地缘政治对蒙古国外交战略选择的影响
乌兰图雅
摘 要： 地缘因素从内外两个层面深刻地塑造着蒙古国的政治、经济和外交发展进程。从国家层面来说，地缘因素会影响到蒙古国的综合国力；从国际层面来说，地缘因素与国际格局变化结合在一起，对蒙古国的政治体制和外交战略选择及政策实施产生重要影响。蒙古国政治经济体制转型后，其地缘政治困境的核心是如何在与中俄两个邻国的关系中保持平衡，同时与作为“平衡器”的美国等民主国家即“第三邻国”保持密切关系，而实现平衡外交的关键除了地缘国际格局的有利形势外，还在于如何提高综合国力。
关键词： 蒙古国 地缘政治 政策取向 平衡外交
蒙古国作为国际社会中的主权国家，面临着独特的地缘政治局面。一是地缘上，地理位置、领土、资源、人口等地理因素构成了蒙古国的生存与发展基础,并塑造了蒙古人的性格特征；二是在政治上，与周边地区的地缘关系深刻地塑造并影响着蒙古国的政治经济制度和外交政策取向。换言之，从国家层面来说，地理因素影响着蒙古国的综合国力；从国际层面来说，地理因素与国际格局变化结合在一起，对蒙古国的政治体制和外交战略选择及政策实施产生重要影响。
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一、蒙古国的地缘政治地位
蒙古国的地缘政治源于其独特的地理因素和外部环境的变化，其地缘政治地位随着历史巨变而发生演变。
从自然地理看，蒙古国地处亚洲中部的蒙古高原，仅有俄罗斯和中国两个邻国，冷战结束前是世界最大的内陆国家。蒙古国北面与俄罗斯接壤，蒙俄边界线长3543公里。蒙古国北部地区地势较高，冬季寒冷而漫长，有冻土层，有高山草地，成为苏俄面向亚洲的一道屏障和缓冲地带。蒙古国东、南、西三面与中国接壤，中蒙两国边境线长4710公里。(1) 蒙古国家统计局，2018年12月。http://www.en.nso.mn/. 蒙古国东面连通东北亚地区，西面和中亚的哈萨克斯坦东端隔着中俄两国仅有38公里的距离。上述地理因素促成了蒙古游牧民族的兴衰，以及蒙古国的独立与生存条件。
从蒙古国的外部环境看，它位于欧亚大陆的“心脏地带”,这样的地理空间不仅对蒙古民族和国家有着独特的地缘战略意义，对中俄两个邻国以及东北亚和中亚也有着地缘战略价值。
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第二，该地区独特的地缘战略地位，也是由周边国家参与并共同塑造的。该地区自20世纪初开始成为世界大国关注乃至争取的对象，正如英国地缘政治学家哈·麦金德于1904年发表的论文《历史的地理枢纽》中所提出的，国际政治的中枢地区是从东欧平原延伸到西伯利亚平原之间的大陆“心脏地带”(3) 〔英〕 哈·麦金德：《历史的地理枢纽》，林尔蔚、陈江译，商务印书馆1985年版，第60页。 ，蒙古沙漠正处于这个“心脏地带”之中。
二、地缘政治与蒙古国政治经济体制的选择
蒙古国的政体选择从一开始就深受与其接壤的大国——苏联的影响。在苏俄的帮助下宣布独立后，蒙古国在国家政治体制、政党制度的选择以及军事、经济、文化等各领域的政策决策全方位深受苏联影响，主动或被动地复制了苏联的制度模式。
(一)地缘政治对国家政治进程的影响
蒙古国作为一个没有出海口、邻国数量少的内陆国家，除了中俄两个邻国，要与更多国家和地区取得经贸往来等对外联系，须通过邻国领土、领空、领水才可能实现，容易受到地缘政治和外部环境变化的影响，因此有人将蒙古国的地缘政治地位描述为“像处于邻国中间的鸡蛋一样”(4) 〔美〕 Records of the Department of State Relating to Political Relations between Russia (and the Soviet Union) and Other States, 1910-29 (National Archives Microfilm Publications), microcopy no. 340, 761.93/88. 脆弱。受外部环境影响显著这一特点,深刻地影响着蒙古国的政治经济发展进程，特别是北方的苏联(俄罗斯)影响着蒙古国的国家独立、政治经济体制的选择。
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二战结束后，蒙古国实行对苏“一边倒”的外交战略，冷战时期坚定地站在以苏联为首的阵营中。正如尼赫鲁大学教授拉德·k·索尼所指出的，“近70年来，蒙古国的内外事务依赖苏联，从而影响了蒙古国的主权和独立地位。这反过来也影响到它的文化、政治和区域特性。”(5) 〔印〕 Sharad K. Soni，“The Geopolitical Dilemma of Small States in External Relations: Mongolia’s Tryst with ‘Immediate’ and ‘Third’ Neighbours ”，The Mongolian Journal of International Affairs ，Vol 20 (2018).
