多民族国家民族政策与民族关系发展远景，本文主要内容关键词为：民族政策论文,远景论文,民族论文,关系论文,多民族国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[文章编号]1001—5558（2000）01—0151—11
[中图分类号] G75[文献标识码] A
继本世纪90年代初前苏联、东欧国家发生规模性的民族分裂之后，民族问题在世界其他地区呈现纷乱不已的态势。面对这种情况，世界各国、特别是多民族国家重又探讨与反思同一个问题，即多民族国家如何处理好民族关系，何种理论更合乎现代国家条件下民族政治问题的解决，何种民族政策能够保证统一多民族国家各民族的和睦相处？可以说，无论是在历史上还是在现实中，无论是在集权国家还是在联邦国家，为了保证国家的巩固和人民的团结，在追求各民族的和睦相处这一点上是一致的。但是，如何实现和保证这一点，则因各自不同的国情和不同的民族政策选择而结果不同。
需要引起注意的是，20世纪中叶以后，特别是七八十年代以来，世界上很多国家在看待和处理民族问题方面，发生了观念性的转变和政策性的调整。民族平等、互利发展等原则日益明显地体现在一些多民族国家调整民族关系、化解民族矛盾的政策措施中。无论是发达的资本主义多民族国家，还是发展中的多民族国家，他们在解决民族问题的政策取向、发展过程中，均日益增强的共识因素是，民族过程的自身规律越来越受到多民族国家的普遍重视。从对历史和现实的反思中人们日益开始接受这样一种认识，即：置于国家形式下的各民族共同体虽然一定程度脱离了各民族自然发展的轨道，但作为民族形成、发展和消亡的过程仍遵循一定的规律性运动。因而，如果试图采取民族歧视、民族压迫政策、或不尊重民族发展的客观规律，不以科学的、客观的态度对待和处理民族问题，其结果往往事与愿违。
民族政策是政府为处理民族关系问题而制定的方针政策。本文旨在通过对多民族国家民族政策的研究、分析，初步探讨现代多民族国家民族政策的政策取向，探讨何种民族观、民族政策更能指导、保证多民族国家民族关系的健康发展。然而，困难不仅来自于多民族国家的数量众多、国情各异——不同的国家发展的历史，现实的政策、经济、民族关系状况等等；各国的政治哲学不同，民族政策的价值取向虽然趋同但形态千姿百态，也很难有统一的评价标准。为了排除上述诸多困难，只能站在民族关系发展远景的宏观立场，并以此为评价标准，选择若干国家，对其民族政策作粗线条的评价，以期寻求文章开始时所提问题的“说法”。
一、美国、加拿大、澳大利亚等国多元文化政策
当前资本主义高度发达的美国、加拿大、澳大利亚及欧洲某些国家，在处理国内民族关系上实行多元文化政策。他们的政策取向是：反对同化，禁止种族歧视，实现民族平等。主张在统一国家、统一社会里，应允许存在文化的多样性，各民族的传统文化、民族语言、风俗习惯等应得到肯定与尊重。目标是建成统一的多民族多文化的社会，在多样性中发展一致性。（注：武尚清，《日本学者论文化多元主义与土著民族问题》，《世界民族研究会刊》，1994年第1期。 ）多元文化政策是从同化政策演变而来的，是历史的进步。美国在法律上不承认民族的存在，只承认都是美国人。美国的移民（外来民族成员）政策一贯实行“移民不应享受鼓励其移入的特殊待遇”，“他们的机会与本土人均等，既不多，也不少。”（注：钱梁美，《谈美利坚民族形成和发展过程中的文化融合问题》，《世界民族研究会刊》，1995年第1期—第2期。）加拿大公民法三项基本原则规定：平等、多样、一致。其强调的是个人平等、个人的多样性和作为加拿大人的一致性。（注：阮西湖，《关于加拿大的多元文化政策和一体化理论》，《世界民族研究会刊》，1990年第2期。）
可以认为，在资本主义高度发达的美国、加拿大等移民国家实行的多元文化政策，是各该国社会发展的必然结果。
以美国为例，美国是较为典型的移民国家，自建国以来始终面临着如何处理种族、民族关系的问题。其民族政策的演变和各个阶段的特点，是与其种族和人口结构的变化直接关联的。马萨诸塞大学社会学教授戈登对美国民族关系发展历程及政府关于民族政策取向，提出了较有说服力并产生广泛影响的理论。
这一理论认为，美国的民族政策演变可以分为三个阶段。第一阶段叫“盎格鲁——撒克逊化”。它的文化导向以强化盎格鲁——撒克逊民族的传统文化为中心。美国建国之初，移民主要是来自英国受宗教压迫、政治迫害而逃亡者或破产农民。英国文化呈强势，并得到官方的重视和强化。因此要求所有移民美国的人都学习盎格鲁——撒克逊文化，以期同化其他移民；第二阶段为“熔炉”主义或政策。随着第一次世界大战前后意大利人、德国人、波兰人、俄罗斯人的不断涌入，改变了盎格鲁——撒克逊文化一统天下的格局，形成了许多有特定文化背景的种族集团。要求所有移民美国的人口都学习盎格鲁——撒克逊文化已不现实，迫使当局作出处理民族关系的政策调整。当时美国的民族关系某种程度上呈现出“熔炉”的情形——不同民族、不同文化背景的人成为同事，生活模式、消费模式也在趋同，价值观念、语言的差别在缩小、异族通婚在增长等等。似乎出现了不同文化背景的人口，经过在美国社会的共同生活，通过长期的相互调适而能够达到融洽，变成具有美国文化特质的“美国人”的趋势。因此，顺应当时的实际，倡导“熔炉”政策。直到本世纪五六十年代，美国的种族和民族问题并没有完全按照“熔炉”主义的逻辑发展。尽管不同文化背景的人们学习使用了英语，按照美国联邦宪法和各州法律行事，承认这个社会的总体规范，能够作为这个社会的守法公民而存在，但是不管是美国德裔人还是美国犹太人或其他裔移民，他们依然程度不同地保持着原有的民族传统文化特征，并努力继承和弘扬民族传统文化的优秀部分，追求民族自尊及对所处社会的更大贡献。
