论公务员行政的伦理道德依据及行政人格的培养，本文主要内容关键词为：行政论文,伦理道德论文,人格论文,公务员论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公务员在公共行政过程中的伦理道德问题，实质上是社会伦理道德一般理论在公共行 政过程中的具体展开，也是公共行政主体即公务员对一般伦理道德原则的体认，表现出 他们对伦理道德原则实现的内在心理和外在行为的问题。这就是人们常说的行政伦理道 德(Administrative Ethics)。如何借助合乎伦理道德的行政措施，构建对公务员的激 励和权力制约机制，建立高效、廉洁的行政管理体制，是当今世界各国共同关注的重要 课题。
一
从社会实践层面上说，伦理道德被广大社会成员所接受的最高形态应该是伦理道德与 法律的统一，促成人们行之有矩同时又不失伦理道德自觉的行为方式。行政伦理渗透于 公共行政与政府过程的方方面面，以及公务员的各种施政行为之中。由于公共行政就是 政府行政组织、公务人员，运用公共权力，按照法定程序，实现和维护社会公共利益的 调控过程。公共行政表现出如下社会功能：第一，以独有的“服务性管理”的方式实现 和增进公共利益；第二，运用公共权力，按照法定程序公平地分配利益。只有重视和强 化公共行政组织和人员的伦理道德行为，重视公共行政组织和人员行政的伦理道德合法 性，才能真正发挥公共行政活动的社会功能。
行政是整个社会管理系统中的一个子系统，它有自己的功能和特性，其活动是国家行 政机关的管理活动。正如马克思指出的：“国家是建筑在社会生活和私人生活之间的矛 盾上，国家是建筑在公共利益和私人利益之间的矛盾上的。”继而得出“行政是国家的 组织活动”的结论。这就说明，行政不同于私人、个别人以追求利润为目的的管理，也 不同于立法、司法机关、企事业单位为解决内部日常事务而设置的行政部门的管理以及 非政治的、纯技术性的社会管理活动。行政作为国家的组织活动，在生产资料社会主义 公有制的条件下，其基本功能就是执行国家意志，协调公共利益和私人利益之间的矛盾 。所谓“公共利益”是指某一社会全体成员的共同利益，在社会主义社会的经济关系基 础上，公共利益成为绝大多数社会成员的共同利益。因此，行政伦理的价值取向应是谋 取最大化的公共利益。要做到这一点，必须强调行政的公共性质，反对权力私化，以权 谋私和部门利益化。行政权力、行政部门都是公共资源，行政人员、行政部门在谋取公 共利益中，只能获得符合法律精神的自身利益，不得利用公共权力为个人、部门窃取公 共资源。当前，行政组织在行政过程中普遍存在行政主体的自利性，行政责任的缺失， 行政职能广泛，行政能力有限，将行政权力转化为逐利的资源，这些现象的出现，不公 正是主要诱因。因此，社会公平应成为公共行政的应有之义，而行政伦理道德是解决这 一问题不可或缺的价值支撑。
如果说公共行政中公平问题的解决离不开行政组织和公务人员伦理道德建设的话，那 么，要解决行政效率问题是否可以离开伦理道德而仅作技术处理就可以了呢?答案显然 是否定的。因为公共行政的目的是实现和维护社会公共利益。而公共行政组织属非盈利 组织，这就否定了公共行政组织和公共行政活动的两个特征：一方面是由于行政人员的 职责行为缺乏直接的利益驱动，因而行政效率问题就成为行政组织有效地履行组织职责 ，达成组织目的的一个组织目标，即效率目标；另一方面是由于公共行政组织、公务人 员出于岗位职责的活动，其目的不是实现和维护团体利益和个人利益，而是为了实现和 维护社会公共利益，因而公共行政必须排斥和抵制个人主义和利己主义观念与行为。在 这里，如何把握公平与效率这一对矛盾显得尤其重要。公平与效率是一对永恒的矛盾， 公平可换取社会满意度，效率可获得更多的经济利益。要处理好这一对关系，一是要解 决行政组织自身的问题。效率是任何行政组织必须追求的目标，没有效率的行政是非正 义的。二是要解决社会公平问题。公平不仅是远古时代人类社会生活的一条基本准则， 也是现今政治、经济、文化、社会生活中满足民众基本利益需求，保障社会存在及稳定 发展的基本准则。