直至苏联解体，国际格局发生重大变化，蒙古国失去了重要的政治依靠，苏联在政治、军事、经济、文化等领域全方位的支持不复存在，原有的政治经济体制难以为继，失去了“一边倒”的外交战略支撑。正是地缘政治局势的转折性变革，蒙古国与苏联的继承者俄罗斯在外交关系上拉开了距离，与此同时和蒙古国并不相邻的西方国家得以接触和不断深入地影响其政治经济体制及外交战略，进而在西方国家的支持下实现了艰难的政治经济体制全面转型。
在冷战和冷战后的国际格局冲击下，蒙古国失去了以往的“安全感”，不得不独立面对国际新形势。在外交政策上，蒙古国时刻强调国家的安全与独立性。1994年经蒙古国大呼拉尔批准通过的《外交政策构想》规定，与俄罗斯和中国保持友好关系是蒙古国外交政策活动的优先方向，原则上应与两国保持平衡的关系，促进全面的睦邻合作。显然，这是基于地缘政治的考量，中俄两国对蒙古国的地缘政治影响力呈现出从“一边倒”到平衡的新特点。尽管冷战已经结束，但实际上对苏联的继承者俄罗斯的心理依赖感仍然存在，与同样走上民主化道路的俄罗斯在政治、军事、经济、外交等各方面保持着紧密的关系。同时，蒙古国积极发展与中国的双边关系，1994年与中国签署了《中蒙友好合作关系条约》，为两国关系健康、稳定发展奠定了政治、法律基础，此后两国互利合作不断扩大，最终建立了战略伙伴关系(2011年)，特别是经贸关系非常密切。仅从蒙古国转型后10年的经济贸易情况看，1999年蒙古国七成的出口额、近一半的进口额和近六成的贸易总额流向了中国和俄罗斯，这表明中俄两国在蒙古国对外关系中所扮演的关键角色。
(二)地缘政治对国家经济发展的影响
从长期的经济发展历程看，国际格局和国际经济形势曾带给蒙古国经济制度的两次重大选择、经济结构的形成与发展、经济发展质量等带来重大甚至决定性的影响。
当前，面对被两个大国包围的经济体量很小的蒙古国，更容易受到外部环境变化的影响，而且地缘政治对于形成或者缓解蒙古国规模不经济的缺陷发挥着关键作用。在长达70年对苏“一边倒”的外交战略下，导致蒙古国经济结构的单一性，这是由于产品附加值低，严重依赖外部资源(主要来自苏联，还有少量来自东欧国家)的输入。资源流失和贸易逆差，不利于国家积累资金，导致国内经济相当脆弱。经济结构的单一性、经济依赖性与脆弱性这一结果，即使在苏联解体、冷战结束后依然存在。与和平的、政治稳定的邻国特别是与中国建立良好的邻里关系，有利于蒙古国展开良好的开放型经济关系。蒙古国在中蒙边界或口岸的不断开放中，利用中国贸易优惠供给和基础设施供给，获得了更多的商业机遇和便利的出口市场，弥补了国内经济结构的单一性、规模不经济所带来的劣势，乃至降低了危机的严重程度。
一个国家的国际地位取决于在人口、领土、资源禀赋、经济实力、军事实力、政治稳定及能力方面的得分。(6) 〔美〕 肯尼斯·华尔兹：《国际政治理论》，信强译，上海世纪出版集团2008年版，第139页。 国家间的实力差异决定了它们在国际格局中的角色和地位。经济规模小、远离主要市场、政府频繁更替影响国家治理能力的提升和政策决策质量的提高，导致国家综合实力不足。因此，综合实力明显不足的蒙古国，在外交上存在无法避免和无法克服的劣势，它也是蒙古国当前外交存在的核心问题。
由以上分析可见，蒙古国从历史到现实，其政治、经济、外交等各方面的制度选择和政策决策都与周边政治经济环境高度契合。尽管如此，冷战结束后，由于国内经济的脆弱性，导致长期依赖外部的经济援助，蒙古国的这种状况至今没有发生根本性的改变。
(三)地缘政治对国家综合实力的影响
