制定与实施电子文件管理国家战略迫在眉睫，本文主要内容关键词为：迫在眉睫论文,文件管理论文,战略论文,国家论文,电子论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪80年代末，我国开始了电子文件管理的探索之旅，在电子文件归档、CAD电子文件管理等方面展开了富有成效的实践试点和经验总结，形成了一套极具特色的管理原则与管理方法。国家标准《电子文件归档与管理规范》(GB/T18894-2002)和国家档案局《电子公文归档管理暂行办法》等相关标准和指导性文件的发布与贯彻，在一定程度上促进了电子文件管理意识的加强和管理方法的普及。然而，时至今日，我国电子文件管理整体水平的提升相当缓慢，远远滞后于信息化建设的高速发展，甚至影响到信息化本身的进展，其根本原因在于我国尚未制定和实施明确合理的电子文件管理国家战略。
■ 什么是电子文件管理国家战略？
电子文件管理国家战略是指从国家层面上对电子文件管理全局性、基本性、长期性问题的筹划和指导。从性质上来看，事关全局性、基本性、长期性的电子文件管理重大问题大致可以分为两类：目标类问题和方法类问题。目标类问题涉及电子文件、电子文件管理的基本定位，它决定电子文件管理国家战略的战略目标。方法类问题涉及实现电子文件管理目标的策略和途径，它揭示电子文件管理国家战略的战略路径。
电子文件管理国家战略是一个统称，它体现了一个国家对电子文件管理工作的基本态度和基本思路。其具体表现形式并不单一和固定，可以是政策、法规、标准、规划、项目等。如2001年美国白宫管理预算与管理办公室作为24个电子政务总统先导计划之一颁布的“电子文件管理先导计划”，2002年英国国家档案馆修订颁布的电子文件功能需求系列标准，2005年美国国家档案与文件署投入3.08亿美元建设的“电子文件档案馆”项目等。出台相应战略举措的政府主管部门，根据该战略举措所涉问题的性质决定其恰当的形式。需要注意的是，国家战略是众多具有关联性、系统性的战略举措的总和，这些战略举措明确了电子文件管理的基本目标和方法。零星的标准或政策并不是国家战略的代名词。
■ 为什么要出台电子文件管理国家战略？
从纵向上来看，电子文件管理包括宏观、中观、微观三个层次。其中，宏观层次的电子文件管理运作在国家层面，管理主体包括两类：一是主管全国信息化建设与电子文件管理的部门，包括国家信息化工作领导小组、国家档案局以及各个部委的信息化部门、档案机构等，负责提高社会电子文件管理意识，健全电子文件管理规范体系，发展电子文件管理服务体系，构建良好的电子文件管理环境；二是国家档案馆，负责管理国家电子档案信息资源。中观层次的电子文件管理运作在一个行政区域的层面。管理主体包括该区域内主管电子文件管理的部门，如信息化工作办公室、档案局，以及接受政府委托管理多家单位信息资源的专门机构，如档案馆、文件中心、电子文件中心、信息资源中心等。前者负责制定本区域的电子文件管理规划、政策、规范，后者的主要任务是集中维护地方政府的电子记录。微观层次的电子文件管理运作于文件形成机构内部，其主要任务是为电子化业务活动提供高质量的文件信息支撑。
制定和实施电子文件管理国家战略是电子文件宏观管理的关键内容，是宏观层管理主体不可推卸的重大职责。一个国家如果没有电子文件管理国家战略，就表明该国电子文件信息资源责任主体的缺失，记录社会活动整体面貌的电子文件的质量无法得到根本保证。这是因为中观、微观管理主体难以立足于整个国家的高度从长远的角度来纵观全局，一个地方、一个单位、一个系统对于电子文件的管理，可能着眼于眼前的、临时的、有限的需求，如果国家意志并不明确，那么国家对电子文件管理的基本要求就无法扩展和延伸到各个社会机构及其信息系统。
制定和实施电子文件管理国家战略，也是推动地方和基层单位电子文件管理工作的需要。推动电子文件管理，有两种路线：自下而上和自上而下。自下而上即“微观→中观→宏观”的路线，先由各个基层单位探索、发现、总结电子文件管理方法，再向地方乃至全国推广。其特点是灵活，在电子文件管理方法尚不确定的条件下风险较小。自上而下则指“宏观→中观→微观”的路线，由国家宏观管理部门统一规划，各地方、各部门贯彻执行，其特点是有助于社会意志的统一，在电子文件管理方法确定的条件下社会总成本最低。国家战略是自上而下路线的前提和基础。总体说来，自上而下和自下而上都是必要的。只是在不同的发展阶段，存在着以谁为主的问题。一般说来，在电子文件管理方法尚不确定的初期，主要采用自上而下的路线，以获得政策框架、规范体系的实践基础。而到了科学方法逐渐成型的阶段，则需以自上而下为主，以便在总体成本较低的情况下迅速提升整体水平。全球范围内电子文件管理实践证明了这个发展规律。几乎所有国家和地区在电子文件管理初期，都采用了自下而上的发展模式。我国电子文件管理经过多年的分头探索，已经积累了一定的科学方法，具备了制定和实施电子文件管理国家战略的基础。
