中国垄断性产业的行政垄断及其管制政策，本文主要内容关键词为：垄断性论文,管制论文,中国论文,行政论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国垄断性产业垄断的二元性
1.垄断性产业垄断的二元性
电信、电力、铁路运输、航空、邮政、自来水和管道燃气等垄断性产业的一个共同的显著特征是具有网络性，即必须借助有形或无形的网络系统（电信网、电力网、铁轨网、航线、邮路、自来水管网和燃气管道网等），才能实现最终消费。建立与形成这些网络系统，往往需要巨大的投资，资产专用性强，沉淀成本大，规模经济显著。因此，从经济特征看，垄断性产业具有自然垄断（Natural Monopoly）特征。但是，并非垄断性产业的所有业务都具有自然垄断特征。从大量国内外文献资料看，自然垄断业务主要限于网络业务，其他业务则属于竞争性业务（或潜在竞争性业务）。例如，电力生产（发电）业务、移动通信业务、电信增值业务、报刊发行业务等都属于（潜在）竞争性业务。但在现实中，很多竞争性业务往往也是由一家或少数几家企业垄断经营。例如。移动通信业务至今仍由中国移动和中国联通双寡头垄断，报刊发行业务则由中国邮政垄断经营。显然，这种垄断是由行政权力（而不是技术经济特征）决定的。也就是说。这种垄断不是自然垄断，而是行政垄断（Administrative Monopoly）。行政垄断是政府运用其行政权力排斥、限制市场竞争的行为或状态。如果政府没有对垄断性产业施加行政约束、排斥竞争，就不存在行政垄断。反之，如果政府对垄断性产业施加了行政约束（不论其合理与否），那么行政垄断就实际存在。在中国现行体制下，很多垄断性产业都同时存在自然垄断与行政垄断。垄断性产业这种自然垄断与行政垄断并存的现象，我们称之为垄断性产业垄断的二元性。如图1所示。
在图1中，第Ⅰ象限的业务既有自然垄断性同时又存在行政垄断，如网络通信业务、输配电业务等；第Ⅱ象限的业务有自然垄断性，但不存在行政垄断（即政府对这些自然垄断业务的进入、退出完全没有行政干预），这种状况目前在中国几乎不存在；第Ⅲ象限的业务没有自然垄断性，但存在行政垄断，如报刊发行业务、移动通信业务等，从外部表现及其结果看，这些业务领域也是垄断的；第Ⅳ象限的业务既没有自然垄断性，也不存在行政垄断，从外部表现及其结果看，这些业务领域是竞争性业务，如电信寻呼等增值业务。
图1 垄断性产业垄断的二元性
对垄断的二元性，需要说明以下两点：①根据自然垄断和行政垄断的“有无”来刻画垄断的二元性，这只是为了便利而采取的简单维度化表述。更确切地说，自然垄断或行政垄断还有一个“程度”问题，而不仅仅是“有无”问题。例如，一般认为，根据成本弱增性（Subadditivity）程度，自然垄断可细分为“强自然垄断”和“弱自然垄断”。同样，根据政府干预的程度，行政垄断也存在一个“程度”问题。当然，在实践中，行政垄断或自然垄断的“程度”往往很难精确地度量；① ②垄断的二元性并不意味着自然垄断和行政垄断可以完全分离。尽管从理论上讲，自然垄断和行政垄断是不同的概念，有不同的特征和表现，是可以完全区分的。但在现实中，自然垄断和行政垄断往往交织在一起，自然垄断为行政垄断提供了必要性，行政垄断又强化了自然垄断。如何有效地分离自然垄断和行政垄断也是政策实践中的一个关键和难点问题。
目前，垄断性产业的自然垄断问题已经得到学者的普遍关注和深入研究，但对垄断性产业行政垄断问题的研究还有待深入。而且目前，行政垄断问题已经引起社会各界的高度关注和强烈不满。以至很多学者认为，在目前体制转轨阶段，中国的反垄断主要就是反行政垄断（张维迎，盛洪，1998；张昕竹等，2000；杨兰品，2006；朱智文，2007）。因此，本文着重讨论垄断性产业的行政垄断问题。
