害、无规定疫病畜牧产品出口基地。此外，要根据市场需求开发利用食用菌和发展特种食品。近年来食用菌类开发利用取得长足进步，今后要着重培育和利用优势高产高价值菌类，包括搜集选择天然优质食用菌类，用于人工栽培。同时，要利用中国特种天然资源和中医药科学，开发功能性（含有促进健康或预防疾病的营养或植物成分的）特种食品，推出优胜品牌，以满足人们益寿延年之需求，并扩大出口创汇。
（三）发展农业产业化经营，促进农产品加工增值。各地要选择一批有基础、有优势、有特色、发展前景好的企业做“龙头”企业，国家给予重点支持；同时，推动农民发展各种形式的联合与合作，提高农民组织化程度。目前，公司带农户模式作为产业化经营的主要形式，最重要的是“龙头”企业要与农户建立稳定的合同购销关系，建立合理的利益分配机制，更好地带动农民致富和区域经济发展。
要按照国家产业政策引导农产品加工企业形成合理的区域布局和规模结构，重点发展精深加工，努力开发新产品，发展名优特品牌。要推动产学研联合，构建科教企技术创新体系，加大技术攻关力度，提高农产品加工技术水平，增加技术含量，降低产品成本。要加强专用原料开发，积极支持发展专业户，引导原料生产逐步向专业化、基地化方向发展。
要按照区域比较优势，调整农产品加工业布局，使其尽量接近原料集中产地，即有步骤地将农产品加工业、饲料工业和食品工业及其他相类似的劳动密集型产业转移到农区市镇，新建此类企业也要安排在农区市镇，以制成品供应城市和出口，从而扩大农民就业机会，增加收入，又可降低产品成本，对城市消费者也有利。发展农产品加工业、饲料工业和食品工业以及其他劳动密集型产业是农业产业化经营的重要内容，也是乡镇企业的发展方向。这样的安排，对于改变城乡二元结构，减少直接农民的数量，逐步将农业劳动力变为少数，具有深远的战略意义。
表2 90年代农村资金流出情况（亿元）
流出渠道 1990 19911992 19931994
1.“剪刀差” 654.4
862.9
1230.5
1014.8
422.9
2.金融140.2
255.0106.8185.6 1089.0
3.财政171.7
197.7550.9714.0 2378.0
4.合计966.3 1315.7
1888.2
1914.3 3889.9
(4=1+2+3)
流出渠道 1995199619971998 小计
百分比(%)
1.“剪刀差” 535.3
805.7
782.0… 6308.7
32.8
2.金融481.0
373.0
388.0
510.03521.5
18.3
3.财政
1343.0 1238.0 1438.0 1361.09392.3
48.9
4.合计
2359.3 2416.7 2608.2 1817.0
19222.5 100.0
(4=1+2+3)
资料来源：根据历年《农村经济绿皮书》、《中国统计年鉴》和牛若峰《中国农业的变革与发展》（中国统计出版社1997年5月版）等有关资料整理。
注：“剪刀差”即工农业产品价格“剪刀差”，因缺1998年“剪刀差”数据，故该年合计数和“剪刀差”小计数以及五年合计数偏低。
表3 最近5年农村资金流出量的经济含义
资金流出量相当
1994
1995
199619971998
合计年平均
于N、F、G的%
农村资金流出量(亿元)3889.9 2359.3 2416.7 2608.2 1871
13145.1 2629.02 -
国民经济GDP(N,亿元)46759.4 58471 69884.6 74462.6 93395.7 342980.4 68596.083.83
第一产业GDP(F,亿元) 9457.2 11993.0 13844.2 14211.2 14599.6 64605.2 12921.04
20.36
国有经济固定资产9615.0 10898.2 12006.2 13091.7 15369.3 60980.4 12196.821.55
投资额(G,亿元)
资料来源：根据表2和《中国统计年鉴》有关数据整理计算