冷战后的蒙古国与中国的关系发展迅速，特别是经济贸易关系前所未有地紧密。由于地缘经济的影响，到目前为止蒙古国难以改变经济上对中俄两国的依赖，尤其是能源供给对俄罗斯的依赖、对外贸易对中国的依赖。同时，继续深入发展与中俄间的经贸关系，也是蒙古国实现经济复苏和快速增长必不可少的路径。
第一，综合实力对比的巨大差距，决定了蒙古国在对中、俄外交及国际体系中的相对外交弱势。综合实力是外交的立足点和出发点，蒙古国的实力缺陷决定了在国际体系中处于被动接受者的角色，对体系变迁难以施展更大的影响力。实力缺陷还限定了蒙古国的外交分量，在国际贸易、世界金融等一些国际规则制定中，没有多少发言权和影响力，处于被边缘化的地位。对俄罗斯和中国的关系，是蒙古国国内政策的重要议题，大国的力量和态度是蒙古国所无法忽视、反而必须高度关注的外部因素，在相当程度上限制了蒙古国外交的行动空间与自主性。
另一方面，作为政治小国的外交劣势凸显之外，蒙古国也拥有外交上的优势。
第二，外交资源匮乏严重制约了蒙古国的外交能力。外交活动需要依托人、财、物、机构、智库等构成的庞大外交资源。国家实力是外交资源的基础，以人口和专业人才为例，人口规模严重制约了蒙古国的外交布局与运作，人才稀缺制约了蒙古国的外交活动范围和外交能力。根据蒙古国国家统计局的统计，到2019年，该国人口将超过317万人，但蒙古国仍然是世界上人口最稀少的国家之一。(7) Mongolia Population 2019，Demographics, Maps, Graphs. http://worldpopulationreview.com/countries/mongolia-population/ 稀少的人口难以配置优秀且充足的外交人才、政治家、经济实干家等人才。另外，转型不久且开始独立面对国际社会的蒙古国还存在外交经验不足、外交政策议题缺乏协调等问题，这些都严重制约了蒙古国的外交能力和外交质量。
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上转换发光材料主要是通过利用掺杂在基质材料中的少量稀土元素特殊的能级结构，在泵浦光的激发下吸收两个或多个光子，释放出一个高能量的光子，即为反斯托克斯(anti-Strokes)效应[10]。目前已知比较常见的上转换发光过程包括激发态吸收、合作上转换机制、能量转移以及光子雪崩等过程[11]。而使这四个过程成立的条件则是在Ce3+离子的基态能级与激发态能级中间必须存在一个中间能级。除此之外激发态吸收、能量转移和合作上转换还要求这个中间态的能量必须和激发光的光子能量相等。而对于Ce3+来说，并不存在这样的中间能级，而光子雪崩这种上转换发光机制并不常见，而且不会存在于单一掺杂的薄膜材料中[12]。
第一，即使是国家综合实力不足，但蒙古国作为主权国家，依然享有与大国平等的法律地位，拥有参与国际机制的权利，为其提供了许多机会，为国家发展带来额外的国际便利与空间。第二，作为政治小国，获得了“蒙古国不具威胁”的国际认知。蒙古国与邻国相比，国家间实力差距大，中俄两国都不会将其视为威胁，甚至不被视为潜在威胁。第三，作为政治小国，往往占据着天然的国际道义优势，能够在地区国际事务中扮演可信赖的中介、调停角色。
从蒙古国外交的劣势与优势可见，综合实力决定了国家外交需求的不同，与中、俄的外交政策目标也不同。中国和俄罗斯的关注点放在全方位诸领域，是国际体系的积极参与者、建设者、贡献者；蒙古国的关注点则狭窄得多，将注意力的范围限制在最关注的目标上，局限于近邻国家，在对外活动中侧重于特定的功能性和区域性问题。中俄两国的外交政策目标寻求的是发展的最大化，并影响和构建国际体系或国际制度；蒙古国外交的政策目标则在于寻求生存风险的最小化，缓解固有的地缘劣势和经济脆弱性，扩大其作为政治小国的外交优势，争取经济社会援助的利益最大化。