美国德裔人、美国犹太人与美国主流社会的关系很好地反映了上述情形。
1660年—1685年时，大约有13个德国人家庭来到美国费城；1820年—1970年有六百多万德国人移居美国，“在数量上是占全国第二位的外国种族”（注：[英]维尔著，王合等译，《美国政治》第35页，商务印书馆，1981年出版。）。纵观美国德裔人与主流社会整合的历史，尽管有些德国人很快被美国所同化，而也有一些人只愿意适应美国的现实生活，“但总的来说，德国人既不愿意丢弃他们的传统文化，也不愿意忽视美国的环境及其文化需求，他们试图在两者折衷的过程中变成美国人。”（注：李其荣，《美国德裔人与当地民族的关系初探》，《世界民族》第59页，1999年第1期。）另据人口调查，美国1989 年拥有犹太人590万，只占美国总人口的2%。但是在美国社会各个领域的优秀人才中，犹太人所占的比例远远大于此。犹太民族具有族教合一的民族特点。教育与宗教共生，又由宗教规定下来。《塔木德》说：“若不教子女学习职业手艺，便是教子女从事盗窃。”“要像尊重上帝那样尊重教师”是希伯来名言对青少年的忠告。可以说，正是植根于尊师重教、好学求知的民族传统，犹太民族中产生了耶稣、马克思、爱因斯坦、玻尔和费洛伊德等大师、巨人。
与犹太人长期处在受迫害、受歧视的逆境相类似，美国的社会环境也使犹太人处在被接纳与不被接纳的状态。但是这种环境并未把他们挤垮，其主要支撑力来自于具有较高的教育水平、民族素质或者可以说，得益于把教育视为至高无上的优秀传统一代一代地继承。美国生物化学和动物学家、诺贝尔奖获得者柯亨·斯坦利（1922年—）曾坦言，他的“主要动力是试图以我的能力和智慧了解周围世界。”（注：泰勒·华森著，《诺贝尔奖金获得者传》第 210 页， 威尔逊大学出版社，1987年版，《世界民族》1999年第1期。 ）平均受教育水平高于美国总平均水平，使他们获得了雄厚的经济实力。1981年，《美国犹太人年鉴》报道全国男女犹太人的职业分布，70%的男性和40%的女性拥有专业、技术、管理或行政职务，其余则拥有白领职业。与此同时，美国犹太人政治活动的成功开展，也促进了其就业机会、教育水平、学术成就的扩大、提高和取得。
犹太民族不平凡的现代化历程，极富感染力地表明了一个民族的顽强与难以取代。尽管面对民族歧视、排挤等不平等的社会、政治地位，他们仍能以民族优秀传统文化为支撑，“以曲折、隐晦的方式表示抗争，以精神成果证明自己是‘上帝的选民’，是人类社会平等的一员。”（注：张箭，《犹太民族和犹太人杰散论——写在“影响世界的犹太人”出版之后》，《世界民族》1999年第1期。 ）美国犹太人对美国社会的贡献是显而易见的，正如德意志文化的许多特点被德国移民带到了美国。不仅和圣诞树一样，德国的汉堡包和啤酒已成为美国生活方式的一部分，而且对美国的教育、工业、科学艺术的贡献也功不可没。如同美国德裔人融入美国主流社会有其历史过程和特点，仅就美国犹太人知识分子阶层与主流社会的关系，在美国存在两种见解，占主导地位的是美国著名作家和经济学家佐尔斯坦·威卜兰（1857年—1929年）的观点。他认为在当今美国，在科学和学识方面起重要作用的美国犹太人仿佛陷入了两个世界之间：他们脱离了传统的犹太人社团，但在非犹太人世界又从未完全被接受，或者可表达为，他们在某种程度上放弃了其传统文化，但又并未完全接受另一种文化。并认为，正是这样的边缘地位，要求他们只有逐步“摆脱偏见”。或许正因为如此，他们拥有了比其传统意义上更为深邃的民族文化品格；与威卜兰不同的见解是，美国犹太人知识分子虽然已处于时代要求的科研前沿阵地，但也并未失去对本民族的忠诚。例如美国生物物理学家、 诺贝尔奖获得者罗萨林·叶劳（1912年—）仍然坚持住在犹太教徒式的房舍里， 固守着犹太人的传统文化。（注：时春荣，《美国犹太人缘合学术成就斐然》，《世界民族》1999年第1期。）
美国德裔人及美国犹太人同化过程表明，一体化趋向对美国各民族来说是不可避免的，但整体性和多样化的混合也是一个不得不承认的现实。面对同化政策的不成功，官方适时作出政策调整，开始倡导多元文化政策。尽管其与马克思主义民族观有本质上的区别，但是能够从民族关系发展的实际出发，至少在理论上开始摒弃种族主义和沙文主义的色彩。
