金融市场化改革进程中政府行为的经济学分析与思考，本文主要内容关键词为：经济学论文,进程论文,金融论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政府对金融的干预程度：一般理论分析和实际考察
金融是现代经济的核心。作为现代经济中的一个企业部门，金融业本身就具有按市场机制进行经营的要求，但作为一个经营货币资金的特殊产业，金融业的发展又离不开政府对它的各种支持和干预。因而，金融业的改革与发展过程也即是在市场交易机制和政府干预机制二者的区间内合理确定最佳点的过程。
从理论上讲，一个自由的、严格按市场机制运作的金融体系，相对于严格政府管制下的金融体系而言，它具有不言而喻的低成本、高产出及良好的适应能力等优点。但若据此而试图在现代经济中采取一种完全按市场机制运作的金融体系的做法，无疑是片面而不可行的。其原因在于，作为企业部门的一个特殊行业，金融业的特性使其不可能如同竞争企业完全按照市场机制进行运作。按照公共选择理论，金融业作为一个理性的经济人，它的目标必将是追求自身利益最大化，为实现这一目标的最经济方式无非是生产出更多的金融商品（货币）来增加自身收入。在政府管制缺位的情况下，这种理性行为必然会引起货币供过于求的通货膨胀。而且，和实物产业相比，金融资源的易膨胀性和易流动性使得金融部门的垄断以一种“乘数效应”而不断加深，从而必然会导致金融商品价格的上涨和金融资源配置的扭曲。况且，金融资源“嫌贫爱富”的本性使其在缺少政府适当干预的情况下总是将资本赋予那些最能带来资本增值、最具资本优势的人，这些人可以利用这种不断获得的金融优势来积累自己的财富，从而不断加剧贫富分化的扩大，并对社会稳定产生不良影响。所以，一个完全无政府干预的金融体系尽管具备许多优点，但由于其存在着极大的内在不稳定性而常使经济增长出现大幅波动。为保证经济的稳定增长，各国政府普遍对金融体系进行了干预。正因为如此，一个无政府干预的金融体系在现代经济中并不存在。
在否定了无政府干预金融模式的现实意义后，我们进一步分析其对立面——政府过度干预金融模式。这种模式曾经存在于大部分社会主义国家、战后新兴工业化国家及广大落后的发展中国家。众所周知，在一国中，谁控制了金融资源，谁就拥有发展经济的潜力。因此，经济发展越落后的国家，政府对有限的金融资源控制愿望就越迫切，对金融的干预程度就越深。各国政府出于发展经济的需要而纷纷选择了政府过度干预金融模式，金融部门仅被当作是一个服从于“赶超战略”而被动地为产业部门快速发展提供资金的服务部门，根本谈不上独立于生产系统之外优先发展，实际已沦为实现产业政策目标的工具。以亚洲新兴工业化国家韩国为例，此次声势浩大的金融危机可以说给韩国的政府过度干预经济金融的模式敲响了警钟。长期以来，韩国的金融系统不是建立和发展在自由与公开竞争的市场机制之上，而是建立在政府的过度干预之下。政府收管了商业银行大部分资本，限制民营金融机构发展，对商业银行进行直接信贷控制，严格控制银行存贷款利率，指令其向企业发放政策性贷款。并专门设立专业银行和政策性银行向特定行业与部门提供信贷支持。同时严格限制外国金融机构的经营活动，以此来保护本国金融机构。虽然这种国家过度干预金融的模式在最大限度地动员国内资金、加大政策性投入的力度上起到了重要作用。但是这种模式使得金融系统难以按照商业准则从事经营活动，从而出现了金融业缺乏竞争、效率低下、盈利能力降低及不良资产大量积聚的现象。这样，政府的过度干预行为不仅使韩国金融系统长期存在着结构性问题，而且使金融机构和企业形成了高负债经营的恶性循环，最终导致了金融危机的爆发和经济的严重衰退。从这一模式失败的教训中，我们可以发现，当经济发展到一定程度后，其规模和复杂程度是任何组织和个人都无法完全控制的；要实现经济的高效益和持续稳定的发展，必须顺应市场规律，及时稳定地减少和撤出政府的行政化干预，以使经济朝着健康有效的方向发展。