2.中国垄断性产业行政垄断的基本特征
（1）行政垄断的主体是政府，包括中央政府、地方政府及其职能部门。有学者认为，行政垄断的主体是企业（石淑华，2006）。在我们看来，这里的企业实际上是受到政府保护和支持的特殊企业。一旦企业被割离了与政府部门（或其行政权力）的特殊关系，行政垄断便不复存在。因此，从本质上看，行政垄断的主体是政府。当然，从外部表现看，行政垄断的主体既可能直接体现为政府及其职能部门，也可能体现为代表政府及其职能部门意志或利益的经济实体（企业）。
（2）行政垄断来源于行政权力。行政垄断不同于自然垄断或法定垄断（Statutory Monopoly）。自然垄断由特定产业的技术经济特征决定。法定垄断通过立法产生。受到法律（甚至宪法）保护。与之相对，行政垄断是政府运用行政权力的结果，与技术经济特征没有必然关系。行政垄断既可能合法，也可能披着合法的外衣（如出于部门利益的立法）实际上并不完全合法，或者虽然合法但不合理。
（3）行政垄断具有强制性，属于一种强制性垄断（Coercive Monopoly）。显然，这种强制力主要来自政府及其行政权力。
（4）行政垄断的目标具有多重性。可能是公众和社会长远利益，可能是国家收入，也可能是某些行业的利益，甚至可能是少数人的利益（杨兰品，2006）。在这一点上，行政垄断不同于国家垄断。后者的目标一般是国家整体利益，而不是少数人的利益。
二、中国垄断性产业行政垄断的两重性
根据垄断的结果，行政垄断可分为合理行政垄断和不合理行政垄断。这是行政垄断的两重性。合理和不合理行政垄断的检验标准是市场绩效：合理的行政垄断能提高资源配置效率，增加社会福利；不合理的行政垄断则会降低资源配置效率，减少社会福利。问题的关键在于，什么样的行政垄断能提高资源配置效率、增加社会福利？一般来说。对于自然垄断业务（图1中第Ⅰ、Ⅱ象限），通过设置必要的行政性进入壁垒，限制市场进入、实行行政垄断往往有助于提高经济效率。反之，如果允许很多企业进入自然垄断业务（尤其是强自然垄断业务），必然会产生低效率的重复投资和过度竞争现象。由此，对自然垄断业务实行行政垄断具有一定的合理性。当然，这种合理性也是相对的。其相对性体现在两方面：一是从短期（静态）看，对于自然垄断业务（尤其是弱自然垄断业务），如果只允许一家与政府行政权力关系密切的企业垄断经营，这种强行政垄断往往会加剧自然垄断业务的低效率问题：二是从长期（动态）看，自然垄断业务的边界有相当的可变性（随着技术进步和市场扩展，自然垄断的边界会缩小），而行政垄断很可能阻碍自然垄断业务向竞争性业务的转变。
对于竞争性业务（第Ⅲ、Ⅳ象限），实行行政垄断则是不合理。这是因为，对竞争性业务来说，市场竞争机制能充分解决产业成本结构和产品价格结构问题，即能够提高产业生产效率和提高社会分配效率。一旦对竞争性业务实行行政垄断，必然会阻碍市场竞争机制作用的发挥，从而产生低效率。不合理行政垄断的特征与危害主要体现在以下几方面：
1.导致企业经营管理的低效率问题
根据X低效率（X-Efficiency）理论，企业经营管理效率很大程度上取决于外部环境，如果外部环境是竞争性的，企业内部就会从上到下产生一种外部压力，从而促使企业提高效率，降低成本；如果外部环境对企业没有什么竞争压力，企业各层次成员就会显露出惰性，久而久之，惰性便成惯性，从而产生低效率。在垄断性产业实行行政垄断的情况下，由于不存在外部竞争压力，企业没有追求成本极小化的激励，致使成本费用膨胀，最终使企业实际生产成本大大高于可能的最低生产成本。Leibenstein（1966）的分析表明，垄断性产业的这种低效率绝非可以忽略不计，而是相当巨大的——占GDP的5％—40％。