多元文化政策有其历史局限性。“同化论误以为在开放社会中民族联系会轻易消失，……多元主义则犯了相反的错误，它以为民族之间界限固定不变，甚至与美国生活不相容的群体也会坚持不变。 ”（注：H·蒂施勒，B·贝里，《多元主义》，马戎编， 《西方民族社会学的理论与方法》第32页—第33页，天津人民出版社，1997年11月出版。）事实是，因为各民族人口多少不同，特质各异，因此对主流社会的适应与贡献也不同。不仅如此，“作为解决居住在同一地域中不同民族间冲突的一种方法，多元主义对那些信仰民主及主张宽容者有特殊吸引力。但是与此同时，多元主义的口号也时常被目的迥异的另一些人采用。比如，对那些狂热地支持‘隔离而又平等’信条的美国白人而言，其信仰也许是真诚的，但是他们更关心‘隔离’而非‘平等’。在这信条之下，将近半个世纪，学校、医疗机构、交通、度假地都严格地将白人黑人隔离，对平等却所做不多或无所作为。”（注：H·蒂施勒，B·贝里，《多元主义》，马戎编，《西方民族社会学的理论与方法》第34页，天津人民出版社，1997年11月出版。）针对本世纪六十年代以来美国黑人与白人之间关系的发展变化，有分析指出：“美国社会的种族融合已经失败，……政府自60年代民权运动以来长期推行的在就业及教育方面照顾黑人的社会福利政策已经失去效用，广大黑人的处境依然没有大的改善”，认为，“目前阻止黑人白人之间日益加剧的分离趋势惟一有效的办法，是逐步改善城市黑人社区的状况，加强公立学校建设，提供职业培训机会，为双方进行交流创造条件。……白人的种族主义与黑人脱离社会主流的偏执行为都不能解决问题，只会促使矛盾激化。”（注：塔玛尔·雅各比（女）著：《别人的房屋：美国未完成的种族融合》。纽约1998年英文版，自由出版社出版。中国现代国际关系研究所主办《国际资料信息》1998年第10期第32页。）看来，美国社会民族关系的调整仍然任重而道远。
二、前苏联、东欧社会主义国家的民族政策
苏联是第一个把科学社会主义付诸于实践的国家，也是率先运用马克思主义民族理论指导民族工作和解决民族问题的国家。十月革命胜利后，苏联及以后的东欧诸社会主义国家，在俄共制定的各民族完全平等、各民族有自决权、各民族工人融合起来的民族问题纲领指导下，执行了一系列针对本国民族关系实际情况的民族政策。其中包括实现各民族一律平等，反对某个民族或某些民族享有任何特权，承认民族自决权，建立联邦制的苏维埃国家，帮助非俄罗斯民族发展经济文化，培养民族干部，实行“双语”制等等。由于这些政策的贯彻执行，过去受沙皇俄国压迫的非俄罗斯民族获得了民族平等地位和自由发展的机会。民族地区经济和文化迅速发展，人口不断增长，人民生活水平迅速提高。随着民族平等的实现、经济文化的发展，各民族人民杂居和异族通婚现象日益普遍。
毫无疑问，苏联在20年代实行联邦制以后，实行的民族政策有利于各民族的发展、接近、统一和融合，有利于消除民族差别，促进了苏联社会的发展进步。这也是苏联在半个多世纪的国际斗争实践中能够抵御资本主义世界的围攻、战胜法西斯侵略的重要国内条件之一。中欧、东欧地区前社会主义国家继承了历史上遗留下来的复杂的民族问题。在共产党执政初期，为了解决复杂的民族关系问题，以马克思主义民族观为指导，制定了与前苏联大致相似的民族政策，实现了各民族和睦相处，促进了社会发展。但历史上遗留下来的民族间的恩恩怨怨并不是短时间内可以消除的。从旧社会成长起来的一代人并不能完全摆脱旧社会的阴影，就是一些马克思主义者也不能幸免。
以前苏联为例，就苏联解体的民族因素，我国学者已有系统、深入的研究。如果从整个世界多民族国家民族关系发展远景的视角，反思前苏联处理民族关系的成败，可以感觉到，苏联对本国民族及民族关系的历史和现实等民族方面的“国情”缺乏客观判断，对社会主义制度下各民族发展趋势、社会发展过程与民族发展过程的关系缺乏准确的认识。
（一）各民族文化的趋同、融合因素增加的同时，民族自我意识的增长，各民族要求平等、合作、权力、利益的真正实现，是前苏联不应忽视的民族关系实际。
众所周知，沙皇俄国是在16至19世纪三百年中，以残酷的武力兼并大大小小许多民族形成的资产阶级民主改革很不彻底的封建军事帝国。只有社会主义的苏联，才使得各民族的经济、文化、民族内部的联系和共性得以加强和发展。因而，社会主义时期是这些民族民族自我意识增长的时期。国家利益与民族利益、国民意识与民族意识的相一致，是社会主义制度的本质所决定的，理论上应该是不成问题的。然而，由于列宁的早逝，他所倡导的联邦制原则和逐步向统一国家过渡的过程中，从30年代起，由于苏共领导人对社会主义发展进程的超前认识，出现了对民族融合问题的超前认识，把各民族的接近、交流、同化认定是社会主义制度下苏联民族过程的主要趋势。1961年召开的苏共22大通过的纲领认为：苏联的“各民族都欣欣向荣，它们的主权日益巩固”，“在各苏维埃共和国里属于许多民族的人们共同生活着，和谐地劳动着。苏联境内各加盟共和国之间的界限愈来愈失去原来的意义”，苏联的民族关系在这个新阶段的特征是“各民族进一步的接近和达到完全的一致。”（注：《苏联共产党纲领》，《苏联民族问题文献选编》第253页—第254页，社科文献出版社，1987年出版。）赫鲁晓夫、勃列日涅夫继续宣扬和执行了上述理论纲领，并得出“在苏联形成了具有共同特征的不同民族人们的新的历史共同体，即苏联人民的结论。”（注：赫鲁晓夫，《关于苏联共产党纲领的报告》，《苏联民族问题文献选编》第250 页。社科文献出版社，1987年出版。）实质上，是错误地把作为“苏联人”的国民意识认定为新的民族共同体的意识。对各民族的个性和特点以及各民族物质和精神利益的忽视，刺激和激起了各民族对联邦政府的反感和民族自我意识的增长。一直到戈尔巴乔夫时期，他对苏联民族问题的重要性、紧迫性也认识不足，以至于当长期积累下来的民族问题一旦爆发，便显出束手无策。
