对我国城镇企业职工基本养老保险基金供求矛盾的分析及其对策，本文主要内容关键词为：企业职工论文,城镇论文,对策论文,基本养老保险论文,矛盾论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
所谓基本养老保险，就是政府或社会向达到政府规定的退休年龄和工作年限（或缴费年限）的从业人员提供一定物质帮助，使其维持社会公认的基本水准的社会制度。由于这种物质帮助，主要是以货币形式实现，所以毫无疑问，基本养老保险基金的供求状况是养老保险事业的核心问题。因此，对我国基本养老保险基金供求状况进行分析，寻求解决问题的对策无疑是有意义的。
一、我国城镇企业职工基本养老保险基金供求矛盾的演变及对目前养老保险基金供求状况的基本判断
1986年以前，我国养老保险基金的供给和需求之间基本上是互相衔接，彼此适应，没有什么矛盾的。这是因为：
从需求来看，(1)在计划经济条件下，职工不仅在职时工资待遇水平低，退休后的待遇计发基数也很低；(2)与目前相比，在计划经济条件下，退休待遇的计发比例（替代率）不高，根据工龄长短，计发比例严格控制在60%～75%之间；(3)人口结构比较年轻，1978年，我国城镇退休人数与在职职工人数的比仅为1:30.3。以上情况决定了在改革以前，我国基本养老基金的需求尚不是太高。
从供给来看，(1)形式上，当时企业职工的养老费用由各企业分别负担，但由于当时的企业基本上都是国有企业，因此形式上是企业保险，实际上是国家保险，国家财政和国有资产为养老基金的供给提供了坚强保障；(2)企业利润完全上缴国家财政，国家财政再向企业分解划拨各种费用（包括养老费用），当时的养老费用实质上是全国范围内进行余缺调剂，提高了养老基金的使用效率，增强了养老保险制度的保障功能。
改革开放以来，政府对企业放权让利，企业逐步成为自负盈亏、自主经营的独立的利益主体，同时政府也规定企业承担职工的大部分退休费用。但由于不同行业、不同企业职工的老化程度不同，各行业、各企业的养老负担畸轻畸重，这对于逐步成为自主经营、自负盈亏的独立的利益主体的企业显然是不公平的。为此，从1986年左右开始，各地先后实行养老保险费用统筹。
统筹初期，养老基金的供求矛盾还并不突出，这是因为，从需求看，人口老龄化问题尚不十分严重，养老金的计发基数和计发比例都控制在相对较低的水平；从供给看，当时的企业基本上还都是国有企业，在资金等方面还依赖于政府，所以在统筹初期，绝大多数国有企业根据政府的行政命令很快都参加了统筹，而且当时国有企业的效益普遍较好，费用收缴率普遍在90%以上，养老保险基金供给还比较充分。
进入90年代以后，养老基金的供求矛盾愈益尖锐。
从需求来看，主要有以下几个方面原因：
(1)人口老龄化越来越严重。据统计，1978年，30个在职职工供养1个退休人员；1982年，10个在职职工供养1个退休人员；1991年，6个在职职工供养1个退休人员；到1996年，不到5个在职职工就得供养1个退休人员。退出工作岗位需要赡养的人口越来越多，对养老金的需求必然越来越大。
(2)退休待遇不断攀升。首先，在80年代中后期，各地为弥补工资物价指数的上涨，自行提高了养老金计发比例，大部分地区养老金计发比例均在90%以上，不少地区甚至突破100%。其次，随着工资制度的改革，特别是一些实行岗位技能工资的地区和企业，养老金计发基数迅速提高。第三，从1992年开始，各地相继进行了两次养老金计发办法的改革，考虑到养老待遇具有刚性，改革计发办法必须遵循的一条基本原则是“新老待遇对比，就高不就低”，这就使新办法不仅不能降低待遇水平，而且为减少改革的阻力，新办法的待遇水平往往高于老办法。第四，不同的退休人员群体之间，政策不衔接，互相攀比，使退休待遇不仅没有降低，而且继续攀升。如企业与机关事业单位的退休人员之间的养老金计发办法和调整办法都不同，导致待遇水平之间差距过大，企业退休待遇调整水平实际上是在追赶事业的退休待遇水平。第五，为弥补物价和工资指数的增长对待遇水平尚低的退休人员群体的影响，国家建立了调整机制，每年给退休人员按工资增长率的一定比例提高待遇，这种调整具有普遍性，使退休待遇高的退休人员群体的待遇水平进一步提高。这些都极大地提高了养老基金的需求总量。
(3)在转换企业经营机制和调整产业结构过程中，不少行业和企业违反国家规定，为本行业、本单位职工办理提前退休，进一步加大了养老基金的压力。
从基金的供给来看，有以下几方面原因：