2.限制垄断性产业的投资和技术进步
在行政垄断的情况下，政府往往成为垄断性产业的主要投资者。而政府受财政支出限制，无力维持对垄断性产业的大规模投资，以适应其发展需要，结果必然使垄断性产业的供给与需求存在很大缺口，造成巨大经济损失。据专家测算，2000—2004年，我国电力产业行政垄断导致的“电荒”给国民经济造成的直接和间接损失超过1万亿元（李富永，2004）。此外，行政垄断导致垄断性产业普遍缺乏市场竞争压力，这在相当程度上抑制了技术和组织创新。我国垄断性产业的技术进步相对竞争性产业来说相当缓慢，这就是最好的证明。
3.滋生寻租和腐败现象
行政垄断是来自行政权力的垄断，如果缺乏对权力有效的监督与制约，就会使行政人员借行业利益、部门利益将公共权力私权化和个人化，产生寻租和腐败问题。测算表明，中国行政垄断造成的巨大经济损失，已成为腐败所造成的经济损失的重要组成部分，远远超过政府官员贪污受贿所造成的经济损失，成为当前最严重的腐败形式（过勇，胡鞍钢，2003）。
4.加大收入差距和分配不公平
中国垄断性产业职工的平均收入大多高于全国平均水平。2005年，全国职工平均工资为18364元，而电力、燃气及水的生产和供应业职工平均工资为25073元，超出平均水平37％。电信和其他信息传输服务业职工平均工资高达36941元，超出平均水平101％。这里，垄断性产业的高收入并不取决于其经营管理的高效率，而是由其行政垄断地位所产生。一个明显的例子便是，全行业亏损的邮政业，其职工平均工资也有22321元，超出平均水平22％。更严重的是，近年来我国垄断性产业收入与全国平均收入的差距还在逐渐拉大。电力、燃气及水的生产和供应业的平均收入超出平均水平的比例从2003年的34％增加到2005年的37％，交通运输、仓储和邮政业则从14％增加到16％。
三、中国垄断性产业体制改革和行政垄断的变迁
1.中国垄断性产业体制改革的主要内容
（1）放松进入限制，实现投资主体多元化。在电信业，1993年8月放开无线寻呼等9种电信业务。同年12月组建中国联通，成为中国电信的第一个直接竞争者。1994年成立吉通公司，1999年成立网通公司，2000年成立铁通公司。同时。有一批经营IP电话、增值电信业务的新企业相继进入电信产业。在电力产业，1985年开始实行以“电厂大家办，电网国家管”为原则的“集资办电”政策，以吸引社会资金投资兴建发电。这使许多电力系统以外的企业进入电力产业，基本形成了投资主体多元化的格局。其他垄断性产业也都在不同程度上放松进入限制，实现投资主体多元化。
（2）对垄断性产业实行结构重组。在电信业，1999年对中国电信按业务实行纵向分割，将其一分为四，即中国电信、中国移动、中国寻呼（1999年划拨给中国联通）、中国卫星。2001年再次对中国电信实行重组，将其分割为南、北两部分。北方部分和中国网通、吉通公司重组为“中国网通”，南方部分保留“中国电信”名称。至此，电信业形成了以中国电信、中国网通、中国移动、中国联通、中国铁通等为主体，同时存在多家IP公司和电信增值业务经营企业的市场结构。在电力产业。2002年，对国家电力公司实行战略性重组，将其发电资产重组为中国华能、中国大唐、中国华电、中国国电和中国电力投资这5家发电集团公司。同时，将电网资产重组为国家电网公司和南方电网公司，并规定这两家电网公司不能经营竞争性领域的发电业务。结构重组为垄断性产业从垄断性市场结构改革成为竞争性市场结构奠定了基础。