（二）置于国家形式下的各民族共同体，虽然在一定程度上脱离了各民族自然发展的轨道，但作为民族形成、发展和消亡的过程仍遵循一定的规律性运动。因而，民族进程与社会进程往往并不一致，但却是相互制约的。而善于找出二者的交叉重合之处，缓解和避免二者的不一致或相背逆走向极致，便成为妥善处理二者关系的一把钥匙。把二者混淆或等同起来，在强调社会发展需要的情况下忽视民族过程的要求，或片面强调民族过程而忽视社会发展需要，从而导致民族关系紧张，是苏联留下的宝贵教训。
如何处理社会发展过程和民族过程关系，列宁在考虑苏联采取联邦制时认识上的变化过程，富于启发意义。
十月革命的胜利是由沙俄帝国内各民族无产阶级联合的力量取得的。列宁从无产阶级革命斗争的需要和社会发展需要出发，原本是不赞成联邦制的。这一观点反映在他的《关于民族问题的批评意见》一文中：“只要各个不同的民族组成统一的国家，马克思主义者就绝不主张任何联邦制原则，也不主张任何分权制。中央集权制的大国是从中世纪的分散状态走向将来全世界社会主义统一的一个巨大的历史步骤。”（注：《列宁论民族问题》第247页，民族出版社出版。 ）尽管十月革命胜利之初，列宁和斯大林首先提出苏俄各民族“享有自决乃至分立并组织独立国家的权利”，但那是在以各民族无产者联合反抗帝国主义国家的资产者为首要矛盾的时代。然而，在十月革命胜利后的实际斗争中，当各民族的苏维埃共和国在抗击外国势力的斗争中已经形成，并且有的已明显表现出独立要求时，列宁及时地认识到考虑民族过程要求的必要性。认为在当时的条件下，联邦制是一种“向真正的民主集中制过渡的步骤”，是把“俄国各民族最牢固地联合成一个统一的、民主的和集中的苏维埃国家的最可靠的步骤”（注：《列宁论民族问题和民族殖民地问题》第454页，人民出版社出版。）。列宁坚持联邦制原则， 否定了斯大林要让各民族共和国加入俄罗斯联邦的“自治化”方案。斯大林的“自治化”方案的脱离实际，就在于把社会发展过程和民族过程视为一个过程。他只看到当时的革命斗争和社会发展需要尽可能大的集中，而没有注意到沙俄帝国崩溃后，境内的民族过程要求——希望获得独立或获得与俄罗斯平等地位的要求。列宁兼顾社会发展过程与民族过程这两个方面，把联邦制作为这两个过程的结合点，历史证明是英明抉择。
三、拉丁美洲民族一体化政策
印第安人问题是拉丁美洲大多数国家共同面临的民族问题。拉丁美洲殖民化的历史，使其成为种族、民族成分异常复杂的洲，混血人占各国人口的多数。这种混血，不仅是指生理上的，而且其所操语言、社会行为准则和价值观也是欧化的。移民后代与各类混血人形成了一批新兴的民族。他们在美洲各国中成为主体居民，与此相对应的是土著印第安民族，印第安民族是拉美大多数国家中的少数民族。长达三百年的欧洲殖民统治，印第安人口从近4000万下降到900万左右。 他们住在各国的偏远地区，经济文化落后，是一部分权力最少的居民。尽管本世纪以来资产阶级民主革命在拉美许多国家相继发生，印第安人的生活状况有所改善，但他们的根本地位并未根本改变。随着资本主义生产关系和生活方式在拉丁美洲的迅速发展，印第安人不断失去土地、传统社会在瓦解、与主体居民的同化过程加剧。印第安人的生存与权利问题被提上各国政府的议事日程。因此，所谓拉丁美洲民族一体化政策，主要即指各国针对印第安人与主体民族的关系而制定的政策。
墨西哥政府对印第安人实行的一体化政策，为拉丁美洲印第安国家效仿或借鉴。
墨西哥人口和面积分别居拉丁美洲第二位和第三位。1990年全国56个印第安民族人口约1100万，占全国总人口的13%，与中国少数民族分布特点相似，呈大杂居、小聚居的局面。人口在70万以上的有5个， 40万以下、10万以上的有14个，人口1万以下的有21个， 他们构成了墨西哥的少数民族。而主体民族则由占全国人口80%—85%的混血人以及移民后代构成。
可以说，墨西哥政府对印第安人的政策，经历了由强制同化向一体化的演进。
与拉丁美洲其他国家相类似，墨西哥1821年宣布独立、1824年建立墨西哥联邦共和国之后，曾仿效一些欧洲国家的模式，对印第安人实行强制同化政策，企图建立具有绝对同一性和一致性的“民族国家”。但一百多年的实践结果宣告了强制同化是行不通的。区别于以往的强制同化政策和一些国家奉行的保留地政策，墨西哥政府从本国民族关系的实际考虑，对印第安政策适时进行调整，从而提出的一体化政策，有以下三点趋向或符合现代社会民族关系发展远景之处。
（一）从少数民族和主体民族双方的利益和民族感情出发，不仅有利于印第安人的生存与发展，而且有利于民族的和睦相处。
勿庸置疑，任何国家的民族政策都是服从于国家总体发展战略的。本世纪中期，取得政权的墨西哥资产阶级的首要问题是如何从政治上和经济上来巩固国家的统一。而国内面对的民族关系问题则是无法回避的。强制同化已土崩瓦解，在诸种方略的抉择中，墨西哥官方认为，对印第安人的一体化理论利于国家总体发展战略。