公共行政的目的就是有效地实现和维护社会公共利益，这个目的本身就蕴含着丰富的 伦理关系和复杂的道德问题。在《社会契约论》中，卢梭鲜明地指出，“公意”不等于 “众意”，社会的“公共利益”不等于某局部组织或团体的“共同利益”。判断一个政 府的统治是否具有合法性，最为根本的一点就是要看其统治的立场和出发点是否是公共 利益，是否有利于促进公共利益的发展。卢梭讲的公共利益决不限于物质利益，而是包 括了人民的基本权利和自由等价值成分。从词源学的角度，按马修斯的分析，“公共” 一词既指一种事情，比如公共政策，也指一种能力，譬如执行政策、理解自他关系、知 晓自己行为对他人的影响、关心他人利益等。这种词源学的解释基本上揭示了公共利益 作为一种精神的伦理学理论与实践的含义。持这种精神的人在决策和行动的时候，必定 会进行一系列的反思：是否考虑了广大人民的利益与福利?是否符合公平与正义的原则? 是否考虑了来自各方面的意见?等等。“公共利益”这一观念的实践推动力主要不在于 其数量化，而是作为行政人的一种精神信仰和追求，进入行政人的主观责任意识和实践 理性，从而成为指导行政行为的内在而根本的精神动力。它将指导行政人的道德能力， 指导他的正义感与责任感。
公共行政从其主体角度来看，应包括行政组织伦理道德和行政公务人员伦理道德两个 方面。公共行政组织作为公共权力的组织承载者，对公共权力的使用既要有效率，又要 符合伦理道德规范。也就是说公共行政组织伦理道德主要体现为规范伦理道德方面。而 公务人员是行政活动的主体，是政策、决策的执行者，是行政组织规范伦理道德的具体 化。公务员行政伦理道德的规范作用主要表现为两个方面：一方面表现为是行政组织伦 理道德规范对公务员行政行为的约束，这时公务员的伦理道德行为产生以一定的外在强 制为前提，这是行政他律方面；另一方面表现为行政组织的规范伦理道德内化为公务员 自觉的伦理道德行为，这是行政自律方面。两种伦理道德形式共同蕴含于公共行政行为 活动过程之中，发挥着外在约束与内在自觉的双重综合作用。因此，行政组织的规范伦 理道德建设和公务员的伦理道德修养就显得至关重要。从公共行政活动和公共行政道德 的实现过程来看，往往表现为由集体的规范伦理道德向个体的品性伦理道德的转化。从 这个意义来看，相对于行政组织的集体规范伦理道德而言，公务员的个人品性伦理道德 则更具实质意义。因此，不断加强公务员的行政伦理道德修养就更是当前的迫切需要。
二
行政伦理不仅与公共行政组织有关，更与行政主体——公务员的主观性密切相关。行 政权力作为一种法制化、制度化的权力，不仅仅是一种抽象的存在或客观的社会力量， 它在实际运行中必然要分解和演化为具体的权力。当行政权力由抽象权力变为具体权力 ，即变为行政组织，尤其是公务员执掌的权力具体运用之时，它就不可避免地具有了主 观性。这是因为，当处于不同层级和职位的公务员掌握并能自由支配和运用这种权力时 ，源于权力主体意志的制度规约已变为外在因素，而权力执掌者的价值观、权力观、公 职观以及其他主观意识则成为内部影响力，并会对权力的运用发生不可低估的影响。权 力的这种具体化和主观化意味着，一方面，权力执掌者有自主甚至随意支配和应用这种 权力的一定自由；另一方面，权力的执掌者也可能滥用这种权力，即把这种权力用到背 离国家意志的错误方向上去。于是，强调权力执掌者的主观道德责任，就是理所当然的 事。传统行政学强调行政的价值中立，忽视行政道德责任，其根源在于它对行政的错误 理论定位，即把行政仅仅界定为政治的工具，并因此把行政人员塑造成为只讲效率，不 问价值的职业机器。然而，行政人员无论是作为活生生的人，还是作为行政权力的具体 执掌者，其主体性是不可抹煞的，这已为大量的行政管理实践的经验事实所证明。所以 ，公务员在道德责任是不可回避的。
公共行政把实现和维护社会公共利益作为自身存在正当性的理由和活动的目的，而且 将实现和维护社会公平与提高行政效率作为实现和维护公共利益这一根本目的的两个手 段性目标。但是，从行政的产生和演进的历史和现代实践来看，行政组织和行政人员的 行为，并非都能自然地实现和维护社会公平或者实现行政活动的高效率。这主要是因为 行政公务人员的“经济人”属性和公共行政中行政自由裁量权的存在。
“经济人”和“道德人”是人自身固有的双重属性，它们具有相互补充、相互加强的 关系，也存在着相互排斥、相互侵损的关系。公共行政把实现和维护社会公共利益作为 根本目的，而公务员的“道德人”的动机和行为就是实现这一根本目的的人性前提，并 在行政活动中不同程度或以不同方式表现出来。这样，如果公务员仅仅出于自利动机， 那么它对什么是社会的公共利益的理解就会出现偏差，就可能导致有利于少数人或集团 利益，而侵害社会公共利益的行为出现；换句话说，如果公务员受其自利动机所左右， 就会出现行政职责方面的信念危机，必然导致各种各样的“寻租”行为。