（3）发行股票向国内外资本市场融资。在电力产业，从1993年开始，电力企业在沪、深两地股市筹集资金，截至2004年，国内已有50多家电力企业在海内外上市。在电信业。主要电信公司也已多次大规模地发行股票，从国内外资本市场融资。上市融资不但大大增强了垄断性企业扩大再生产的能力，也优化了其产权结构，为进一步深化改革奠定了基础。
（4）组建管制机构（或对现行管制机构实行改革）以加强对垄断性产业的管制。在电力产业，1998年撤销电力部，原电力部拥有的行政管理职能移交国家经贸委电力司；2003年成立国家电力监管委员会，专司电力监管职能。在电信业，1998年组建信息产业部，并按照政企分开、转变职能、破除垄断、保护竞争与权责一致的原则，对信息产业部的职能进行配置。信息产业部不从事电信业务经营活动，这使电信业逐步实现管制职能与电信业务的分离。在城市公用事业，许多城市也对管制机构作了改革，如实行机构精减，把一些经营性机构剥离出去，集中实施对城市公用事业的管制职能，等等。
总的来说，打破垄断、引入竞争机制、提高经济效率，这是中国垄断性产业体制改革的主题。当然，由于不同产业在技术经济特征、科技进步与需求变化、改革的指导思想、受经济发达国家的影响、“入世”后面临的挑战等方面存在很大的差别，因此，不同垄断性产业在改革进程、改革内容方面也存在相当的差异。例如，电信、电力等产业已进行了相当程度的结构重组；而在铁路、邮政、大多数城市自来水和管道燃气产业，则尚未实行实质性的结构重组（王俊豪，2006）。
2.中国垄断性产业行政垄断的变迁
（1）全面行政垄断阶段。在这一阶段。垄断性产业的所有业务（图1中第Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ象限）全部实施行政垄断。改革前，中国垄断性产业可以说处于全面行政垄断阶段。值得注意的是，中国垄断性产业行政垄断的形成，并不完全是为了弥补市场机制的失灵，而是一开始就作为市场机制的替代物而出现的（石淑华，2006）。也就是说，行政垄断的形成并非基于自然垄断的制度选择，而是伴随着计划经济体制而出现的。
（2）逐步放松竞争性业务的行政垄断阶段。在这一阶段，开始放松部分竞争性业务（如电信增值业务）的行政垄断（即从第Ⅲ象限向第Ⅳ象限转化）。同时，不少竞争性业务的行政垄断并没有放松，仍处于行政垄断的状态（第Ⅲ象限）。例如，报刊发行业务仍由中国邮政垄断经营。
（3）适度放松自然垄断业务的行政垄断阶段。在这一阶段，对于一些自然垄断业务（尤其是弱自然垄断业务），通过结构重组、放松进入限制等放松了行政垄断的力度。例如，从一家企业垄断经营的强行政垄断，转向少数几家企业寡头垄断的弱行政垄断。当然，对于多数自然垄断业务，政府行政垄断的力度仍旧没有放松，依然保持着过去的强行政垄断状态（第Ⅰ象限）。
四、中国垄断性产业行政垄断的管制政策
垄断性产业的政府管制与行政垄断是不同的概念。政府管制是具有法律地位的、相对独立的政府管制者（机构），依照一定的法规对被管制者（主要是企业）所采取的一系列行政管理与监督行为（王俊豪，2007）。政府管制包括三大领域：经济性（垄断性产业的进入、退出、价格、服务质量、投资等）管制、社会性（安全、健康、卫生、环境保护等）管制和反托拉斯（对垄断和不正当竞争、不公平交易等）管制。可见，政府管制的内涵比行政垄断要宽泛。即便政府管制中的进入、投资管制等，与行政垄断也只是形式相似，实质上存在本质差别。表1列出了政府管制与行政垄断在实施主体、实施目的、实施过程、实施形式、实施结果、实施公平性等方面的主要差异。
