分层设计是区域高等教育质量保障的必由之路——美国两个州立高等教育系统发展的不同路径比较研究，本文主要内容关键词为：必由之路论文,美国论文,教育系统论文,路径论文,教育质量论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、加州高等教育系统：分层发展的典范
1.加州高等教育系统的形成
美国在二战以后颁布的《国防教育法》使大量的退伍军人涌入高等学校，加上战后的“生育高峰”、人力资本理论、教育民主化思潮等因素的影响，许多州的高等教育升学压力骤增，在人口众多的加州问题似乎更为突出，传统的公立高等教育在满足大众化需求的挑战方面显得捉襟见肘。
不仅如此，高等教育的内部也矛盾重重。在《高等教育不能回避历史》一书中，克拉克·克尔很详细地描述了当时的状况，“大学处于角色迷失中，是定位于本科训练，哲学博士学位还是专业学位，抑或科学研究？”“有的州立学院想要成为羽毛丰满的大学，有些社区学院想要成为四年制学院，私立学院感觉受到他们所谓公共部门的不灵敏的扩张的威胁。”特别是大学和四年制学院之间简直是剑拔弩张。高教系统内部的矛盾和混乱使州议会决定把高教决策权力从高教机构中接管过去，州长办公室、立法机关、私立院校、社区学院、州立学院和大学等的利益出现了分歧。①所以，制定一个满足和平衡各方利益并且能引导未来高等教育发展的规划已迫在眉睫。
应该说，这种问题不独为加州所有，其他许多州也出现了类似的问题。从某种意义上说，院校的分工与协作是任何国家和地区的高等教育发展到一定阶段后必然经历的问题，美国战后初期高等教育的快速发展使院校自由竞争导致的趋同发展问题暴露出来，而加州经济和人口的状况则使这个问题尖锐起来。
在应对策略上，20世纪30年代，在加州州长的委托下，卡内基教学促进基金会曾经提交了题为《加州高等教育》的调查报告，报告致力于“在高等教育系统内部建立一种正式的劳动分工”，强调不同类型高校之间的功能上的差异。虽然报告影响很大，但是问题并没有解决，反而随着高等教育发展速度的加快而愈加尖锐。
1960年《加州高等教育总规划》在综合协调各方矛盾和利益的情况下，以分层设计的制度安排确定了加州高等教育系统的竞争规则和发展模式，并一直沿用至今，成为高等教育规划发展的典范。加州大学伯克利高等教育研究中心的约翰·道格拉斯教授(John Douglass)把1960年总规划的核心内容总结为四个方面：①协调(coordination)：建立专门的高等教育协调委员会(coordinating council)；②成立专门的州立学院管理委员会(CSU Board of Trustees)，增加其管理的独立性；③使命的分化：规划建立大学和州立学院的区别招生库(differential admission pools)，使加州大学、加州州立大学、加州社区学院成为分化的系统，不同的系统有不同的使命；④扩张政策：提高大学系统、州立大学系统招生的选择性，社区学院实行“开门办学”政策，以满足大学系统和州立大学系统之外的所有高等教育需求。②
2.加州高等教育系统的基本特征
(1)严格的分化。加州总规划分层设计的理念主要体现在对两个关键方面所作出的分化规定：使命的分化和招生政策的分化。它摒弃了以前加州各个院校之间各自为战、完全以自由竞争为主导的发展模式，在综合平衡区域高等教育整体发展利益的前提下，通过使命分化将全州高等院校的公共部门分为既相对分工独立、又相对沟通合作的三个系统和层次，即：加州大学系统、加州州立大学系统和加州社区学院系统。
使命分化是加州高等教育总规划核心的内容，也是各个系统之间彼此严格区分的法理基础。初级学院提供较低级层次（不高于学院教育第二年）的学术和职业教育；除此之外，还要提供补偿教育性质的课程、成人的非学分教育课程，为社区服务的课程和项目等内容，其根本使命是为加州经济增长和全球性的竞争提供教育、培训和促使劳动力改善的服务。州立大学提供自由学科(Liberal arts)和科学、专业教育领域的本科至硕士学位的研究生教育，包括教师教育。加州大学可以“提供自由学科、科学和专业教育领域的本科生、研究生教育；在法律专业教育和医学、牙医、兽医等专业领域内的研究生教育等方面具有专属管辖权。在授予博士学位的所有学习领域的公共高等教育方面具有独立权。”