三、地缘政治与蒙古国外交战略的选择
正是地处中俄之间的独特地理位置和不断变化的周边地缘政治的现实，催生了蒙古国以地缘政治为理论基础的外交战略，并不断发生演进。冷战后，蒙古国的地缘政治困境表现为，如何在安全的外部环境中维持其作为一个民主国家的独立和自由的地位。破解这一困境的核心，也即蒙古国的外交总体布局，是如何在与中、俄两个邻国的关系中保持平衡，同时与作为“均衡器”的美国等民主国家即“第三邻国”保持关系。
第一，该地区的地缘政治地位，首先是以居住于此的游牧民族为主主动建立起来的，并影响着与周边及更遥远国家间的地缘关系。13世纪，成吉思汗创建了横跨欧亚大陆的世界上版图最大的帝国，东西方交流开始频繁，距离开始缩短了。(2) 韩儒林：《韩儒林文集》，江苏古籍出版社1985年版。 此后，对蒙古人而言，随着科技近代化的到来，该地区东西交流的地缘优势只保持到近代电器和热兵器的发明创造与广泛应用之前。
(一)地缘政治困境的破解：平衡外交
基于实力对比和国家地缘安全考虑，在外交战略与政策中与中国和俄罗斯间的“等距离”平衡外交是蒙古国自转型以来既定的外交政策，将对中国和俄罗斯的外交放在第一位。蒙古国在与中俄两大邻国的外交上，避免与地缘上的强者为敌是其最重要的生存法则，不会轻率地选择不利于国家生存与独立的外交行为。蒙古国对中俄两个邻国的战略外交主要表现在三个方面：一是为确保自身安全，避免使用武力，维持与两个大国的友好关系；二是基于同样的目的，为确保自身安全，“疏远”强大的邻国，极力提升“第三邻国”在其外交活动中的作用；三是坚持灵活优先执行的外交政策原则，赢得中俄两国的理解与支持，享受在国际体系中“搭便车”的好处，扩大国际活动的范围。
蒙古国平衡外交的思想体现在1994年6月国家大呼拉尔议会通过的关乎国家外交战略定位的三份文件上，即《蒙古国国家安全构想》《蒙古国外交政策构想》和《蒙古国军事政策基础》。这些文件和2011年修订的《蒙古国外交政策构想》，阐述了国家发展的目标，深刻地反映出蒙古国深受地缘政治因素的影响，提出了解决地缘政治困境的方案。1994年的《蒙古国外交政策构想》将与俄罗斯和中国的关系列为蒙古国的主要外交政策关切，但是到2011年修订的《蒙古国外交政策构想》时将蒙古国与“第三邻国”的关系列为同等优先的事项。这一变化，需要从地缘政治甚至地缘战略的角度来审视，即蒙古国地缘战略的核心是如何在中俄两个邻国的关系中保持平衡，同时与作为“平衡器”的美国等民主国家即“第三邻国”保持密切关系，避免卷入大国在区域内的安全博弈，并获取包括经济援助在内的最大利益。在过去的20年里，蒙古国为实现这一目标，其外交政策方针一直是要确保国家独立和安全，以及确保其在国际和区域多边合作中获得最大利益。
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(二)与两大邻国：建立最重要伙伴关系
自1994年颁布《蒙古国国家安全构想》等三份重要文件以来，蒙古国将中俄两大邻国定位为最重要的伙伴关系。蒙古国与中俄两个邻国之间，是典型的小国与大国间的关系，其地缘政治因素、经济脆弱性所导致的外部依赖性、对周边政治环境的敏感性，决定了蒙古国的政治和外交战略选择。与周边相关联的大国维持良好关系是蒙古国生存和发展的关键。尽可能适应地区的总体发展环境和主流政治思潮，增加与邻家俄罗斯和中国的相互认同感，是蒙古国改善自身生存发展环境的必要途径。