一体化理论认为，因为墨西哥处在资本主义总体化发展和国民一体化发展时期，要通过在共同利益的基础上建立各民族、各语言和各文化的桥梁而导致全民的、经济的、社会的和政治的结合时，就必然需要去探索印第安人与主体民族的共性，而这种共性只有通过混血、双语教育、以及公职、财富和权利的不断重新分配才能实现。因而主张支持和帮助印第安人与全民社会协调发展，反对强制同化，同时反对把印第安人作为独立群体保护起来的做法；主张通过制定教育、保健、开发经济和政治联系等计划，提高印第安人的整体素质、政治社会地位和生活水平，从而使其真正成为全民社会的有机组成部分。这一点，客观上保障了印第安这一弱小民族的生存与发展。
（二）以民族关系的实际为背景，提倡不同民族文化的接近与融合，差异下求共性。这是一个附合实际的选择。
长期殖民化的结果，墨西哥社会的民族关系主要表现为印第安人与主体居民之间的差别和相互依存问题。大体情形是，尽管墨西哥社会是由两部分人构成的社会；一方是先进的白人和混血人，另一方是社会发育水平落后的土著印第安人。但是长期整合的结果，二者在政治、经济、文化等方面日益形成一种相互依存的关系。考虑到巩固国家的统一，在对待不同民族文化问题上，一体化理论主张，统一的墨西哥联邦国家并不排除多民族文化的存在，不要求人们在各方面都达到同一，不同的文化的混合共同构成了墨西哥文化。为此，墨西哥官方作出了可贵的努力。例如，为了增进不同民族间的理解与和睦，在涉及到现时民族关系的历史事件和历史人物时，考虑照顾双方的民族感情，采取了印第安人和主体居民均能接受的态度。例如把原来树立作为墨西哥象征的西班牙征服者科尔特斯形象淡化掉，取而代之树立印第安人与主体民族共同首肯的印第安首领蒙特苏马为墨西哥象征。
（三）通过反复宣传祖国感情，强调统一国家内人们的政治、社会、经济和地域的统一性和共存，使各民族的平等与合作拥有明确的前提与牢固的基础。
一体化理论认为，墨西哥作为民族成分十分复杂的国家，人口的来源、体质特征、语言、文化和风俗习惯各异，因此，为避免强调差别而忽视共性或强调共性而忽略差别所带来的消极结果。一体化理论既承认民族差别，又指出统一多民族国家各民族的统一性与共存，旨在促使不同民族间的结合程度加强，从而保证国家的巩固和人民的团结。
围绕上述思想，墨西哥官方较有成效地开展了印第安工作。其中，印第安人与主体社会一体化具体行动中长期发展计划的制定程序、国家财政支持的方式等做法颇有新意。
1948年成立的“墨西哥全国印第安研究所”，是墨西哥负责印第安工作的全国性官方机构。由其指导设立在印第安人地区的由人类学家、工程技术人员、教师等组成的“协调中心”，在制定旨在帮助印第安人加入全民社会的发展计划时，首先要经过详细的实地调查，由各类专家集体讨论和反复论证，尽可能使发展计划符合印第安实际，减小盲目性和随意性。
从财政上给发展落后的少数民族地区一定扶持，是多民族国家惯用的措施。墨西哥是通过各项发展计划预算的方式向印第安人地区提供财政帮助的。即：政府用于印第安人地区的每一笔资金，都要有具体的建设项目作为获取条件。实践表明，这种扶持方式，有利于激发和培养印第安人的发展积极性和自力更生能力。建设项目的制定对知识和人才的需求和要求，极大地带来印第安地区对知识、技术和人才的重视。
由上述分析可以确认，在印第安人问题上，墨西哥推行一体化理论和政策，无疑是符合其国情的，符合国家利益和有助于印第安人生存发展的。与此同时，也存在着诸如如何发挥印第安人的主动性、如何进一步重视印第安人的价值观和适应性、如何顺应时代更新内容、吸收新思想的问题。
四、中国以民族区域自治作为基本政策的各民族平等、团结、共同发展繁荣的民族政策
我国是由56个民族共同构成的统一多民族国家。与上述美国、前苏联、拉丁美洲不同，早在秦汉时代，就已形成相对统一的中央集权制多民族国家，构成民族关系的多元一体格局。
作为多民族国家，历朝历代都有其处理民族关系上的策略和谋略。简言之，1949年中华人民共和国成立前，历代统治者大体上是持民族歧视、不平等的民族观。因此，无论是刀光剑影的武力镇压、强迫同化，还是温情脉脉的怀柔、羁縻、和亲政策等等，潜台词是民族不平等，谈不到积极、主动地帮助和促进少数民族的发展繁荣。正是因为这一根本原因，直到新中国建立前，我国大部分少数民族分别处在原始社会末期、奴隶社会、封建社会等不同社会形态，有的弱小民族濒临灭绝的境地。
马克思列宁主义解决民族问题的根本原则，就是反对一切形式的民族压迫，坚持所有民族一律平等。但是，如何把这一原则贯彻到本国的实践中去，则要根据本国民族关系的具体条件而灵活运用。与前苏联等信仰马克思列宁主义的国家不同，中国尽管曾有过仿效苏联模式实行联邦制的设想，但是，最终还是从中国民族关系的特点、趋势以及社会主义中国的实际出发，选择民族区域自治作为国家一项重要政治制度及处理民族关系的一项基本政策。