由此可见，政府与金融关系的实质乃是在自由放任的金融与政府过于管制的金融之间寻找一个市场机制和政府机制最优结合点的问题。完全自由放任的金融体系是不存在的，而政府过于干预的金融体系也难以引导经济健康发展。因而，成功的政府干预金融模式应界于上述二者之间，根据本国具体经济状况和不同发展时期合理寻找政府对金融进行干预的最佳行为边界，以确定按市场机制和政府机制配置金融资源的范围。
二、对既有金融改革中政府行为的分析
反思20年的金融市场化改革，真正与制度变迁相关的改革，归纳起来主要有四项：其一，建立了中央银行制度，实行了二级银行体制；其二，分解了政策金融与商业金融；其三，实行了人民币汇率并轨和经常项目下的自由兑换；其四，制定并颁布实施了《中国人民银行法》和《商业银行法》等四法一决定。从本质意义上说，金融市场化改革意味着代表市场力量的民间部门的进入，而民间部门的进入又必须以政府退出为条件。在政府不退出的情况下推行所谓的金融市场化改革，其主流仍是以不触动金融资源配置方式的改良，重点仍然是机构分离、分权和集权的反复变换。政府干预下发展起来的金融体制依然带有很强的行政依附性，传统的运行机制和调控方式并没有根本性转变。这表现在：
第一，无论是中央银行还是国有商业银行，其机构设置均按行政序列层层延伸，有一级行政机构就有相应的一级金融机构，而且采用自上而下的机关化行政管理方式。改革之初，针对于原先“大一统”的中国人民银行，我国从中分立出了几家专业银行，在产权上将一大块公有金融产权进行了按政府部门阶层结构式的分解。于是，经简单分解后的各专业银行地区分支机构同地方政府都为公有金融产权的代表，产权的这种同质性使得我国各级地方政府很容易对银行机构产生支配倾向。并且，由于体制变革给我国各专业银行赋予了大量的政策禀赋，使其掌握了配置金融资源的各类“规模”与“指标”，因而各级地方政府为了本地区利益无一例外地表现出了扩张本地区金融组织规模的冲动，各地纷纷追求建立小而全的金融组织体系，从而形成了普遍的金融组织结构的“地区趋同”，使金融运行过程付出了巨大的摩擦成本与效率损失。
第二，中央银行及其货币政策体系的独立性和超脱性缺乏制度保证，其对国家财政、国有银行、国有企业和国家经济增长计划的依附性还很强，以至于我国金融经济的运行和调控很难说已摆脱以往的循环模式。多年来，中央银行及其制定的货币政策不断受到多方面的干扰。我国参与金融宏观调控决策的主体，除了中央政府和中央银行之外，还包括地方政府和各专业银行，甚至倒逼机制下的企业也成了调控主体之一。金融宏观调控主体的多元化使中央银行的独立性根本得不到保证，这已成为我国屡禁不止的信贷规模失控和金融秩序混乱的主要原因。
第三，国有商业银行在产权制度、组织结构和管理方面的改革止步不前，金融风险不断加剧，金融资源配置的市场化和效率性难以提高。由于国有商业银行对于中央财政收入的特殊贡献及其肩负的宏观调控职能，作为理性人的政府一直下不了决心对其进行伤筋动骨的改革。相反，为维护普遍低效率的国有企业的生存，无论是中央政府还是地方政府都强令国有商业银行将大量的贷款投向了国有企业，从而形成了当前的高额不良信贷资产，并给我国金融体系带来巨大的风险。而且，政府作为一个权力部门，其对金融部门的过分干预直接导致了金融寻租竞争的加剧，也是造成金融秩序混乱、违法违规行为屡禁不止的重要因素。
三、规范政府干预行为，推进金融市场化改革
从西方国家来看，政府干预金融主要有三种模式：①以间接融资为主的信贷体系为基础的“计划管理”模式（法国、日本）。在这一模式中，非金融企业很少有机会利用资本市场来筹资，因而只能转向商业银行筹资。商业银行自身并不能完全自主地决定流向各产业部门的信贷数量和价格，在很多情况下是由政府根据其指导性计划来确定。②以直接融资的资本市场体系为基础的“环境管理”模式（英国、美国）。在此模式中，整个金融体系以发达的资本市场为基础，金融资源的配置主要通过金融机构相互间以及金融部门和产业部门间的市场竞争来完成，政府在这种干预模式中只进行总量控制，而不参与金融资源的具体分配。③以间接融资的信贷体系为基础的“目标管理”模式（德国）。