总体上讲，政府管制与行政垄断的本质差异在于：管制是通过依法监督管理以实现垄断性产业的有效竞争，从而提高效率。而行政垄断是通过行政权力以排斥、限制竞争（尽管这不一定是坏事）。目的的差异决定了其行为的差异：管制对所有企业一视同仁，实现公平竞争；而行政垄断容易偏向于某个企业或某几个企业，往往造成不公平竞争。
对行政垄断的管制，并非不加区别地禁止和消除一切形式的行政垄断，而是要根据垄断性产业垄断的二元性和行政垄断的两重性特征实行分类管制。这里，管制行政垄断的关键和重点是要根据特定垄断性产业的具体业务特征（即自然垄断的“程度”），合理确定行政垄断的“边界”和“力度”。对于竞争性业务，不合理的行政垄断应尽量消除或减少（即从第Ⅲ象限向第Ⅳ象限转化），以尽可能避免不合理行政垄断的危害。对于自然垄断业务，合理的行政垄断应予以维持，但也要尽可能减少行政垄断的“力度”或“强度”。鉴于自然垄断业务并非铁板一块（自然垄断不是简单的有无问题，还有一个程度问题），对于强自然垄断业务，一般只允许一家企业垄断经营，即应实行强行政垄断；对于弱自然垄断业务，则可以适度放松进入管制，允许少数几家企业垄断经营。即弱行政垄断是更合适的选择。此外，即便对于合理的行政垄断（不管是强行政垄断还是弱行政垄断），也应采取切实的管制政策措施以尽可能割裂政府行政权力与垄断企业的特殊关系，尽量避免行政权力直接介入导致的不公平市场竞争和低效率资源配置。根据上述思路，对中国垄断性产业行政垄断的主要管制政策措施是：
1.加快体制改革、实现政企分离
政企不分是行政垄断的根源。在传统的政府管理体制下，中国垄断性产业的主要业务是由中央政府或地方政府垄断经营的。政府部门既是政权机构又拥有国有资产的所有权以及经营管理企业的职能。这种政企合一的政府管理体制为行政垄断提供了土壤和便利。显然，不实行体制改革，不改变政企关系，就不可能割裂企业和政府之间的特殊利益关系，也不可能消除不合理的行政保护和行政特权，从而不可能打破行政垄断。
政企分离的管制体制下，政府不再直接干预企业的生产经营活动，从垄断性产业的经营者转变为竞争性经营的组织者，其主要职能是通过设立专门管制机构以监督、规范企业的市场行为。企业作为市场主体，根据政府颁发的经营许可证的有关条款，按照市场经济原则开展生产经营活动，从而实现企业经营机制的根本性转换。可见，要打破行政垄断，必须加快体制改革，把政企合一的体制改革为政企分离的体制，割裂企业和政府之间的特殊利益关系，消除不合理的行政保护和行政特权。
2.实行结构重组，形成可竞争性市场结构
实现政企分离是打破行政垄断的制度基础。但要真正打破行政垄断，还需要对垄断性产业实行结构重组，形成可竞争性市场结构。这是因为，在垄断性产业由一家企业主导的情况下，新企业一般很难进入，即使进入后，也难以同原有垄断企业开展公平竞争。因为垄断企业可以通过在自然垄断业务和竞争性业务间采取交叉补贴（Cross-subsidies）战略以驱逐竞争对手。为此，必须对垄断性产业实行结构重组，实现自然垄断业务与竞争性业务相分离，最终形成可竞争性市场结构。从经济发达国家垄断性产业改革的经验教训看，垄断性产业结构重组对于促进有效竞争、推进民营化改革都是十分必要的。