总规划对三个层次院校的招生政策也作了分层次的安排，将大学系统和州立大学系统招生的选择性分别提高，同时加强社区学院建设，实行“开门”办学，满足民众普遍入学的要求。
(2)系统间有一定的沟通。除了对三个高等教育系统严格分工外，总规划使系统间也有一定的沟通，体现了灵活性和现实性。尤其表现在对州立大学的规定上。在对其基本使命严格界定的基础上，州立大学“有权在农业领域开设二年制课程项目，但其它的二年制项目需要得到加州州立大学董事会和加州社区学院管理委员会的共同批准。”对州立大学对社区学院的竞争作了一定的节制，保护了社区学院的利益。在博士授予权方面，总规划也将其限定在某些领域并且必须和加州大学联合授予，或者可以和一个或多个高等教育的独立机构联合授予，但以加州中学后教育委员会的批准为条件。这些变通既维护了加州大学在博士授予方面的传统领地，也给州立大学留下了一定的发展空间。
由于分层设计的制度有效地解决了院校分工协作的问题，这个在上个世纪60年代所作的加州高等教育总规划至今还在发挥着作用。它坚持了培养天才和促进普遍入学相结合，实现了精英高等教育和大众高等教育的协调发展，容纳力较强的州立大学系统和社区学院系统满足了人口众多的加州实现普遍入学的需要，同时加州大学系统的研究型大学群的崛起打破了美国历史上私立大学长期垄断精英教育的格局。从另外一极来看，遍布全州的社区学院扎根于当地经济社会发展的土壤中，形成了高等教育与地方经济发展的良性互动机制，承担着高等教育从大众化向普及化过渡的多种职能角色，弥补了传统形成的高中教育与四年制大学之间的一个空白区域，其成功的模式也使其本身真正摆脱了对四年制本科学院模式的依附地位，成为承上启下、稳定高等教育结构的院校类型。
克拉克·克尔在总结加州高等教育总规划的经验时，曾提出美国的高等教育传统包含了杰弗逊的“人人生而平等”的理念、弗兰克林关于“有用的知识”的判断、凯恩斯的学说和高等教育机构自治的理念等哲学传统，③认为它们是“标准的美国人的信念”，“它们是所有我们制定总体规划的人的共同信念。”。这是总规划成功的哲学基础。而分层的制度设计则融汇了四种传统理念，也保障了精英教育和大众教育的协同发展，实现了二者的共赢。正如经济合作与发展组织在1990年的报告中指出的，1960年总体规划是一次联合、平等与优秀的努力，它“把逻辑加到了历史上，抓住了历史，并引导了历史”。
二、纽约州立大学系统：综合性发展的模式
加州高等教育总规划出台以后，引起了许多州的效仿，各州纷纷建立州级高等教育系统，纽约州立大学系统即是一例，但因为二者的制度模式不同，受制度模式影响的高等教育的发展道路也不相同。
1.纽约州立大学系统的形成
纽约州立大学系统（State University of New York，简称SUNY）产生于二战以后，之前纽约州私立高等教育较公立高等教育强，为适应退伍军人涌入高等学校和“生育高峰”带来的高等教育入学压力，纽约州议会于1948年批准成立了纽约州立高等教育系统，SUNY系统最初代表一个29个独立机构的联合体，包括11个教师学院。所有这些学院，都有独特的历史和背景，为了“服务纽约州”的共同的目标联合起来。自1948年以来，SUNY系统经过不断的调整和改革，形成了现在美国最庞大的综合性高等教育系统，SUNY系统现在拥有64个单体学院和大学，他们或者是以前的独立机构，或者直接由纽约州立大学建立。纽约州目前有公立大学和学院84所，而纽约州立大学系统则包含了64所大学和学院，可见SUNY系统在纽约公立高教系统中占据绝对优势的地位。
从上个世纪80年代初，SUNY系统建设的重点逐渐从重视基本建设转向如何建立一个精简、高效的体系，分期分批地对各校区的任务、校区的设置和相互之间关系以及校区间的专业设置进行调整。
2.纽约州立大学系统的基本特征