在这个模式中，不是政府而是金融机构本身支配着信贷体系，金融机构所提供的信贷流量、流向及其价格主要由市场力量来决定。虽然政府为达到某些社会和经济的目标，也经常以协商或帮助的方式参与金融体系的运转，但它并不对金融体系加以直接控制。在这三种模式中，既有的理论和实践已表明，第一种方式过行的基础仍是政府对金融的过多管制，尽管其在短时期内可以快速推动经济增长，但从长期来看，这种模式的消极作用也是很明显的。第二种“环境管理”的模式无疑最有利于金融市场的自由竞争和金融部门的独立决策。但这种模式中政府对金融的干预和控制力却表现得过小，很容易出现金融体系排斥政府影响而造成资金分配和运转的低效率。而第三种“目标管理”模式针对前二者的缺点，比较好地处理了政府、产业和金融体系三者之间的关系，在政府对金融干预的问题上界定了一个合理的边界，既能保证政府在一定程度上对金融体系的影响力，又不致于对金融过度干预而妨碍金融业自身的发展。因而，比较起来，这是一个最为合理的政府干预金融模式。
就我国而言，无论是在改革前的计划经济体制中，还是改革以来逐步确立的市场经济体制中，我们始终没有走出类似于法国、日本的以间接融资为主的信贷体系为基础的“计划管理”模式，政府对金融的过度干预一直存在，而且其所带来的负作用也越来越明显。基于以上讨论，借鉴西方国家经验，并结合我国实情，在政府干预金融的问题上，我们所要做的是，在不改变间接融资信贷体系为基础的条件下，如何实现从法、日的“计划管理”模式到德国的“目标管理”模式的转变，合理协调好政府、产业、金融三者之间的关系。这要求，在金融市场化改革中，政府必须在一定范围、一定速度上退出金融资源配置领域，而由代表市场力量的民间部门的进入对政府进行潜代。
在当前的金融市场化改革中，为转变政府干预金融的方式可从两方面入手：首先，在微观上，必须区分政府干预金融活动的有效区域和无效区域，政府行为应坚决退出无效区域，而对于有效区域则必须有相应配套的政府参与金融机制。同时，政府对微观金融的参与应该两手并用，不应仅仅局限于单纯的行政力量，而应更多地借助市场机制合理参与金融体系运转。其次，在宏观上，政府对金融活动的参与和干预主要收缩到以下三方面：①金融资源配置方面，政府应注意财政政策和货币政策的协调，保持金融总体平稳运行，熨平金融波动周期，抑制通货膨胀，完善政府投融资体制以保障政府对经济活动调控职能的合理资金需要。对于政策性放款，应更多地通过国家财政渠道予以解决。②保障金融行为主体权益方面，政府要重新制定出各金融交易规则，规范各金融主体行为，并且尽快建立完善的金融保障制度及相应的金融信息披露制度，大力推进金融法制建设，切实保障金融主体的合法权益。③金融秩序调控方面，政府为建立一个稳定高效的金融秩序，应重点加强对金融的监管，反对不正当的金融竞争与垄断。在规范竞争的前提下，促进金融系统内的优胜劣汰，以提高金融体系的效率。政府在有效干预区域内，应尽量减少直接的行政干预，而通过法律和经济手段来调控金融。
在具体操作上，为更好更快地推进我国金融市场化改革，应注意：其一，改革政府，转变政府职能，建立健全政府金融行为的利益与约束制衡机制，为中国金融改革提供更大的发展空间。当前尤其要加强对政府机构的精简改革，严厉打击政府权力市场化带来的寻租行为。强化对政府的法律约束、自律约束、社会监督、违规惩罚机制，以克服政府官员选拔机制及监督机制的低效率，最终使政府职能归位。其二，在金融市场化改革中，必须发展和壮大市场力量，以加强市场机制对金融资源配置的基础性作用。这包括：①金融宏观调控应逐步集中到中央银行手中，并严格遵照《中国人民银行法》保证其能够独立行使金融宏观调控权；②顺应金融机构创新的社会需求和客观趋势，放松市场准入，推动和引导国有银行外的商业银行创新及各种非银行金融机构的发展；③完善政策性银行，真正分离政策金融和商业金融，为国有银行商业化改革开辟道路；④顺应资金价格形成和调控市场化的客观趋势，推进利率市场化改革；⑤以国民收入分配结构的重大变化和金融储蓄的迅速增长为契机，坚持以间融资为主，大力发展直接融资。