冷战结束后，蒙古国与俄罗斯的关系经历了崩溃、停滞、复苏、发展四个阶段。蒙俄关系在苏联解体后不久的一段时间里几乎呈停滞状态，直至1993年签订新的《蒙俄友好合作关系条约》。蒙古国希望恢复和发展与俄罗斯的传统友好关系，主动与俄罗斯接近，展开政治、军事、经济等各方面的合作，俄罗斯则试图找回“失去的蒙古”。2000年俄罗斯总统普京访问蒙古国，并见证了《乌兰巴托宣言》的签署，这为双方关系的恢复奠定了政治和法律基础。2006年蒙古国总统恩赫巴亚尔访问俄罗斯，签署《莫斯科宣言》，双边关系进入全面恢复阶段。2009年蒙俄签署《发展战略伙伴关系宣言》，标志着蒙俄双边关系取得重要进展。当前，在“中蒙俄经济走廊”建设以及俄罗斯积极“东方政策”的经济战略和外交战略推动下，显示出蒙古国的地缘政治地位在提升。
就蒙古国与中国的关系而言，两国关系的发展在很大程度上符合蒙古国的平衡外交战略，也符合中国的周边外交政策。(8) 〔蒙〕 Bar-Erdene Batbayar, Twentieth Century Mongolia, The White Horse Press, 1999, p244 . 1994年，签署新的《中蒙友好合作条约》，标志着两国关系恢复正常化。两国接触的加深在双边经济合作领域表现得最为明显。20世纪90年代初蒙古国与俄罗斯的贸易下降了80%，2000年中国成为蒙古国最大的贸易伙伴。除了贸易领域，蒙古国与中国在道路和交通基础设施，以及矿业、能源领域的合作也引人注目。2014年8月，中国国家主席习近平对蒙古国进行国事访问，双方签署《中蒙全面战略伙伴关系联合声明》。两国建立全面战略伙伴关系，标志着中蒙关系迈入历史最好时期。2019年中蒙建交70周年之际，两国进一步积极拓展务实合作，加强民间友好往来。
中国外交的总体布局是：“大国是关键、周边是首要、发展中国家是基础、多边是重要舞台”。“一带一路”倡议，则是发展和加深中国与周边国家关系的实践，“中蒙俄经济走廊”建设则是包括蒙古国在内实现多边合作的最鲜明标志。对于和中国拥有漫长边境线的蒙古国来说，这种中国处理周边关系的新方法有可能影响其外交政策决策乃至外交战略的实施。一方面，与中国加强接触和互联互通，能为蒙古国带来更多机会，从“草原之路”到“中蒙俄经济走廊”建设，影响了蒙古国经济开放的力度与对外贸易的形式。另一方面，对蒙古国来说，如何有效管理、如何与中国和俄罗斯实现战略对接已成为一项具有挑战性的外交政策课题。
(三)与西方民主国家：增强“第三邻国”外交的作用
基于地缘政治困境，为寻求与具有世界影响力的国家合作，支持其国家独立与安全，推动其经济发展。蒙古国历届政府都试图与中、俄两国以外的国家建立更紧密的关系，将地理上不与蒙古国领土接壤的西方国家，以“民主”为纽带，积极推动“第三邻国”外交，成为蒙古国外交战略布局的另一个重点。也就是说，“第三邻国”外交是“受到了地理因素的最有力推动”(9) 〔美〕 艾伦·M·瓦克曼：《蒙古：增长、民主和两个谨慎的邻国》，美国国家亚洲研究局网站，2012年5月3日。https://www.nbr.org/publication/mongolia-growth-democracy-and-two-wary-neighbors/. ，是为摆脱地缘政治约束而做出战略选择的结果。与之相关联，“民主化”不是因依靠本国资源和内部条件而内生的，而主要是在美国等“第三个邻国”的支持下实现的。