注：与表2同，缺1988年“剪刀差”数据。
三、改变城乡资金互动方向，为农村创造更多发展机会
众所周知，中国从第一个五年计划（1953～1957年）开始实施国家工业化，到90年代初，为工业化原始积累和高速发展（以农养工）阶段，从农业中汲取剩余是其资金的主要来源。在1952～1989年期间，国家通过工农业产品价格“剪刀差”和税收（扣除国家支农资金），从农村汲取资金约7000多亿元，约占农业新创造价值的1/5，超过当时国有工业企业固定资产原值，同期，国家对农村取和予之比为3:1。这是国家工业化的需要，在当时的历史条件下没有更佳选择。
学术界公认，90年代初中国国家工业化步入中期阶段，即工农自养或平衡发展阶段。但是，城乡资金流动格局并未随着国家工业化发展阶段的转变而改变，1990～1998年间，农村资金净流出19222.5亿元，其中通过财政渠道流出的占48.9%（1994年后又有上升），“剪刀差”渠道（未计1998年）流出的32.8%，金融渠道流出的占18.3%。最近五年间农村资金净流出总量和年平均量都远比前26年多得多。1994～1998年，从三个渠道净流出资金13145.1亿元，相当于同期第一产业GDP的20.36%和国有经济固定资产投资的21.55%。
上述数据表明，国家工业化步入中期阶段以来，农村资金流向和城市偏斜发展政策没有改变。最近5年间农村资金年均流出量仍高达2629亿元之多。大量资金流出，造成农村资金短缺，没有资金，就没有项目，痛失商机，农民收入难增，消费能力低下，市场狭小，反过来影响整体经济发展。最突出的结构偏差是城市化进程滞后，城镇人口比例不过30%，农业劳动力转移缓慢，1/2的社会劳动力和70%以上的农村劳动力仍在从事农业，还是三个农民供应一个市民，这是中国大陆根本性问题的症结所在。中国农民过多的问题靠农业本身是解决不了的，仅靠承包地也稳不住农民，这要靠国家的整体发展，尤其是在农村发展二、三产业和小城镇，经过几十年的努力，将直接农民变成少数，到那时，中国的农民问题才算基本解决。
为了实现农业发展战略转变和城乡协调发展，国家要从全局高度对待农民、农村问题，从现在起实行工业化中期阶段的城乡（工农）关系政策，即城乡资金互动平衡政策，每年从农村中抽取A量的资金，通过财政支农和金融等渠道返回农村以≥A量的资金，做到城乡资金互动大体持平，经济发达地区实行“以工哺农”政策。从“十五”计划起，要作为西部大开发的内容，使国家的财政、信贷、税收政策应向欠发达的农村经济社会发展倾斜。要大力发展农村合作金融事业，将农村信用社还给农民，恢复其“民有、民用、民受益”本质，同时依法适度发展民间资金互助，以克服资金困难，防止高利贷剥削。这样的政策安排将为农民创造更多的转移就业发展机会。将农业劳动力变为少数（占社会劳动力总数的比重），应当是21世纪的前半期经济社会发展的一个大战略。现在，中国70%以上的人口在农村，到21世纪30年代时还将有1/2的人口在农村，农村经济社会发展了，农民就稳定了，国家也就好办了。相反，如果农村得不到应有的发展机会，就会产生庞大的失业大军和贫困阶层，两极分化将进一步加剧，社会就会失衡、不稳定，难免发生更大的社会不和谐危机！
四、农业发展新战略下的政府角色
农业发展新战略要求政府转换职能。没有万能的市场，也没有万能的政府。市场机制与政府职能互补，各自在其适宜领域内发挥作用，方能保证经济社会正常运行。必须明确，各类公司企业、乡镇企业、合作经济组织、农户和农场等是市场主体，政府不是市场主体，而是立法执法主体、行政管理主体、宏观调控者主体和服务者主体，不能错位。在市场经济环境里，政府主要通过政策和法律法规及其他公共资源，对农业要做好五件事：(1)在国民经济全局中为农业准确定位；(2)调控市场，保证主要农产品供需基本平衡；(3)提供农业所需的公共物品，包括基础设施和科技等公益性服务；(4)保护农业资源，改善生态环境；(5)制定法律法规和政策，保护与支持农业和农村经济社会发展。在商品和要素交易领域，主要靠市场发挥调节作用，凡是市场能够完成的职能，政府都不必介入。