(1)不少负担轻的企业、效益好的企业不参加统筹。随着整个经济改革的进一步深化，非国有经济发展很快，逐步出现了大量外资企业、私营企业和个体工商户。与国有企业相比，这类企业效益好，工资基数高，其从业人员年龄结构年轻，养老负担轻，他们从自身眼前利益出发，不愿参加养老保险费用统筹。到目前为止，全国仍有约四分之一的城镇从业人员尚未参加养老保险。虽然政府为把这类从业人员纳入统筹，专门制定了覆盖计划，但收效甚微，养老保险覆盖面似乎达到了难以扩大的极限。
(2)基金收缴率逐年下降。一方面，近年来不少企业效益滑坡而无力缴纳；另一方面，效益好的企业特别是效益好的大企业想方设法少缴、欠缴保险费，致使养老基金收缴率逐年下降。1994年宁夏收缴率为96.1%，1996年仅为87%；1996年海南省的基金收缴率只有70.20%。目前，基金收缴率下滑的势头仍未得到有效遏止。
(3)统筹层次低，且条块分割，养老保险基金使用效率低。目前，我国养老基金统筹层次还较低，调剂范围还较狭窄，大多数地区还仅限于县级范围或地市范围。由于经济发展的不平衡，各地养老基金的供给能力和需求压力各不相同。经济发达、人口年龄结构年轻的地区或城市积累的养老基金较多，但经济落后、人口年龄结构老化的地区或城市积累的养老基金较少，甚至少数地区已入不敷出。由此呈现这样一种局面：一方面，部分发达地区积累基金较多；另一方面，部分不发达地区的离退休人员不能按时足额领取养老金。同时，电力、交通、邮电等11个行业部门不参加地方养老保险统筹，在相当大的程度上影响了地方统筹基金的供给。到目前为止，全国共积累基本养老保险基金近600亿元，但这笔积累基金在全国不同的统筹范围之间分布极不平衡，主要分布在东南沿海地区和效益好的自行统筹的行业，如广东省就积累40多亿，而有些西北、东北不发达地区的市县养老基金已入不敷出，离退休人员领不到养老金，从而导致出现不安定现象。基金不能在较大范围内互相调剂，经济发达地区的“余粮”解救不了经济落后地区的“饥荒”。
我们可以对我国城镇企业职工养老保险基金供求状况作出这样的评估：总需求已经膨胀，总供给开始不足，基金地域性分布不平衡，部分地区的需求与供给已严重失衡。
二、解决基本养老保险基金供求矛盾的基本思路
养老保险基金的供求矛盾，已经影响了部分地区退休人员的基本生活保障。人口老龄化问题仍在进一步加剧，退休人员数量在进一步增加。如果不控制待遇水平，总需求必将进一步膨胀，总需求与总供给有可能进一步失衡。这不仅会导致更多的退休人员的基本生活失去保障，而且将严重影响社会保障的信誉乃至社会的安定。为避免社会保险制度出现大的风险，必须设法解决基本养老保险基金供求矛盾。解决矛盾的基本思路是：开源节流，并提高基本养老保险基金的使用效率。
首先是节流，遏止总需求的进一步膨胀。
(1)进行制度转换，降低基本养老保险待遇，同时积极发展补充保险。目前，我国城镇企业职工基本养老保险待遇的平均替代率（养老待遇与工资待遇之比）约为83%，与其他国家相比是相当高的。基本养老保险待遇水平高且保险层次单一，养老保险制度缺乏弹性，使企业、社会和国家的负担都十分沉重，因此必须逐步降低基本养老保险待遇水平。
在新的养老保险制度中，基本养老保险的目标待遇水平是50%～60%。但近年来的实际情况表明，降低待遇水平非常困难。究其原因除了改革对待遇水平的拉动、不同人员群体之间待遇水平互相攀比等原因外，还有一个重要原因是近年来中央宏观调控力度减弱。降低待遇水平是中央宏观调控目标，但实现目标还得靠地方政府的贯彻落实。由于各地对降低待遇水平的认识不一，各地控制待遇水平的力度和成效也不同。国内部分地区如上海、福建等，替代率已经在70%以下，但大多数地区的替代率仍居高不下。
因此，中央应加大宏观调控力度，努力使基本养老保险待遇水平稳中有降，在尽可能短的时期内达到目标水平。同时积极发展企业补充养老保险。降低基本养老保险待遇水平的关键是使不同的退休人员群体的待遇水平趋于合理。退休人员反应强烈的往往不是绝对待遇水平的低下，而是相对待遇水平的不合理使他们感到不平衡。
要使不同退休人员群体之间的待遇水平趋于合理，要求在体制上、政策上互相衔接，互相协调，而不能各行其事。九届全国人大一次会议决定将人事部门管理机关事业单位社会保险的职能、民政部门管理农村社会保险的职能和卫生部门管理医疗保险的职能统一划归劳动和社会保障部管理，这将有利于解决这一问题。
(2)严格退休条件。近年来，有些行业和企业把办理提前退休当作减员增效的途径，使养老基金受到一定程度的冲击，如果不及时加以制止，将使养老基金不堪重负，养老保险制度将面临巨大风险。释放企业冗员，是转换企业经营机制的需要，对于提高经济效益确实是重要的。但任意降低退休条件，把负担转嫁给养老基金是不合理的，也是危险的。目前关于职工退休年龄的规定，是1978年全国人大讨论通过、以国务院名义发布执行的。一些行业和企业违反这一规定办理提前退休，违反了国家法律规定。养老基金是职工（包括退休人员）的共有财产，任何单位和个人都无权乱开支出渠道。