我国1949年以后处理民族问题的重大决策，是与国家政治、经济生活所经历的两次历史性变化联系在一起的。第一次是中华人民共和国的成立和社会主义制度的建立。经过新民主主义革命时期的长期探索和实践，党和国家最终选择民族区域自治作为我国解决民族问题的基本国策，载入1949年中国人民政治协商会议《共同纲领》和新中国制定的历次《宪法》；第二次是与1978年以后改革开放相联系，总结三十多年实行民族区域自治的实践经验，根据1982年《宪法》制定了《民族区域自治法》。从此，我国民族区域自治制度和民族工作进入了法制化的新阶段。实践证明，“民族区域自治制度是保障各民族平等、促进各民族自身发展进步的制度。”（注：司马义·艾买提，《在建设有中国特色社会主义事业中把民族工作不断推向前进——在邓小平民族理论研讨会暨全国民委主任会议上的讲话》，1999年1月21日。）它具有以下特色：
（一）尊重中国历史以来形成的大杂居、小聚居、交错分布以及各民族文化吸收、融合的民族关系实际，有利于各民族的团结和发展。
众所周知，我国源远流长的民族关系演进，少数民族呈大杂居、小聚居、交错居住的分布特点。据统计，以大杂居、小聚居、交错居住状况分布的少数民族，占当地人口10%以上的有八个省（区）：内蒙古15.5%、贵州26%、云南31.7%、宁夏31.9%、广西38.3%、青海39.4%、新疆59.6%、西藏95.1%。其中占一半以上的只有两个民族自治区。要在县一级的区域里，除了西藏和新疆外，找到一个纯粹是少数民族的聚居区是很不容易的，即便在乡一级的区域里也是不常见的。（注：费孝通等著，《中华民族多元一体格局》第30页。中央民族大学出版社，1989年出版。）况且，在这种杂居得很密的情形下，各民族之间，特别是少数民族与占人口绝对多数的汉族之间的关系并不是一筐土豆，而是存在着有机的联系。如前所述，几千年中国民族关系的演进，民族间有分有合，有分而未断，合而未化。总之，各民族一直存在政治、经济、文化上的密切联系和交流，你中有我，我中有你，形成了许多共同的文化特点，这是中国历史以来民族关系的主旋律。“中华民族作为一个自觉的民族实体，是近百年来中国和西方列强对抗中发现的，但作为一个自在的民族实体则是几千年的历史过程所形成的。”（注：费孝通等著，《中华民族多元一体格局》第1页。中央民族大学出版社，1989 年出版。）“中华民族是一个不可分割的整体”。（注：费孝通，《在国家民委民族问题五种丛书工作会议上的讲话》，《民族研究动态》，1984年第2期。）“这种条件，适宜于民族合作，适宜于实行民族区域自治。”“……如果采取联邦制，就会在各民族间增加界墙，增加民族纠纷。……若实行严格的单一民族的联邦制，很多人就要搬家，这对各民族的团结和发展都很不利。”（注：周恩来，《民族区域自治有利于民族团结和共同进步——在中国人民政协会议第二届全国委员会召开的关于建立广西壮族自治区问题座谈会上的总结发言》。）
（二）尊重民族差别和国情特点，通过民族区域自治，妥善处理民族关系。
中华人民共和国建立后，国内民族关系问题的核心内容，就是如何处理好汉族和少数民族的关系，处理好国家利益与少数民族利益的关系，处理好维护国家统一和尊重少数民族的自治权利的关系。民族区域自治政策实行五十多年特别是改革开放以来的实践表明，其具备成功处理上述关系的优越性。
——区别于历代统治阶级的民族歧视、压迫政策，民族区域自治政策的目的是，赋予少数民族国家主人及管理本地方事物的权力；对少数民族的利益，国家能够更好地照顾、维护，本质是社会主义民主和各民族的政治平等。这种民主和平等，主要是通过《宪法》特别是《民族区域自治法》得以体现和逐步实现的。
《民族区域自治法》是实施《宪法》规定的民族区域自治制度的基本法律。它正确地规定了民族自治地方与国家的关系和民族自治地方内部民族之间的关系，提供了全面的实行民族区域自治制度和政策的法律依据。截止1998年底，全国155个民族自治地方中129个民族自治地方的人民代表大会，根据《宪法》和《民族区域自治法》制定了自治条例，与此同时，这些民族自治地方的人民代表大会根据《宪法》、《民族区域自治法》和本民族自治地方的自治条例，制定了209个单行条例。 上述自治条例和单行条例，均经所在地的省、自治区的人大常委会批准生效。民族自治地方的人大及其常委会还根据当地民族特点和实际情况，依照法定程序制定了64个对有关法律和地方性法规的变通规定和补充规定。12个辖有自治州、自治县的省，制定了贯彻实施《民族区域自治法》的若干规定。除地方民族立法外，从1984年5月至1998年底， 全国人大及其常委会制定的272个法律和有关法律问题的决定中，有62 个含有民族问题的规定。国务院制定的行政法规中，也有约五分之一含有民族问题的规定。（注：敖俊德，《新起点、新成就、新任务——纪念〈民族区域自治法〉颁布实施15周年》，《民族团结》，1999年第5期。 ）党的十五大将民族区域自治制度与人民代表大会制度和共产党领导的多党合作政治协商制度并列为国家三大基本政治制度，充分体现了党的第三代领导集体对民族工作的重视和在处理国内民族关系问题上的远见卓识。
毫无疑问，建国50年的社会主义革命和建设，各民族获得了前所未有的历史性的发展和进步。与研究的问题有关的是，至中华人民共和国建立前，我国少数民族绝大部分人口分别处在生产力不发达的前资本主义社会形态，呈现渔猎、畜牧、农业等不同经济文化类型。而建国后民族工作上的失误和偏颇，也影响了少数民族和民族地区的发展。
——“民族融合风”、“民族问题的实质是阶级问题”的严重危害。
