政治体制改革的突破口——公权力改革，本文主要内容关键词为：公权力论文,突破口论文,政治体制改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在2011年3月14日举行的中外记者会上，温家宝总理谈及政治体制改革时指出：“政治体制改革是经济体制改革的保障，没有政治体制改革，经济体制改革不可能成功，已经取得的成果也有失去的危险。”可见，政治体制改革的重要性和紧迫性是不言而喻的。中国政治体制改革的突破口在哪里？目前至少有以下几种观点：一是王贵秀[1]、俞可平[2]等人认为，党内民主是中国政改的突破口；二是黄昌勇认为，“两权分离，代表直选”①是中国政改的突破口[3]；三是李严昌[4]、赵景刚[5]等人认为，完善人民代表大会制度是中国政改的突破口；四是章武生认为，司法体制改革是中国政改的突破口[6]。上述对政治体制改革突破口的研究，多从实用性和风险性的角度进行了探讨。本文认为，选择公权力作为政治体制改革的突破口，对切实推进政治体制改革、解决公权力滥用及腐败问题具有现实意义。
一、我国政治体制存在的缺陷是公权力滥用的深层次原因
(一)公权力
权力作为一种社会控制力量，存在于一切社会形态之中。所谓公权力，是指公共组织根据公共意志，组织、协调和控制社会与个人的力量(社会影响力)，或者说是人类社会和群体组织有序运转的指挥、决策和管理能力[7]。在西方，认为公权力即国家权力来源于私权，是私权利的部分让渡。私权利是公民个人的所有自然权利，包括生命权、自由权、财产权等。在我国，公权力存在滥用现象。公权力滥用是指对公权力失去有效的约束和监督；公权力行使者违反法定权限和程序行使权力为特定利益获得者谋取私利或损害公共利益的现象。
(二)政治体制缺陷
政治体制是由政治权力的主体、政治权力的运行方式以及行使权力的范围所构成的有机整体，主要包括政治设施的建设、政治权力的配置、政治规范的制定和政治机制的运行四个方面的内容[8]。其中权力的配置和运行处于核心地位，其科学性与规范性的程度决定了公权力运用所产生的效果。在一个法制完备、权力设置合理、权力运行高效的社会中，公权力的滥用被有效遏制。一般来讲，主要从权力的设置和权力监督两方面对公权力进行制约，而我国的政治体制在以下两个方面还存在缺陷。
1.权力设置的缺陷。我国目前行政权力配置存在的主要问题：一是设权不当，政府管了不该管的事。行政权力界限不清晰，政府该管的没管好，管了许多不该管、不必管的事，政府万能的观念至今大有市场。我国政治体制改革过程中出现“一放就乱，一收就死”的多次轮回，无法实现改革过程中的“帕累托改进”足以说明问题。二是权力过分集中，权力结构处于失衡状态。权力配置的核心就是分权，并通过对国家行使的各种公权力的边界进行设置，使之相互关联、相互制约，以达到制衡。分权表现为中央向地方分权，国家向社会分权，政府向企业分权。目前，我国现行体制中存在的如部分地方党委书记兼人大常委会主任的安排究竟出于何种考虑不得而知，应当说权力更大了。这样的制度安排使得党委对行政、司法、立法部门均可以施加影响，并对当地的重大项目、人、事、财进行支配。权力过分集中，就使各部门之间无法进行有效制衡，就容易产生腐败。
2.权力监督的缺陷。权力监督是保证权力高效运行的手段，主要有党内监督、人大监督、司法监督、行政监督和社会监督。人大监督机制中存在两大问题：一是法律不完备，尽管出台了《监督法》等，但实际效果不佳；二是执法缺乏刚性监督，对党委和政府的监督力度不够。由于以党代政问题的存在，人大监督同级政府往往缩手缩脚。司法监督和行政监督中的最大问题是没有独立监督权，存在平行监督甚至是下级对上级的监督；且政法委统领公检法，如何监督？党内监督存在的问题是，党内监督和其他监督形式之间的责权利没有明确，事实上弱化了人大监督、司法监督、行政监督，形成了反腐倡廉中央急下面不急、大案要案须中央干预解决的局面，许多腐败分子被逮住时早已成为“硕鼠”。社会监督存在的问题是公民监督权利得不到保障，监督风险大，监督权力的渠道不畅通。
二、公权力改革是政治体制改革的突破口