蒙古国基于地缘政治困境而确定的“第三邻国”外交，是以保持与中、俄两国关系平衡为前提的。至今为止，蒙古国在很大程度上成功地实现了与俄罗斯和中国关系的最佳平衡，俄罗斯在政治和军事领域对蒙古国的影响力较大，中国在经济上对蒙古国的影响力较鲜明，但“第三邻国”在平衡与中、俄两国关系的作用尚未实现。例如，蒙古国“首要的第三邻国”——美国的地理“距离太远，无法像蒙古国的近邻俄罗斯和中国那样发挥如此大的作用”(10) 〔美〕 莫里斯·罗萨比，《蒙古国的混乱政治》，《外交》2016年5月30日。 。再如，日本可谓蒙古国“第三邻国”政策实施的典范，日本长期成为对蒙最大援助国，目前两国正致力于2017-2021年的《中期行动计划》，以进一步加强经济和安全关系。未来，“第三邻国”能否平衡蒙古国在投资、金融援助、贸易等领域对中国和俄罗斯的依赖，还是未知数。不过，从蒙古国以平衡外交战略作为国际政治的指导原则来看，存在不确定性和功能不足的弱点。因为平衡外交战略受国际格局的严重制约、大国关系变迁的重大影响和具体实践的高难度影响。当前及未来相当一段时间内，蒙古国作为国际政治影响力有限，缺乏必不可少的战略“筹码”，尚不具备成熟且高超的外交技巧，就无法真正成为中、俄、美等大国间的平衡者，也不可能同中俄近邻及“第三邻国”的政策永久保持一致。(11) 美国政治学家汉斯·摩根索提出，小国作为平衡者，不会同任何一国或国家集团的政策永久保持一致。〔美〕 汉斯·摩根索：《国家间政治：权力斗争与和平》，徐昕、郝望、李保平译，北京大学出版社2006年版，第239页。
4月17日，青海省水利厅抗震救灾指挥部迅速部署启动了玉树地震水利工程灾后重建规划编制工作，要求重建规划于5月1日前编制完成。
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(四)面向国际社会：多方位考量国家安全
蒙古国破解地缘政治困境的办法除了与大国间展开平衡外交外，围绕经济利益、跨境环境问题等还采取争取国际援助、吸引更多国家参与投资的办法，在国际事务上采取积极且谨慎的态度。
首先，蒙古国将经济安全视为对外交往的必要前提之一，维护和推动经济发展是其外交活动的基本目标。第一，争取官方发展援助(ODA)。蒙古国在大多数情况下，加入联合国、参与各种多边论坛，是出于争取经济援助这一动机。针对“第三邻国”，积极寻求经济援助，在主观愿望上希望减少对中俄两国的依赖。第二，吸引外国直接投资和增加商品出口。蒙古国的工业不发达，主要依靠经营和出口矿产品原材料。在国内生产总值中，出口占据很高比重，促进商品出口和吸引外部投资成为其外交的重要任务。但在以上经济活动和经济外交中，中俄两国提供的市场、进出口贸易、借贷、减免债务或帮助紧急偿还债务等是其他国家和国际组织所不能比的。也正是出于经济安全的考虑，近些年蒙古国针对中国方面的投资审查，执行严格的限制条款，使得来自中国的外商投资骤降。
其次，谨慎参与国际安全事务。在地区安全事务上，蒙古国在外交表态上尽可能与联合国步调一致，紧紧抓牢国际法律规则，避免卷入大国间矛盾和冲突的危险之中，并尝试获得国际社会对其中立地位的认可。同时，蒙古国对国际安全事务的参与并非一味低调，在参与国际事务上将主要力量集中在国际调停、国际维和等领域。如在朝核问题上为相关国家和国际组织积极提供外交谈判地点等外交斡旋的“中立性”支持、积极参与联合国维和行动，以彰显和增强其在国际社会中的存在感。
本文作者： 天津社会科学院东北亚研究所 副研究员
责任编辑：杨俊东
DOI： 10.19498/j.cnki.dbyxk.2019.06.015
标签：蒙古国论文; 地缘政治论文; 政策取向论文; 平衡外交论文; 天津社会科学院东北亚研究所论文;