(1)综合化。64个校园中，根据它们的教育使命，SUNY系统提供的学术项目的类型和授予的学位可以分为4类：有13所博士学位授予机构，13所大学学院（或者综合性学院），8所技术学院和30所社区学院，容纳了41.4万多学生。④SUNY系统给学生提供广泛多样的教育选择，包括短期职业—技术课程和证书、副学士学位、学士学位、研究生学位课程及博士后学习。SUNY系统提供几乎每一个学术或职业学习，有7699个学位和证书项目。作为全美最大的综合性公立高教系统，SUNY系统所提供的教育程度也是非常多样化的，从世界闻名的社区学院如时尚技术学院，到第一流的研究生院和国家最好的兽医学校，而备受尊敬的博士学位授予大学则是一流研究计划的家园，拥有各个领域的专家。
(2)强调竞争。追求卓越是许多高等教育系统的目标，SUNY系统也不例外。以市场竞争为基本导向的美国高等教育领域内的竞争非常激烈，纽约州立大学系统也感受到了挑战，处于纽约州立大学系统高端的研究中心也在为吸引新生和一些全国性的著名的公立旗舰学校如威斯康星的麦迪逊分校、加州大学的洛杉矶分校等展开竞争。这种危机意识迫使纽约州立大学系统在1995年通过了《重新思考纽约州立大学》的报告(Rethinking SUNY)，提出大学转型的问题，呼吁“跨越整个高等教育系统——从社区学院到主要的研究中心的更高的学术渴望”。⑤在SUNY系统总校的莱恩校长(John.R.Ryan)提交的《2004-2008年总规划》的报告中再次提出以卓越质量为核心内容的奋斗目标。⑥
(3)强调合作。与加州分层明晰的做法不同的是，SUNY系统非常强调各个校区的合作，提出使“系统内部的竞争最小化，使系统内部的合作最大化”的思想。⑦应该说，这是与加州不同的发展路径。加州注重对全州公立高等教育系统进行整体的分层以降低各系统间的竞争，使其各安其位，分层发展。纽约州立大学系统虽然也强调各个校区要有“独特性”，但同时更加强调系统内各校区间的合作。这一点从SUNY系统内部的社区学院的发展情况上也可以看出二者的差异。
值得注意的是，纽约州立大学系统也开始强调校区间使命的分化。在莱恩校长的报告中，提出追求卓越必须“连贯考虑64个校区中每个大学的作用和他们的小环境”，追求最高学术质量的大学应聚焦在校区使命的基本方面，各个校区都要考虑它们在纽约州立大学系统中、纽约州和全国的战略地位；并特别提出要加强校区的独特性和区别性。关于各个校区的使命问题，莱恩校长强调了各个校区的共同使命：“通过提供学术要求严格的教学项目促进学生的学习，支持杰出教员的教学和学问，给纽约州的市民提供公共服务”。但是却对其各校区不同的使命强调不够。
三、两大公立高教系统的对比
为什么几乎产生于同一时代的两个大学系统会沿着不同的思路发展呢？
从经济实力和产业结构来看，纽约州和加州实力相当。根据美国统计局2005年公布的各州经济总量排行来看，2004年加州第一，高达15510亿美元，纽约州第二，经济总量8970亿美元。纽约州是美国的神经中枢和经济心脏，如其金融、商业、工业、艺术、服装等方面，在美国各州之内都居于领先地位。另外，它拥有美国最大城市——纽约市及最大港口——纽约港，纽约州的海运、金融业及对外贸易均居全国首位。制造业部门齐全，产值仅次于加利福尼亚州。制革、服装、印刷出版、仪器制造在全国地位突出。加州是美国的科技和文化中心、世界影视中心以及美国农业大州。加州经济的主体是农业（包括水果、蔬菜、牛奶制品和酒），其他重要的产业包括航空、娱乐（主要是电视，虽然加州也出品很多电影）和轻工业，包括计算机硬件、软件以及硼砂开采。加州系美国西岸之金融中心，在软件产业上领先全美，其软件业年产值约达210亿美元。
从人口的要素来看，加州和纽约均为人口大州。根据2003年人口普查，全美人口数第一是加州、第二是德州、第三是纽约州。作为人口大州，加州和纽约州无疑都要有一个庞大的高等教育系统作为支撑。为此，加州建立了以功能分化和形式分层为主要特征的庞大的公立高教系统，同时也保留了私立高教在系统中的一席之地。与之不同的是，纽约州则呈现了复合型的公立高教系统，在公立高教繁荣的同时，私立高教也非常活跃，在全州286所大学和学院中，201所机构是私立性质，由此可见纽约州立大学系统仅占全州高教机构数量的1/4强。
同时，由于加州和纽约州分别采取了以分化和综合为主要特征的制度模式，因此在高教系统内部也有诸多的不同，形成了不同的发展路径。从系统重要组成部分——社区学院的发展来看，加州和纽约州的社区学院在功能和管理体制上就存在诸多的不同。