■ 为什么我国电子文件管理国家战略的制定与实施迫在眉睫？
制定和实施电子文件管理国家战略的迫切性源自我国信息化建设、电子政务建设的内在要求，源自全国各地电子文件管理实践的强烈呼唤，源自国际同行渐行渐远的身影的巨大鞭策。
《2006-2020年国家信息化发展战略》已经明确了“大力推进信息化，是覆盖我国现代化建设全局的战略举措”。然而，对于支撑信息化发展的基础性信息资源——电子文件，现有国家政策体系中仍然没有明晰而准确的定位，电子文件管理还游离在信息化建设的边缘，主要表现在两个方面：第一，对电子文件的作用认识不全。现有政策文件中多将电子文件视作一般的电子信息资源，而忽视其独特的价值——“电子证据”，而该价值对于法治社会的完善举足轻重。以政府为例，电子文件客观记录了政府行使人民赋予的公权力的过程和结果。通过查看文件，公众可以监督、审查政府的管理和服务是否合法。对于企业而言，审计企业生产管理活动的电子记录也是企业治理的重要手段。因此，电子文件的留存和开放，具有深远的政治意义和法治意义。第二，仍然将双轨制、双套制作为电子文件管理的基本倚仗。双轨制、双套制的实施，固然有其现实合理性。然而一来折损了信息技术应用的高效率；二来可能导致无法或难以输出到纸张上的信息丢失；三来导致工作惰性的滋长和对新方法的排斥。如果电子文件证据地位不确立，双轨制、双套制的基本管理策略不发生变化，则意味着全面实施的电子政务、信息化，最终竟然要依靠纸张文件来记录其过程，传递其成果！无法在纸张上再现的国家信息资产则会永远消失！这样的基本问题一日得不到解决，电子时代机构职能履行的合法性就一日不牢，国家电子记忆信息就会多流失一日，国家信息化战略就一日没有与之匹配的记录基石。
我国基层单位的电子文件管理实践比较活跃。2004年来安徽、江苏、广西等地已经开展了电子文件中心的建设，开始了中观层次统一管理的步伐。然而由于欠缺国家层面统一的规划和强有力的引导，各地方、各机构的电子文件管理基本处于各自为政的状态，呈现强烈的分散性、自发性、经验性特征，那些走在前面的地方和机构往往遭遇意识、体制、技术等方面的巨大压力，产生了大量的权益之计，面临着太多的无可奈何，许多基本问题模糊不清，许多科学方法难以推行，质量无法与规模同步前行。如果说在电子文件管理初期，这种各自为政、自由探索的状态有助于催生新方法、新思路，那么在信息化建设全面铺开的关键时期，这种情况已经严重阻碍到电子文件管理水平的提高，至少存在三个方面的巨大风险，没有国家层面的行动无法规避和控制这些风险：第一，国家财政和社会投入的巨大浪费。目前我国“电子文件解决方案”不胜枚举，“数字档案馆”项目的数量也极为可观。但是，由于没有扎实的基础研究，没有优秀的示范项目和可操作性强的标准，大家都在摸着石头过河，起点较低，重复投资、低水平重复研究的现象非常严重。尤其令人担忧的是，“十一五”期间类似的项目正在大规模上马启动，很多国家需要数年甚至十几年建设的数字档案馆项目，在我国普遍建设周期较短，长则两、三年，短则几个月。缺少充分统筹规划、先期研究、监控和审计措施的项目，其投资效益难以保证。第二，信息孤岛的深化。鉴于我国已颁布的电子文件管理的标准和办法数量不多，操作性较弱，配套性不好，不少地区、专业系统以及机关、企事业单位便根据自身的理解和技术水平自行制定管理规范和方法，研发电子文件管理系统。由于缺乏沟通与协调，各方关于文件格式、元数据标准、数据结构标准等方面的规定各不相同，已经并可能继续形成更多的电子文件信息孤岛，这种状况如果持续下去，越来越多的信息将面临无法共享的困境。第三，当代中国的社会记忆可能产生无可挽回的损失。依靠各个政府机关、各个部门分别去摸索电子文件管理的科学方法，这样做法本身极不可靠，一旦其方法和规范化方法有所偏差，便会造成当代中国电子记忆的缺损。
可见无论对于我国信息化、电子政务的成熟，还是档案事业自身的推进，用当务之急来形容电子文件管理国家战略制定和实施的需求并不过分。当我们放眼世界时，这种印象便会更为强烈。我国在起步不晚的情况下，与世界先进水平的差距却在日益加大。与我国形成鲜明对比的是，发达国家电子文件的政策框架、规范体系、基本技术方案已经尘埃落定，电子文件管理实践已经呈现出融入电子化业务活动的发展态势。从全球竞争的角度来看，制定和实施我国电子文件管理国家战略，不但任重道远，更是时不待我。
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