面对经济全球化、贸易自由化和加入WTO后的挑战，我国必须加速农业转型进程，由资源型农业转变为以科技为基础的农业，而且只能采取低成本科技路线，以增强中国农业竞争力，而高成本高价格路线是没有出路的。笔者认为，组织农业科学研究和技术推广是政府义不容辞的责任。近些年来不恰当地宣扬扩大市场化、商品化的范围，不加区别地提倡面向市场，将农业科研院所许多人引向他收挣钱，以求生存，现在的科学研究多有短期行为，重当前，轻长远，急功近利，基础研究和应用基础研究被消弱。由于农业的特点所决定，我国农业科学研究机构中包括应用基础研究和应用研究，绝大部分是自然科学研究，也有少量的农业经济与政策研究，从总体上看，绝大部分属于社会公益性科学研究，大多不能直接面向市场，也没有能力面向市场，应当区别对待。以中国农业科学院来说，有能力面向市场的应用研究是少数，大量的应用研究、应用基础研究和农业经济与政策研究，仍应作为社会公益性研究机构对待，其中自然科学部分应按产业发展特点和要求，重组科研资源，形成若干研究中心和研究所，同时精简行政管理机构和后勤“服务”机构；在全国，根据各大区的特点和需要，以所属省（市）农业科学院的优势力量为基础，组建若干各具特色的大区农业科学研究中心，着重从事应用研究；经过改革缩小了的省级农业科研院所应当变成面向市场的应用开发科技机构，无论怎样改革，农业科学研究主要仍应由政府出资保证其正常运行和持续发展。有资料表明，国外农业科学研究投资占其农业总产值的比例早在80年代中期就达到1.5%～2.0%，我国现在不过占0.2%，大大低于印度、墨西哥等发展中国家。实施“科教兴农”战备，必须加大财政支农力度，大幅度增加中央和地方对农业科技事业的投入。
改革开放以来，我国农业技术推广体系发生巨大变化，许多地方公益性农业推广体系，已名存实亡，新的推广体系又未建立起来，农民到处奔波寻求付费高昂的技术服务，有的甚至上当受骗，苦不堪言。这个问题早就应该引起政府的关注。农业产业化经营尚处于初始发展阶段，其覆盖面尚小，面上的农业推广服务工作只能加强、不能削弱，这是政府应负的责任。
扶植弱者、创造制衡和公平，是政府的重要职能和责任。分散无组织的农民是没有竞争力的弱势群体，在市场经济中处于被动不利地位，这种状况严重地制约着社会主义市场经济的健康发展。因此，要从战略高度对待农民组织化问题，积极支持农民发展各种形式的联合与合作，合作经济组织具有不可估量的聚合力和创造力，是一种重要的制衡力量，能够对经济社会发展发挥重大促进作用，可以帮助政府做许多好事，大可不必对农民组织化存有疑虑、担心和戒心。有竞争必有合作，竞争制和合作制是市场经济自运行的两个轮子，推动当代经济社会进步的两大力量。为此，很需要中共中央就发展农民合作经济组织作出专门决定，政府颁布“中国农村合作社法”，制定“农民专业合作经济组织示范章程”，颁布“农产品市场公平交易法”，要求工商行政管理机构为农村合作经济组织注册予以名正言顺的法律地位和法人资格。由于合作经济组织分担了政府创造公平、公正和福利的部分职能，因此政府应在财政、信贷、税收、贸易政策上给它们优惠。在我国，农民组织化是市场经济发展中一个绕不过必须解决好的战略问题，早认识早解决比晚认识晚解决要主动有利得多。
根据市场经济发展的需求，农业宏观体制必须改革。长期以来，我国政府对农业实行计划经济时期形成的多部门分割管理体制，农业部基本上是初级产品生产技术部门，只管生产，不管流通，中间环节多，办事效率低，交易成本高，农民利益流失多，影响市场经济的发展，应尽快加以改革。其方向是农业的产前、产中和产后相关环节的管理，进行资产、职能、机构精简重组，变成农业食品经济部，对农业产业实行产加销一体化管理，包括对农用生产资料供应和农产品收购的管理、粮食储备和农产品进出口调控等等。农业产业一体化的管理体制符合农业发展新战略的需求，也便于与国际接轨，将有利于市场经济的健康发展。
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