行政自由裁量权是一种非制度化的具体事务处置权，即行政主体在制度规定不到位、 不明确的模糊地带乃至制度之外的空间地带作出事务性行政决定或裁决的权力。这种非 制度化的行政权力的存在，是由社会生活和公共事务的复杂性、动态性以及法律制度和 政策规定所共有的抽象模糊性与滞后性所决定的。不过，需要指出的是，行政自由裁量 权同时意味着行政主体具有进行价值判断的“意志自由”，因而也意味着相应的伦理道 德责任。
行政自由裁量权的存在，对公共行政活动产生双重作用：一方面，自由裁量权的存在 ，为公务员在行政执行活动中进行价值选择、承担伦理责任提供了自由空间，也为公务 员在行政过程中展示其道德风貌、检验道德水平提供了一个公共平台；另一方面，由于 行政自由裁量权不是一种制度安排，而是公务员的主观行为表现，这一特点就决定了自 由裁量权的行使，既可以行善，也可作恶。当这种行为与行政“道德人”属性相结合时 就会产生善行，如果它与行政“经济人”属性相结合就可能导致恶果。当今社会上形形 色色的官员腐败现象，就是这种恶行给社会带来的苦果，它不仅增大了社会发展的政治 、经济成本，也使社会文明进步付出了巨大的道德代价。所以，在公共行政建设和发展 中，摒弃纯粹技术主义、管理主义的治理理念，重视公共行政的价值取向，加强行政伦 理道德建设，培育和提高公务员的道德意识、道德信念和道德行为，对于现代公共行政 特别是像我国这样处于社会转型期的公共行政建设来说，是十分重要和必要的。
三
培养和完善行政伦理人格，或者说公务员的行为规范，主要应通过行政他律和行政自 律。行政伦理的他律和自律是对立统一于公务员行政伦理的培养过程之中的。在行政伦 理道德规范的他律和自律的对立统一中，行政自律是行政伦理规范特征的主导方面；只 有行政自律主导之下的他律与自律的统一，才能实现国家公务员的行政人格的升华。
培养公务员行政伦理道德的目的，是要在广大公务员中形成普遍的、完美的行政人格 。所谓行政人格，是指公务员与其他职业者相区别的内在规定性，是公务员的伦理品质 、伦理境界以及他本人所接受的社会伦理道德价值的总和；这是公务员在社会生活，特 别是行政生活中地位与作风的统一，是其长期的习惯性的伦理道德行为的升华。这种行 政伦理道德人格具有普遍性，应为每一位公务员所持有。在这意义上，行政人格又成为 评价公务员综合素质的最重要的标准。
那么，应通过怎样的途径和过程来培养公务员的行政人格，以实现公务员行政伦理道 德呢?如上所说，主要通过行政他律和行政自律及其对立统一的过程来逐步完成。一般 地，公务员首先要经过他律时期。在他律时期，公务员被迫或者说是被动地遵守行政伦 理道德规范。这一时期的特征是“善”被简单地定义为“服从”，又被称之为他律实在 论。处在他律时期的行政伦理道德还是低级的、不完善的阶段。尽管在行政人格的形式 过程中，他律阶段具有某种基础性价值，但是行政伦理决不应在他律阶段止步，还应进 一步寻求升华，也就是公务员还应进入行政自律阶段。在行政伦理道德从他律向自律转 化过程中，其关键是行政义务向行政良心的转化。行政良心作为公务员履行行政职责和 行政义务的过程所逐步形成的强烈的行政责任感和正确的自我评价能力，是公务员所应 具备的各种心理素质在主体意识中的集中体现。行政良心的最基本特征就是自律性，因 此，它在公务员的公共行政生活中具有相当重要的意义。
公务员由行政伦理他律阶段上升到自律阶段还并不完善，仍须进一步升华，必须达到 他律与自律的对立统一才够完善。因为，虽然以行政良心为核心的行政伦理自律阶段优 于以行政义务为核心的行政他律阶段，但是，在行政伦理自律时期如果忽视作为行政他 律的行政义务，也是片面的，这就势必走向唯意志论。所以，公务员的行政伦理道德还 应向伦理道德价值综合目标形成阶段进一步升华，也就是向行政伦理道德规范的自律性 与他律性的对立统一，行政义务和行政良心的对立统一阶段升华。在这一阶段，公务员 的行政伦理道德和行政规范达到较为成熟的程度，行政伦理的他律与自律性，行政义务 和行政良心交相辉映，有效地发挥着行政伦理道德规范的强大功能。在这里，行政义务 和行政他律是第一位的，公务员必须首先绝对遵守和服从行政伦理道德规范和行政义务 ，行政良心必须不断反映和接受行政伦理道德规范和行政义务，并不断内化为行政自律 。公务员在实现和维护社会公共利益的实践过程中，应随着社会实践的发展不断完善行 政伦理道德规范和行政义务，并同时内化为自己的行政自律，使自己的行政良心和行政 伦理人格不断升华，从而有力地带动社会风气的好转，增进和巩固整个社会伦理道德。