公共产品与服务的投资方式，本文主要内容关键词为：方式论文,产品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当经济发展水平较低或财力分配比较分散时，市场提供公共产品与服务成为一种主要选择，可更多采取私有经营、政府管制或者私有经营、政府补贴方式
当今社会，政府在经济社会生活中扮演的角色越来越重要，它的触角已经渗透到社会经济的各个领域，生老病死、衣食住行。以至于人们很难想象，没有政府，自己将如何生存。公共产品与服务的本质特性决定了政府投资的必要性，政府在这一公共部门领域投资是必然的。本文围绕公共产品与服务的投资方式这一话题展开论述。
如果我们将公共产品与服务的提供与生产视为一个投融资过程的不同阶段，那么，提供和生产可以有不同的组合方式，在各种组合方式中，不同提供者和生产者根据其自身特性，也结合产品与服务特性，发挥着各自不同的作用。
私人、非营利组织和政府都可以成为公共产品与服务的提供者，也可以成为公共产品与服务的生产者。从表1可以看出，公共产品与服务的提供和生产可以有9种组合方式。
投资方式的9种组合
Ⅰ.私人提供，私人生产。即私人为公共产品与服务产品与服务付费，私人生产或建造。例如，私立学校是由私人投资，同时由私人经营。正如萨瓦斯所说，家庭是提供健康、教育及人力资源的最有效率的部门。
Ⅱ.非营利组织提供、私人生产。即志愿事业组织通过自愿机制筹资，委托私人生产或建造。例如，由非营利组织出资，私人演出公司组织义演。
Ⅲ.政府提供、私人生产。即政府财政为产品与服务付费，私人生产或建造。如政府与私人组织签订服务合同，由政府出资，私人公司从事救护车服务、孤儿院、图书馆及博物馆的管理与服务。
Ⅳ.私人提供、非营利组织生产。即社会和个人自愿集资、捐资兴办或资助各类公共产品与服务。如高等教育的民营化，由私人付费或资助，非营利组织负责组织学校的日常管理与教学。
Ⅴ.非营利组织提供、非营利组织生产。即非营利组织实现自我投资、自我补偿与自我发展。例如，一些市场化程度较高的公共产品与服务产品与服务，相应的事业组织也就具有较强的经营补偿能力。
Ⅵ.政府提供、非营利组织生产。即由政府出资提供公共产品与服务产品与服务，具体的公共产品与服务的运营则由非营利组织自主、自愿进行。例如，政府通过补贴等形式，帮助非营利组织从事医疗卫生、文化艺术事业。补贴的方式可以是对生产者的补助，也可以是对消费者提供凭单(教育券)。
Ⅶ.私人提供、政府生产。即私人为产品付费，通过政府部门或企业生产或建造。例如，由私人出资，由政府企业建造社会基础设施，或由政府所属的社会组织提供服务。
Ⅷ.非营利组织提供、政府生产。即非营利组织为公共产品与服务出资，由政府企业运营或建造。例如，由志愿事业组织出资。由政府企业建造公共产品与服务基础设施，或由政府所属的社会组织提供服务。
Ⅸ.政府提供、政府生产。即政府同时扮演提供者和生产者的角色，政府为产品与服务出资，并通过政府的企业来生产或建造。例如，政府出资并由政府雇员从事基础科研、卫生防疫、质量检验等社会服务。
投资方式的选择标准
布兰科(R.M.Blank)在他的《社会服务的有效提供》一文中对公共产品的提供形式的选择构建了一个大致的框架。 (见表2)这一框架同样适用于以准公共产品为主的公共产品与服务领域。在布兰科的分析框架中，外部性、社会公平分配问题、代理问题和产品质量的可见性成为模式选择的重要标准。
外部性的特点、涉及范围和影响程度等都对公共产品与服务产品与服务的提供形式的有效性产生积极作用，确定公共产品与服务提供方式必须以外部性为基础。在比较公共产品与服务产品与服务的公共提供与私人提供时，分配目标起着重要的作用。公共产品与服务的消费者更为关切公平或普遍一致。在许多社会服务领域，消费者做出决策的能力相当有限，比如父母对子女的教育问题，子女常常不是实际的决策者，很难想象消费者的利益总能够由另外一些人来维护，由此便产生代理问题，在这种情况下，政府必须介入并提供有效的社会服务。公共产品与服务产品与服务可以由政府购买或资助，由私营企业运营或建造，但是，这取决于政府必须具有观测与控制产品质量的能力。这一点十分重要，实际上，许多情况下，政府对于产品与服务质量的监督与控制能力并不令人满意。
对于上述因素的综合考虑有助于我们选择公共产品与服务适宜的提供与生产形式。首先，如果产出质量易于观测，且代理与分配问题的严重性弱于外部性问题，或它们在技术上易于低成本地解决，那么旨在针对外部性问题的政府管制下的私营部门所有与管理模式则较为可取，政府可以通过其本身的地位和职能优势将此类经济问题有效解决。比如，教育市场失灵往往仅具有外部性，那么颁布并强制执行法律、确保普通大众子女就学就成为政府介入教育市场的主要方式，而具体教育设施的投资及运营则可以交给私人企业。
其次，如果产出质量易于观测，且没有代理问题，但存在分配问题与外部性问题，那么“凭证”制度模式就较为适宜。在这种标准的“凭证”模式中，政府向消费者提供社会收入的再分配，或政府向低收入消费者提供补贴资金，而消费者自己则以契约的形式发包给私人市场，或直接在市场上进行购买。