(3)加强养老保险基金管理。目前，积累的养老基金管理不善，挪用基金现象屡禁不止，基金流失严重。据国家审计署统计，1996年全国动用挪用养老基金和失业保险基金92.2亿元。基金管理不善的主要原因是基金过于分散，基金管理没有法制化，缺乏有效监督。要加强养老保险基金管理，必须提高基金统筹层次；尽快出台养老基金管理条例，对养老基金依法管理；建立有离退休人员参加的独立有效的监督机构。
其次是开源，加强养老基金的供给。
(1)扩大基本养老保险覆盖面。我国养老保险制度的财务运作模式仍然是“以新养老”。但目前，养老负担重的老企业（主要是国有企业）及其从业人员基本上都参加了统筹，而绝大部分养老负担轻的新企业（主要是外资企业、私营企业）及其从业人员和个体工商户却没有参加统筹，实际情况是“以老养老”，如不尽快将养老负担轻的企业及其从业人员纳入覆盖范围，养老保险必将难以为继。进一步扩大养老保险覆盖面，不仅要尽快立法，依法强制尚未参加养老保险的企业和从业人员参加养老保险，加强宣传力度，提高全社会的社会保障意识，社会保险部门要争取工商等部门的支持配合外，最主要的是要在坚持基本原则的基础上，制定一套对私营企业和个体工商户具有针对性，透明度高，吸引力强的制度，而不要过分追求规范统一。
(2)提高个人缴费比例。虽然近年来职工工资的增长水平放缓，但经过十多年改革的锤炼，职工的心理承受能力是越来越强。但各地在提高个人缴费比例方面，普遍担心职工承受不了，个人缴费比例的提高相当缓慢。中央应对各地提高个人缴费比例的进度提出明确要求，如每两年至少提高一个百分点。
(3)提高养老基金的收缴率。提高养老基金的收缴率关键是要加强管理。养老基金收缴率呈下滑趋势，原因并不仅仅在于企业的亏损。欠缴保险费企业中，有两种情况：一是效益差，缴纳不起保险费；二是效益好，在短期内缴纳的保险费多于本单位所需的养老金，即所谓的贡献户。对于效益差到缴纳不起保险费的企业，国家应加大破产力度，使这类企业的职工尽快重新就业并缴纳保险费。贡献户越是不缴纳保险费，养老基金收入越少，为保持收支平衡，社会保险机构越提高费率，费率越高，贡献户越不愿缴纳保险费，目前形成了这样一个恶性循环的怪圈。打破恶性循环，只能从加强基础管理，掌握企业真正的盈亏状况，加大征缴力度，使缴纳得起保险费的企业都能按规定的基数和比例缴费。收缴率提高了，就有可能降低费率，费率降低了，企业缴费的抵触情绪就弱化了，必将进一步提高收缴率，这样就进入了良性循环。
(4)将部分国有资产划入养老保险基金，特别是将出售部分国有资产所得并入养老基金。将部分国有资产划入养老保险基金，在决策层和学术界都探讨过，但由于有的部门和学者担心国有资产的流失，同时在实际操作上存在一定的难度，所以将部分国有资产划入养老基金一直未能付诸实施。
将部分国有资产划入养老基金是完全必要的，这不仅是因为在计划经济条件下，国家没有为现有退休人员或即将退休的职工积累养老金，更重要的是在养老基金需求压力很大的情况下，不少地区只好提高企业的缴费比例，增加企业负担，从而影响经济的发展，最终影响政府的财政收入；另一方面，养老基金供给不足，离退休人员的基本生活保障不了，必然影响社会安定。
在操作上，将国有资产变现并不像我们所想象的那么困难，关键是看变现的是什么资产，破产企业的废铜烂铁自然卖不出去。由于我国资本市场还不发达，即使有价值的国有资产的流动特别是变现也存在一定难度，但我们不认为有价值的国有资产无法变现。特别是目前，我国正深化所有制改革，将出售部分国有中小企业所得划入养老基金，是完全可能的。
最后，提高统筹层次，提高基本养老保险基金的使用效率。经济效益不同的企业和地区之间的养老基金进行调剂，是社会养老保险制度的运行机理，没有调剂，社会养老保险无从谈起。为真正做到发达与落后地区的共济，应该进一步提高基金统筹层次，扩大养老基金调剂范围。统筹层次的提高与养老保险待遇水平直接相关，养老保险待遇水平越高，需要调剂的基金量越大，效益好的地区和企业的阻力越大。因此，降低基本养老保险待遇水平有利于提高统筹层次。同时，统筹层次有一个度的问题，究竟统筹到哪一层次比较合理，取决于基金调剂的力度和社会保险的管理水平。
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