1958年，在大跃进、人民公社化和刮共产风的气候下，忽视民族特点、民族差别的存在，产生了一种违背社会主义时期是各民族发展繁荣的历史时期客观实际的认识，认为民族差别越来越小，要积极促进民族融合，并急于用行政手段（如强制少数民族改着汉装、强迫回民养猪等等）实现民族融合和民族消亡；“在阶级社会里，民族问题的实质是阶级问题”，本来是有特定的内涵的，但是后来被篡改为“民族问题的实质是阶级问题”，并被抬高为“马克思主义普遍原理”，普遍适用于一切历史时期和一切国家。这个说法，成为六十年代批判统战工作和民族工作中的所谓“投降主义、修正主义”以及“文革”运动中在民族工作和民族关系方面的阶级斗争扩大化、制造大批冤假错案等在民族问题和民族工作方面“左”倾错误的主要理论根据。（注：黄铸，《五十年民族工作的成就和经验》，《民族团结》，1999年第5期。）
——我国少数民族和民族地区大多处在地大物博、资源丰富、但经济文化相对落后的西部地区。因此，长期存在的东西部发展差距，实际也包含着民族的发展差距，存在着国家开发民族地区资源如何与少数民族实际利益、民族发展相结合的问题。但是，在长期计划经济体制下，对民族地区资源的开发往往是派人进去，实行封闭式开发，与当地少数民族很少结合或结合不够；同时，搞资源计划调拨而很少与当地民族利益相结合等等。因此，不仅没有切实带动当地少数民族发展成为现代民族，而且不同程度地损害了少数民族的利益。
——为了加速少数民族和民族地区的发展，国家在财力物力等方面给予了大力投入、扶持和支援。但是这种投入、扶持和支援，过去往往是单纯的“输血”式的，而没有很好地注重采取根本措施改善民族地区的经济基础差、产业结构不合理、技术力量薄弱等状况，其效果并不理想，而且使一些民族地区产生了“等、靠、要”思想。随着国家现代化进程的发展，一些民族失去了传统的生产手段，生活因为社会主义制度的优越性而得到保障，但并没有真正提高自身的社会生产力和发扬自身的精神文化，在一个地区的发展中，贡献应有的力量。
从绝对意义上讲，改革开放使中国包括少数民族地区在内的任何一个地区都得到前所未有的发展。但是，一个地区发展状况不只是取决于它比以往的历史记录是否要更好些或更差些，而主要取决于它是否比其他地区发达些或落后些。
我国是一个人口众多、地域辽阔、发展极不平衡的大国。改革开放以来，东西部发展差距问题、反贫困问题引起广泛关注。中国贫困人口空间分布特征是贫困人口高度集中在少数民族人口较为集中的中部特别是西部省份。据研究，全国少数民族人口占总人口的比重不到10%，但少数民族农村贫困人口为3200万，占全国贫困人口的40 %。 全国共有592个贫困县，其中少数民族地区有257个，占总数的44%。（注：胡鞍钢，《了解贫困才能认识中国——评〈中国的贫困与反贫困理论〉》，《新华文摘》，1996年第8期。 ）历史遗留差距及其所由造成现实差距的扩大问题，少数民族地区经济建设的加快、改革开放的深化、市场经济的培育与发展，使历史遗留的差距对经济发展的制约作用、现实差距的存在与加速发展的矛盾日趋尖锐。有人分析指出，对少数民族来讲，这种严峻的现实，固然可以激发出艰苦奋斗的创业精神，但同样会萌生怨天忧人、无所适从、悲观失落的消极因素。事实上不平等的心态，无论从积极变革还是从消极等待两个方面都会加强，历史因素和现实因素相交织，形成民族问题的新课题。（注：郝时远，《中国的民族与民族问题——论中国共产党解决民族问题的理论与实践》，江西人民出版社，1996年出版。）看来，现在影响中国民族关系的实质是发展问题——少数民族地区发展不足，少数民族尚未发展成为先进的民族。因此，保证国家的统一、人民的团结、国内各民族的团结，归根到底要靠发展经济来解决，即坚定不移地帮助少数民族地区加速经济发展，坚定不移地帮助少数民族成为现代民族，缩小发展差距，促进各民族共同富裕。
面对我国经济体制由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨以及这一过程中出现民族关系问题的现实，党和国家已早有所重视，并适时调整民族政策。在社会经济发展方面，重视加速不发达民族地区的发展，并作出很大的努力。如在国家开发民族地区资源上，注意调整了企业与当地少数民族的关系，逐步改变过去那种厂矿建设与当地社会脱离的模式，把国家办企业开发资源同带动民族地区经济发展、提高民族文化技术素质紧密结合起来，走联合开发，共同发展的道路。继1984年《民族区域自治法》出台后，又根据少数民族和民族地区的特点，制定、实施了一系列经济、财政、税收、文化、教育、社会生活等方面的有利于少数民族和民族地区发展的政策、法律法规。1999年6月9日闭幕的中央扶贫开发工作会议，党和政府向全国各族人民作出到2000年基本解决农村贫困人口的温饱问题的庄严承诺。
为了适应改革开放后我国国情发生的重大变化，党和政府多次强调要坚持和完善民族区域自治制度，并把修改和完善民族区域自治法，逐步纳入议事日程。1984年制定《民族区域自治法》的时候，占统治地位的是计划经济体制，其中关于财政经济的许多条文就是根据计划经济体制的需要设计的。这些条文显然已不适应社会主义市场经济体制的需要。另外，原来法律的有些条文还有漏洞、空白及个别规定不够严谨、准确的地方，因此需要加以补漏、补充、修改完善。（注：敖俊德，《新起点、新成就、新任务——纪念〈民族区域自治法〉颁布实施15周年》，《民族团结》，1999年第5期。）