结构重组有狭义和广义之分。狭义结构重组是在短期内对垄断性产业的市场结构作重大调整，把垄断性市场结构改造成为竞争性市场结构。主要表现形式是对具有绝对市场垄断力量的主导企业实行纵向、横向分割政策。例如，1999年对中国电信按业务实行纵向分割，2001年对中国电信实行南北分割。广义结构重组还包括对垄断性产业实行放松管制政策，允许一定数量的新企业进入，逐渐把垄断性市场结构改造成为竞争性市场结构。例如，1993年我国组建中国联通，成为中国电信的第一个直接竞争者。此外，相继成立吉通、网通、铁通公司，并允许一批经营IP电话、增值电信业务的新企业进入电信产业。实行广义结构重组（放松进入管制）必须考虑垄断性产业的具体业务类型。表2列出了7个主要垄断性产业的两类不同性质的业务领域。② 显然，放松进入管制应首先针对竞争性业务而不是垄断性业务。
当然，狭义和广义结构重组往往交叉在一起，共同发生作用。短期内政府可以运用强制性管制政策措施，通过较大幅度地重组或调整原有的市场结构（狭义结构重组），以形成有利于有效竞争的市场结构框架。但要从动态上保持有效竞争的格局，就必须采取放松进入管制政策（广义结构重组），通过允许一定数量的新企业进入，最终形成可竞争性市场结构。
3.实行民营化改革，重塑市场主体
由于政府与国有企业是“父子关系”，体制改革和结构重组难以完全割裂政府与国有企业之间的特殊关系。因此，实行民营化改革，重塑市场主体是打破垄断性产业行政垄断的关键。民营化改革并非不加区别地整体民营化。要科学地制定垄断性产业的民营化改革政策，需要首先区分自然垄断业务和竞争性业务（如表2所示）。自然垄断业务是垄断性产业的核心业务，其规模经济与范围经济非常显著，应由一家或少数几家国有企业控制，以保证国有经济对垄断性产业的控制力。竞争性业务的规模经济与范围经济并不显著，可由多家企业竞争性经营，以提高经营效率。由此，民营化改革应首先针对竞争性业务。这样，国有企业与民营企业在垄断性产业分布的总体格局是：国有企业主要分布于自然垄断业务领域，而民营企业主要分布于竞争性业务领域。
民营化改革可采取资本市场融资、BOT项目融资、特许投标、国有企业与民营企业合资经营、民营企业独资经营和转让出售等多种途径。对这些途径的选择及其最佳组合，不仅要根据特定产业自然垄断业务和竞争性业务的分布、技术进步、市场范围等因素而定，而且应根据同一产业民营化改革的不同阶段而定。在民营化改革过程中，一方面，政府须制定较为严格的资格审查和经营许可制度，确保拟进入垄断性产业的企业具有相应的资金、技术、管理能力；另一方面，政府应打破垄断性产业对民营企业的歧视，对符合要求的民营企业，降低进入障碍（如减少行政审批范围、规范审批程序、提高办事效率等），确保民营企业能够自由、平等地进入垄断性产业。
4.实行有效管制，采取激励性管制方式
对于必须实行行政垄断的业务（自然垄断业务），为了促使垄断性企业提高效率，必须实行管制改革，设计有效的管制机制，尽可能采取激励性管制方式。限于篇幅，本文简要讨论特许经营（Franchise Bidding）、最高限价（Price Cap Regulation）和地区间比较竞争（Yardstick Competition）这三种激励性管制方式。
（1）特许经营。特许经营强调在政府管制中引进竞争机制，通过拍卖形式，让多家企业竞争垄断性产业的独家经营权，在一定的质量要求下，由提供最低报价的企业取得特许经营权（Demsetz,1968）。这改变了直接以行政手段授予特许经营权的传统方法，通过特许经营权竞争，筛选出效率最高的经营企业，从而提高垄断性产业的经营效率。只要竞争是充分的，这种借助事前竞争的间接管制方式能够实现理想的实际效果。近年来，我国一些城市对市政公用事业实行了特许经营管制方式，并取得了较好的管制效果。