再次，如果产出质量易于观测，但同时存在代理问题、分配问题与外部性，那么“承包出去”的市场化方法更为可行。这是典型意义上由公共部门与私营部门共同负责并实现公共产品与服务产品与服务“私营化”的形式。政府处于所有者或指导者的地位，代表消费者的利益，要同企业签订合同以确保服务质量，同时确保社会成员均能公平享有相关服务。
最后，如果产品质量难以观测，承包契约难以签订，且存在代理问题、分配问题和外部性时，政府所有、管理或提供公共产品与服务产品与服务的投融资模式就是优选对象。在这种模式中，政府要做出全部的运作决策，并由典型意义上的政府雇员提供公共产品与服务，基础义务教育、公共卫生防疫、传统的政治宣传等都是以这一形式提供的。
政府效率、政府负担能力是重要的补充标准
在上述理论框架的基础上，我们补充两方面的标准。其一是政府的效率。公共产品与服务提供与生产方式的选择实际上就是资源配置方式的选择，不同的提供方式，资源配置的效率也会不同。一般来说，除非建立完善的治理结构和管理机制，政府提供或经营会失去价格机制的约束，也会失去资源配置的竞争激励机制。政府决策者的决策失误，都将造成资源的极大浪费。而且，在政府提供下，需要通过征税来弥补公共产品与服务产品与服务的提供成本，而征税改变了资源的配置，可能引起整个社会效率的损失。所以，在选择公共产品与服务政府提供时要考虑政府配置机制的有效性。如果政府存在资源配置效率低下的问题，通常公共产品与服务的提供方式多采取私有私营、政府管制或者私有私营、政府补贴；而当政府能够有效解决效率问题，则可以采用国有私营或国有公营。
其二是政府负担能力。提供方式的选择也是成本补偿机制的选择。提供方式的选择还受到成本负担能力的制约。成本负担能力的大小取决于政府和私人各自所掌握的财力。政府和私人掌握的财力又取决于经济发展水平和财力的分配格局。当经济发展水平较低或财力分配比较分散时，市场提供成为一种主要选择，可以更多采取私有私营、政府管制或者私有私营、政府补贴方式；当经济发展水平较高或财力分配比较集中时，公共提供就成为一种主要选择，政府可以采取国有私营或国有公营方式，也可以采取私有私营、政府管制或者私有私营、政府补贴。
世界银行的观点认为，政府能力低的国家不得不将注意力主要集中于基本的功能上——提供纯粹的公共产品，如控制传染病、以及保护穷人。而在许多贫困国家，政府甚至不提供这些公共产品。以中国为例，政府在公共产品与服务领域的责任也随能力的变化而发生着变化，当一些财政困难的地方政府拼命将学前教育和高中教育产业化和民营化时，一些发达地区已经开始推行1 2年甚至1 5年义务教育了。下图是布兰科统计的美国政府与企业共同提供公共产品与服务产品与服务的情况，说明了在一些重要的公共产品与服务部门政府所有权的范围，以及政府财政资助的规模。从图中可以看到，有62％的医院得到了政府财力的支持，而国有公营的仅占医院总数的17％。在基础教育领域中，国有公营的比例占全部基础教育的89％，而却有92％的基础教育学校都得到政府的财政支持。可见，在发达国家，由于财力相对雄厚，政府在公共产品与服务部门的影响要广泛得多。
投资方式的分类与组合
同一公共产品与服务领域可以单独采用某一种投资与经营形式，也可以混合运用多种形式。同一公共产品与服务领域往往由彼此独立而又相互联系的一系列活动所组成，不同活动又可以通过不同方式来提供。萨瓦斯在他的《民营化与公私部门的伙伴关系》一书中提出了公共服务的1 0种具体形式，针对的主要是城市公共与基础设施与服务领域。我们从中选择主要的7种方式，探讨不同投资形式对不同公共产品与服务领域的适用性。这7种方式分别是：政府服务——由政府投资与经营；承包与采购——政府是出资者，付费给民营化的生产者；特许经营——政府将垄断性的特权交给某一私营企业；补助——政府通过资金、免税、贷款担保等形式对生产者进行补贴；凭单——围绕特定产品而对特定消费者群体实施的补贴；自由市场——投资者与生产者都是私人；志愿服务——志愿团体提供公共服务。
从表3可以看到，同一公共产品与服务领域适用多种投资与经营形式，它可以接受从政府服务、政府采购到自由市场和志愿服务的所有形式。不同产品与服务的特性、同一产品与服务不同环节的特性的不同，以及不同投资与经营形式自身特性不同，决定了相关公共产品与服务领域投资与经营方式的合理与恰当选择。以教育与科技两者的比较为例，教育可以选择几乎所有的投资与经营制度安排，而科技则不适宜采用凭单制，这是因为教育凭单适用于对特定消费群体的补助，带有收入再分配的性质，并能通过消费者的选择性提高投资与运营效率；而科研活动的消费者通常是国家、机构或企业，不符合这一方式的基本要求。以文化事业为例，其投融资方式也较为广泛，可以在对文化团体给予政府财政补贴的同时，建立政府采购制度，对有特殊要求和重点支持的文化活动、文化设施建设实行招投标，并鼓励社会各界投资参与。
图1 美国政府参与公共产品提供的情况