所谓“突破口”，就是能够带动全局问题的解决、促使事物向纵深发展的点。笔者以为突破口的选择应从战略角度考虑，并结合政治体制改革的目标，坚持解决社会政治领域主要矛盾的原则标准。
(一)公权力改革是中国政治体制改革的近期目标
政治体制改革目标可分为长远目标和近期目标。关于政治体制改革的长远目标，早在上世纪改革开放初期就已初步确立，即民主和法制。1987年6月29日，邓小平会见美国前总统卡特时指出：“政治体制改革包括民主和法制”，搞政治体制改革“要讲社会主义的民主，也要讲社会主义的法制”[9]。党的十七大明确提出，政治体制改革的目标是要建立坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的社会主义民主政治体制。纵观政治体制改革目标，在内容上是不断完善的，但建设民主社会和法制社会的两大目标始终未变。
近期目标是随客观条件、阶段任务的变化而变化，是为解决政治体制改革的主要矛盾而设置的。上世纪80年代，邓小平认为政治体制改革的目标是解决权力过分集中、党政不分和以党代政问题。后来，邓小平又提出权力下放和精简机构的问题。当前政治体制改革的目标是什么呢？笔者认为，近期目标应该是公权力改革，只有这个目标实现了，才能解决当前政治领域中的主要矛盾。
(二)公权力改革是解决政治领域中主要矛盾的有效手段
目前，政治领域中的主要矛盾是人民日益增长的参政议政的民主需求和不完善的政治体制之间的矛盾，解决的方式是进行政治体制改革，突破口则是公权力改革。公权力滥用已是发展经济、实现民主政治的障碍，成为政治领域中的主要矛盾最突出的表现。
在经济领域，公权力滥用成为经济社会发展的瓶颈。竞争是市场经济的特征；公平竞争是市场经济有序发育发展的基本法则；经济的发展最终靠市场去推动。而政府的职责就是创建公平竞争的环境，服务于市场。这样一种制度安排是以政府权力合理运用为条件的。如果权力太大没有制约监督，宏观调控就变成了微观干预，造成政府对社会、市场、企业等领域不必要的干涉，就会出现权力“寻租”，官商勾结便不可避免，于是，资源的配置、市场的准入、经济政策的制定等等都有可能被特殊利益集团所左右。
社会中存在的腐败现象说明，公权力滥用不过是表象；权力制衡不到位是直接原因；政治体制中的缺陷才是本质。“树欲静而风不止”，政治体制不改革，腐败之风将越刮越烈。腐败成为影响社会稳定、激化社会矛盾的主要因素之一，它将挑战政府公信力、威胁政权稳固。从制度上杜绝腐败，才能真正“维稳”，进而社会才更加和谐，这是当下最大的政治。由中国法学会案例研究专业委员会发起评选的“2010年度中国十大影响性诉讼”，无一不指向公权力的滥用[10]。
公权力的配置和运行在政治体制处于核心地位，而公权力改革成功将极大地推进政治体制改革进程。邓小平曾把“权力过分集中”概括为原有政治体制的“总病根”。如果权力过分集中，家长制领导作风盛行，必然会导致民主法治的倒退、决策成本的增加。缺乏民主的决策无论从公开公正看，还是从决策的科学性看都是污点决策，社会为此会付出高昂的代价。公权力改革一旦取得重大进展，对人们的民主意识、社会法治必将产生重大影响，使我国民主法治化水平上一个新台阶，社会将更加和谐稳定。
所以，选择公权力改革作为政治体制改革的突破口，是解决政治领域中主要矛盾的有效手段，也是建立民主法制国家的必经之路。
(三)通过公权力改革，来一场政治体制改革的启蒙教育，促进思想大解放
进行启蒙教育是政治体制改革成功的一个必要条件。我们知道，人的行动是受思想支配的。从古到今、从中到外，历史一次又一次证明，社会变革没有启蒙运动，人们就无法接受新思想，没有思想上的大解放，就无法完成历史使命。中国的经济体制改革之所以取得成功，一个重要原因是我们进行了真理标准大讨论，破除了“姓资姓社”的牢笼，这两次启蒙教育，解放了思想，为经济改革奠定了思想基础。反观目前我国政治体制改革，与经济体制改革极不适应，形成“一条腿长一条腿短”的窘境，究其原因，就是我们没有进行一场像样的启蒙教育，民主意识淡薄，危机感不强，故而也就无法进行像经济体制改革那样的政治体制改革。我们选择人们意见最大、最为关注的公权力改革为突破口，进行一场民主启蒙教育，既可解决政治领域的主要矛盾，消除腐败，又可为政治体制改革作思想理论上的准备。