（2）最高限价。最高限价管制由Littlechild（1983）首次提出。其基本模型为：P[,t＋1]≤P[,t]（1＋RPI－X）。这里，R[,t＋1]、P[,t]分别为垄断产品下一期和本期的管制价格；RPI是零售价格指数，即通货膨胀率；X是由管制者确定的，一定时期内生产率增长（成本降低）的百分比。这个模型意味着垄断产品价格的变化取决于RPI和X的相对值，如果RPI－X是一个负数，企业必须降价，其幅度是RPI－X的绝对值。最高限价管制的主要优势在于：模拟竞争机制，激励企业降低生产成本、提高生产效率；抑制成本价格的刚性上涨，切实保护消费者利益；抑制过度的投资需求（防止A－J效应）；减少管制信息需求，降低管制成本。
（3）地区间比较竞争。地区间比较竞争是一种借助政府管制机制，促进不同地区的被管制企业间竞争的一种激励性管制方式（Shleifer,1985）。如果某垄断性产业是由若干家地区性企业垄断经营的，政府可以通过比较不同地区性企业的经营绩效，以经营效率较高的企业经营成本为基准，并考虑各地区的经营环境差异，在此基础上制定管制价格，促使各地区性企业为降低成本，增加利润而开展间接竞争。在这种情况下，企业要取得较多的利润，就必须使它的成本水平低于其他企业的平均成本水平，而努力程度则高于其他企业的平均努力程度，这就促使企业竞争性地提高经营效率。
以上三种激励性管制方式的核心都是通过模拟市场机制，打破行政垄断，鼓励企业自觉调整自身行为以增进社会福利。制定和实施激励性管制方式应该在清晰、可预期的管制框架下，依据特定的法律，遵循特定的程序。构建清晰、可预期的管制框架，树立管制者信誉及管制可信赖性，这有利于确保激励性管制方式的成功实施，最终维护消费者和社会的长远利益。
5.小结
以上是政府对垄断性产业行政垄断进行有效管制的四个基本要素。从四者的逻辑关系看，加快体制改革，实现政企分离是切入点和突破口；实行结构重组。形成可竞争性市场结构是基础和条件；实行民营化改革，重塑市场主体是重点和关键；实行有效管制，采取激励性管制方式则是保障。可见，这四者有着一定的实施路径（或优先次序）。一般来说，必须首先实现政企分离，其次实行结构重组，再次进行民营化改革，最后引入激励性管制方式。
［基金项目］国家自然科学基金项目“中国垄断性产业管制机构的设立与运行机制研究”（批准号70573087）。
注释：
① 一般认为，用勒纳指数（Lerner's Index）可以度量一产业的垄断程度。勒纳指数L＝（P－MC）／P，L值越大，表示垄断势力越强。但对于自然垄断或行政垄断程度，目前则并没有公认的有效度量方法。当然，也有学者对之进行了探索。例如，石淑华（2006）认为，行政垄断程度可以从产业的国有化程度得到体现。笔者以为，用国有化程度度量行政垄断还缺乏足够的理论依据，因此并不一定合适。
② 值得一提的是，随着垄断性产业的技术进步和市场扩展，存在着自然垄断性业务领域不断缩小、竞争性业务领域相应扩大的趋势。而且，由于不同国家在经济与技术发展水平、自然地理环境、收入与消费需求水平等方面存在较大的差异，这使各国对特定垄断性产业的自然垄断性业务与竞争性业务会有不同的认识。因此，表2只是根据目前和可预见的将来的技术经济特征，对上述7个垄断性产业的两类不同性质的业务作了粗略划分。
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