中国共产党和政府五十年民族工作开创了一条适合中国国情的解决中国民族问题的正确道路，形成了以民族区域自治为基本政策的正确的民族政策。实践证明，它能够顺应我国民族关系的发展趋势，能够促进国家的统一和发展。
总结
美国人类学家基辛夫妇曾指出：“如何让文化的多元主义与政治统一和内部秩序并存，对于这项矛盾，任何现代国家都需付出巨大的代价和遭遇最严重难题，也未见得能加以解决或掌握。”（注：于嘉云、张恭启译，陈其南校，《当代文化人类学》，第753页。 台湾巨流图书公司，1981年出版。）南联盟“科索沃危机”的战火硝烟似乎使人类学家的断言可以感知和触摸。科索沃危机固然缘由塞族与阿族历史久远、难以弥合的民族矛盾，但是，南联邦以及后来的南联盟民族政策的失误，则是危机延续的根源。那么，多民族国家民族关系发展远景究竟怎样？哪种理论和政策更适合多民族国家民族问题的解决？
如果试图希望通过以上篇幅对若干国家较有典型意义的民族政策的粗略评析，便能够准确回答以上问题，显然是较难令人信服的。但是，至少可以建立一种轮廓，或产生某种启发。
1.现在的时代，是以现有国家为基础、国内各民族走向并发展多元一体化的时代。各民族都有自己不同的文化，但这些不同文化并非互不相容，而是彼此吸收并能共享。民族间的多元化和一体化的结合，不仅体现在音乐、歌舞、饮食等民族文化形式上，而且体现在民族杂居、通婚、双语现象以及民族政治权利与国家政治统一等方面。多民族国家民族关系呈多元一体化的发展远景，是与国际社会一体化和人类生活全球化的趋势一脉相承的，也是与当今世界和平与发展的主旋律合拍的，应该对此持积极乐观的态度。
2.现代化进程中统一多民族国家的少数民族普遍表现出共同的意愿：一方面希望得到较快的发展和进步，与主流社会相适应；另一方面又要求尊重自己的差别和特点，对民族传统怀有深沉的感情。文中曾论及，尽管墨西哥印第安人对一体化政策总体上是接受的，但他们呼吁政府应进一步照顾其特点和愿望，不赞成一些一厢情愿的做法。尊重少数民族的愿望和选择，应是所在国家的明智态度，民族政策的制定和执行应符合和照顾这个事实。首先承认差别，在承认差别的基础上争取各民族和睦相处，让各民族自然走向同一。
3.多民族国家少数民族民族政治权利要求提高和合作意识增强呈普遍态势。民族政治权利“一是民族集体对自身政治的自治权；一是民族代表对国家政治的参与权。”（注：朱伦，《浅议当代资本主义多民族国家的民族政治建设》，《世界民族》，1996年第2期。 ）这种态势暗示了，如果认为依靠经济、文化以及优惠、宽容便可以解决民族问题的认识是不全面的。冷战结束后，一些多民族国家民族主义发作，其重要原因，便是这些多民族国家中少数民族政治权利保障机制薄弱以及参政机制的空泛。
无论苏联解体、科索沃危机，还是印第安人不甘于被动接受以及我国少数民族民族区域自治意识的增强，均程度不一地表明了上述态势。社会主义中国的民族区域自治制度，在保证国家主权和领土完整、法律和行政统一的前提下，依据各民族大杂居、小聚居以及各自传统生活地域的大小和人口的多少，按国家行政划分建立相应的各级民族自治政府，确立民族代表在国家权力机关中的地位，各民族共同参予国家的行政管理，保证了民族政治地位和政治权利，从而为民族团结和国家巩固打下了坚实的基础。
4.从保证国家统一和繁荣发展、民族和睦的大目标出发，注意了解和把握国内各民族的历史和民族方面的“国情”，适时调整民族政策。文中分析的几个国家民族政策的演变历程，无意中验证了邓小平同志倡导的并作为我国党和政府思想路线——解放思想、实事求是的伟大与正确。当1994年5月10日，纳尔逊·曼德拉就职南非第一任黑人总统时， 面对的是迷魂阵般棘手的民族方面的“国情”：四个种族，11种语言，同时还有近三个世纪白人统治带来的种族仇恨、心理压力、民族争斗以及复杂的中央与地方的关系……。曼德拉认识到，建设新南非需要全体南非人的激情，需要一种新的民族主义，需要各党派的共同合作。南非著名经济学家约翰·洛公正地评价道：“曼德拉以他高超的政治技巧和卓越的人格力量实现了南非从一个白人种族主义政府向一个多种族民主国家转变中至关重要的政治稳定。”（注：李安山著，《南非斗士曼德拉》，学苑出版社，1990年4月出版。）
应该提出的是，一些时候影响人们清醒认识现时民族问题方面的“国情”的思想根源之一是，对什么是“民族”的认识落后于民族变迁的现实。对此，费孝通教授精辟指出：“我们不能从抽象的定义出发，不能离开一定的历史条件去了解少数民族的历史和社会，否则就会偏离实事求是的科学精神，既无法有区别地对待各种具体民族问题，又看不清各个民族发展的前途。”（注：费孝通为《边区开发论著》写的“前记”。《边区开发论著》，潘乃谷、马戎主编，北京大学出版社，1993年6月出版。）
[收稿日期]1999—11—12
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