(四)公权力改革可以有效防止权力失控
当今社会矛盾凸显、社会冲突和群体性事件不断、腐败无法根除，原因是什么？清华大学孙立平教授认为是权力的失控。地方性权力、部门性权力已经成为既无上面约束，又无下面监督，同时还缺少左右制衡的力量，这意味着国家权力的碎片化，因而导致官员不能负责任地进行工作，为保官升官不惜牺牲体制利益[11]。所以，只有进行公权力改革，才能从根本上解决权力失控带来的一系列社会问题。
三、怎样进行公权力改革
(一)用权有据——立法限权
通过制定完善、严密的法律，才能明确界定公权力的范围，超越法律的授权就是违法。所以，人大应加强限制公权力的立法，明确了公权力的界限和程序，才能做到“有所为有所不为”而不“乱作为”。2011年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》、2012年1月1日起施行的《中华人民共和国行政强制法》等都是针对公权力滥用的。另一方面，国家通过加强保护私权的立法来制约公权力的滥用，达到“私权所至，公权所止”之效。我国虽然已有《物权法》等保护私权的法律，“保护公民私有财产”也写进了宪法，但在系统性和可操作性上仍有不足，否则不会出现暴力拆迁的现象。
(二)用权有序——监督权力运行
强化人大监督，实行人大监督的法制化。无论社会怎么发展，充分代表民意的人民代表大会制度都是我国民主政治的最佳选择。党的执政地位是中国社会历史发展的必然、广大人民群众选择的必然，但党应当尊重和支持人大依法行使职权，而不能代替人大行使国家权力。我们必须出台调整共产党与人大关系的法律，具体明确执政党如何实现对权力机关的领导、权力机关如何监督执政党的工作。此外，应赋予人大更多实权，改变法律地位高、实际地位低的尴尬局面，改变现实中出现的“党委不点头，不能监督；政府不高兴，不敢监督；遇到疑难问题，不会监督”的怪现象。
成立专门机构，实行垂直领导并独立运作，节约监督成本，提高监督效率。党内纪检委在全面监督的基础上重点监督党委“一把手”，对其执政情况、财产情况等定期督查。管好了“一把手”，就能管住党委一班人；党外机构主要监督公权力机构成员。两机构应明确权限，防止权力交叉，互相推诿，同时应建立激励制度和责任追究制度。
社会中间力量的监督。这里指公民大众、社会组织和舆论媒介等对公权力运行的监督。他们追求自身利益的过程，事实上起着一种监督作用。特别是网络的力量现在不能忽视，目前社会认可度仍然不高，甚至还经常被“权力精英阶层”有意无意地排斥，但许多腐败案件的线索发端于网络。
(三)用权有度——提高用权水平
公权力滥用，尽管是制度上的缺陷原因所造成，但执行制度的是人，人的素质至关重要。有些权力的滥用是个人素质原因导致的而非制度，例如孙志刚就因为没有带证件而被活活打死了。公权力滥用也与对公权力权限的误解有关，以为公权力是为公共利益和公共秩序而行使，故而无所不能、无所不及，在所谓“正义”之名下做违规之事。通过培训、轮训、定期考核，加强职业道德和职业素养培育，养成良好的法律意识，是保证恰当行使公权力的有效途径。
(四)强化问责制——考核用权绩效
问责制会不时提醒公权力的掌控者，该不该用权？如何用权？只有领导人的权力和责任相统一，才能树立和维护政府的公信力。由于现行体制中领导干部的权责不统一、不对称现象存在，加之问责制执行不力，致使领导干部用权责任意识不强，该用权时不用权，不该用权时滥用权，造成政府公信力下降。当下问责制需要进一步细化，增强可操作性，使问责制成为高悬于官员头上的一把利剑。
四、结语
政治体制改革是适应经济发展要求解决政治领域中的主要矛盾、建立民主法制国家、解放生产力的必由之路。如果选择以公权力改革为突破口，进一步规范公权力的设置与运行，实现政治体制改革的近期目标，则是牵住了政治体制改革的“牛鼻子”。政治体制改革是发展中国家的改革潮流，不改革没有出路，早改比迟改好，主动改比被动改好。
注释：
①湘潭大学黄昌勇的“两权分离，代表直选”是指：“人大”的监督权与政府的行政权分离，不仅机构分设，而且人员分流；引入竞选机制，实行代表直选，人民代表职业化。