按照加州总规划的规定，加州社区学院的基本使命是为年轻和年长的学生提供较低端（不超过学院教育第二年的水平）的学术和职业教育，除此之外，还要提供补偿教育性质的课程、成人的非学分教育课程，为社区服务的课程和项目等内容，社区学院主要是为加州经济增长和全球性的竞争提供教育、培训和促使劳动力改善的服务。这种使命定位使加州社区学院基本以职业教育为主要职能，其服务的内容非常广泛，形式异常多样，覆盖面遍布全州各个区域，它已经深深扎根于区域经济发展的土壤中，形成了与区域经济发展的良性互动机制，成为加州高等教育大众化向普及化发展的重要力量。纽约州立大学系统下有30所社区学院，它们比较注重转学功能，有过半的社区学院毕业生转学到4年制学院拿学士学位，每年系统内转学的学生数达到80001人。
在管理体制上，SUNY系统的社区学院也不同于一般的州控社区学院，其管理权和运作权为州和地方出资者（即郡和几个郡的联合）所共享。这种州—地方共治的特点也反映在社区学院董事会的人员组成上，包括了州政府任命和地方出资人任命的委员。在课程方面，SUNY系统的社区学院也不限于传统的副学士学位领域，因为它的转学功能占主导地位，所以自由教育的(liberal arts)的课程占有很大的比例，纽约州立大学系统内部的社区学院不仅满足了社区居民接受高等教育的需求，有的社区学院办学成就非常突出，例如时尚技术学院(The Fashion Institute of Technology)作为一个具有国际声誉的专业化学院，在一些比较集中的课程项目上提供从副学士学位到硕士水平的各种学位，并且有些是具有高度选择性的。
如果从两个高教系统内部的学术性大学发展情况来比较的话，加州高教系统的成就无疑十分引人瞩目。根据上海交通大学所作的2008年世界大学学术排行榜，加州大学的9所分校有6所排名世界前100名，尤其是加州大学—伯克利分校是美国公立研究型大学的杰出代表。相对而言，虽然纽约州立大学系统中石溪分校、阿尔巴尼分校等堪称名校，但无论在数量上和影响上都不能与加州大学系统内的研究型大学相比。
质量卓越是高等教育发展的永恒追求和根本动力，自然也是加州高等教育系统和纽约州立大学系统的共同理想。但质量卓越既是发展的目标，也存在于发展的过程。在质量标准日益多元化的今天，精英教育追求学术研究上的质量卓越，大众教育通过服务社会、满足社会多样化需求体现质量卓越，二者其实有内在的联系和实质上的共通之处。但无论是精英教育还是大众教育，它们的健康发展都需要制度的保证。从加州高等教育系统和纽约州立大学系统发展模式的比较中不难得出，分层的制度设计在很大程度上造就了加州高等教育系统的成功，成为加州区域高等教育良性发展的保障。相比之下，纽约州立大学系统总体上略显逊色。
四、分层设计与区域高等教育发展的互动关系的思考
在高等教育快速发展时期特别是高等教育的转型期，区域高等教育如何适应地方社会经济发展？如何通过制度安排保证精英教育和大众教育的协同发展？这是任何迈入高等教育大众化的国家都必须思考的问题。上个世纪50、60年代美国高等教育领域曾经做过不少尝试，有成功的经验也有失败的教训。
为什么加州高等教育总规划能有这么大的示范效应？从战略规划本身来看，高等教育战略规划的目的是进行组织顶层设计，通过预设目标的达成实现组织的成功。作为一个规模庞大、情况复杂的综合体，区域高等教育内部子系统的分工与协作状况会影响到系统整体发展的质量和水平。从加州高等教育系统和纽约州立大学系统的发展过程中可以看到，加州总规划作为一种分层发展的长期战略，成为加州区域高等教育良性运转的制度保障。
在我国，随着现代高等教育复杂性的不断提高，特别是进入大众化阶段以后，社会需求和院校类型的多样化程度都在不断加深，质量标准也愈趋多元化，不可避免地会导致趋同、混乱等问题。从制度规定上立足战略规划的全局、综合考虑区域高等教育的协调发展问题就日益成为我国高等教育发展所面临的紧迫课题。在这一点上，本文所分析的两个高等教育系统的成长经历可以为我们提供很好的借鉴。例如，吸收加州总规划分层发展的战略设计的精神内核，可以为我国避免高校之间的生源大战和短视政策提供重要思路。加州总规划中对各层类学校尤其是研究型大学的入学门槛作了清晰的界定，九所研究型大学实力相当，而优势学科分别有所侧重，避免了研究型大学内部的生源拼杀，而系统的另外一极——社区学院，则完全采取开门办学的政策，为有需求的青年提供入学机会，兼顾了质量和民主两方面的价值诉求。
在大众化浪潮的冲击下，高等教育正经历着从传统到现代的转型，传统一统天下的以学术性人才培养为主的高等学校模式正在逐渐地被打破，高等职业教育异军突起成为我国高等教育体系的重要组成部分。随着高等教育领域市场机制的日益强大和用人体制的不断改革，以服务地方经济为主的高等职业教育的活力正在不断地被释放出来。许多经济发达地区的高等职业教育已经初具规模，为地方经济服务的能力不断增强。如何进行区域高等教育的宏观规划，使高等职业教育和传统的学术性大学形成协同发展的格局成为当前宏观教育规划非常重要的问题。从政策的角度来看，“十五”期间教育部强调要把重点放在鼓励高等职业教育和社区学院发展上，“十一五”规划又强调各地要形成合理的区域发展格局。区域高等教育如何发展的问题已经迫在眉睫。加州高等教育系统所创造的分层设计的制度模式可以为我国所借鉴，其三大高等教育系统层次各谋其位，避开竞争，同时不同体系之间有所沟通、柔性化运作的发展模式受世界各国推崇，我们也应当取其精华，避免重走弯路。
另外，加州高教在加州快速崛起中发挥的作用对我国中西部地区快速发展道路选择有重要的参照意义。加州在二战以前并不是经济特别发达的区域，自20世纪60年代以来，加州依托于大学、研究部门以及良好的自然环境和便捷的交通设施建立起来的高新科技产业基地——硅谷，极大地促进西部和南部产业跳跃式升级发展，由此迈入经济腾飞阶段；到二十世纪九十年代以后，加州一跃成为美国经济实力最强的州，目前如果单算GDP总量的话，加州甚至成为世界第九大经济体。
加州后来居上的发展经历对我国中西部的区域发展有很强的比照意义。由于各种原因，我国广大的中西部地区经济社会较为落后，高教力量过于分散，许多高校对地方经济社会发展的服务力也不强，与东部高校在生源、师资和资金等方面的竞争中都处于劣势。国家制订的西部大开发战略实施后，许多大的发展项目和建设基地落户西部，给西部发展带来了生机。面对西部经济和社会新的发展机遇，西部高等教育如何进行战略规划和调整，从而更好地发挥大学作为经济和社会发展的动力站的作用值得深入思考。参照加州经济社会崛起的经验，我国西部高教在西部大开发的历史机遇面前，必须高屋建瓴，加强宏观战略规划，积极有所作为。具体而言，在全国高教分层分类体系建立同时，借鉴加州高教系统的经验，打破传统的行政区划的限制，借用国家“十一五”规划中“主体功能区”的概念，加强区域高教分层体系的构建，建立区域内部高教之间的分工和合作的长效机制，合理引导区域内部高教机构间的竞争，促使其通过良性互动来实现共生共赢。
他山之石，可以攻玉，研究美国加州、纽约州两大高教系统成败得失，可以为我国区域高教体系建设提供参考，也对我国未来宏观教育规划发展有所启示。
注释：
①③［美］克拉克·克尔著.高等教育不能回避历史——21世纪的问题[M].王承绪译.杭州：浙江教育出版社，2001.148.144.
②John Douglass.The California Idea and American Higher Education,1860 to the 1960 Master Plan,Stanford Press,2000.
④参见http://www.suny.edu/student/university_suny history.cfm,2005-05-01.
⑤参见Rethinking SUNY[DB/OL].http://www.suny.edu,2008-01.
⑥以下关于该报告的内容都来自2004-2008 Master Plan [DB/OL]. http://www.suny.edu/ ChancellorsMsg/ChancellorsMsg.cfm,2008-02.
⑦SUNY Strategic Planning,April 11,2003 [DB/OL].http:// www.suny.edu,2008-01.
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