中国行政补偿制度综论——历史、现状与发展趋势（之二），本文主要内容关键词为：之二论文,发展趋势论文,中国论文,现状论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
针对上述关于行政补偿概念的分歧，我们认为应当强调以下几点：
第一，既然“行政补偿和行政赔偿是两种相互对应的行政法上的制度”，那么我国行政法学界已有的对国家赔偿和行政赔偿两者关系较为成熟的理论，无疑有助于我们去科学界定国家补偿和行政补偿的关系。在我国，国家赔偿这一概念的外延要远远大于行政赔偿，它包括行政赔偿、刑事赔偿与部分民事、行政审判赔偿，而不仅指行政赔偿；相应地，行政补偿也只能是国家补偿的一个有机组成部分，两者是部分与整体的关系。
第二，在与行政赔偿的区别上来认识行政补偿。一般认为，这两者的区别主要是：首先，两者造成损失的前提不同。行政补偿，是以“合法”行政行为为前提，即行政机关及其工作人员在依法执行公务时损失了公民、法人或其他组织的合法权益；而行政赔偿是以“违法”行政行为为前提，即行政机关及其工作人员违法行使行政职权，侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益造成损失。其次，两者适用原则不同。行政赔偿适用等价原则，赔偿额往往等于实际损失额，当事人双方在不违背国家利益、集体利益和他人合法利益的前提下，可以自由协商。而行政补偿不适用等价原则，补偿的数额一般有法律规定。再次，两者的性质不同。行政赔偿是国家对其违法行为承担的一种法律责任，其目的是恢复到合法行为所应有的状态；而行政补偿则是以法律规定为限，其目的是为因公共利益而遭受特别损失的相对人提供补救，以体现公平负担的精神。四是承担责任的时间不同。行政赔偿一般发生在损失发生之后，而行政补偿一般在损失发生之前就已经决定了。五是目的不同，行政补偿主要是为了保障相对人的合法权益而对相对人的合理补偿；而行政赔偿主要是为了对违法侵权行为进行惩戒。
第三，行政法同其他任何一门学科一样不可能是僵死的。随着社会经济政治的发展，行政法的价值理念将围绕着公民权利这个轴心而不断提升，行政法研究的内容也会不断拓展，呈现出不同历史时期的不同特点。在服务行政的时代，行政主体作为公权力的享有者、行使者，其对相对人权益的影响方式是多种多样的，因此像行政契约中行政主体承担的补偿义务、行政主体合法变更行政计划导致相对人信赖利益损失的补偿等，都可予以考虑将其含在行政补偿的范围之内。行政补偿的原因行为仅仅是具体行政行为的观点还需进一步研究。
第四，随着法治观念的深入人心，公民对自己合法权益的自我保护意识越来越强，若将行政补偿的范围仅仅限于有形的财产损失，将不利于保护公民财产权以外的其他合法权益。
据此，我们认为，行政补偿制度有如下几个特征：
第一，补偿主体乃行政主体。这就区别于其他主体的补偿。行政主体所给予的行政补偿和其他主体给予的补偿共同构成国家补偿。
第二，什么情形下予以补偿应基于法律之规定。发生行政补偿的原因多种多样，单从行为范围上看，就有合法行政行为（这使得行政补偿得以区别于行政赔偿）、合法行政事实行为、公权力附随效果等种类。
第三，必须是基于社会公共利益的需要才可使公民、法人或其他社会组织的合法权益遭受特别损失。这符合宪法的规定，也说明了行政补偿作为公益与私益平衡机制的本质属性。
第四，补偿范围是公民、法人或其他社会组织的合法权益所遭受的特别损失。首先，只要是损失了合法的权益——包括实体权益和程序权益，就应予以补偿，不限于目前国家行政赔偿中的人身权和财产权范围。其次，只补偿特别损失，以公益和私益平衡为要务。
基于此，从制度层面讲，我们可以考虑将行政补偿界定为：行政补偿是指行政主体基于社会公共利益的需要，在管理国家和社会公共事务的过程中合法行使公权力的行为以及该行为附随效果，致使公民、法人或其他社会组织的合法权益遭受特别损失，依保障人权、利益平衡（公平负担）及法治政府之原则，对遭此损失的相对人给予补偿的法律制度。从行为上看，亦是指行政主体基于法律之规定，在因公益需要而使公民、法人或其他组织的合法权益遭受特别损失时，对其给予的补偿。
2.关于行政补偿的性质。研究行政补偿的性质，是要进一步明确为什么要予以行政补偿的问题。我国行政法学界对行政补偿的性质尚有不同看法（注：参见王太高：“行政补偿初论”，载《学海》2002年第4期。），代表性的观点主要有以下几种：
第一，行政责任说。该观点认为，行政补偿是因为行政主体的合法行政行为造成相对人合法权益的损失，依法由行政主体对相对人所遭受损失予以弥补的责任。
第二，特殊行政责任说。该说认为行政补偿是一种特殊的行政责任，其特殊性表现在以下几个方面：一是该责任不以违法为构成要件，行政机关对其合法行为给相对人造成的损失依法负损失补偿义务；二是该责任不以过错为构成要件，行政机关对其无过错行为造成相对人损失依法负“无过错责任”；三是该责任不以因果关系为构成要件（并非否认因果关系的存在，只是强调在进行补偿时不深究因果关系），对于法律规定的情形，行政机关对损失负“结果责任”；四是该责任不以行政机关及其公务员的侵权行为为构成要件，行政机关对特定相对人因公共设施或为社会公共事业而蒙受的损失要依法负“公平责任”。
第三，法律责任说。此观点认为行政补偿是国家行使公权力非过失责任中的中断“社会义务面前平等原则”的责任。
第四，行政行为说。该说认为行政补偿是法律为行政主体设定的一种义务，因而行政补偿是基于行政主体的一种“积极义务”而实施的补救性行政行为。
第五，法定义务说。认为行政补偿是对行政主体为实现公共利益而实施的一切行为所赋课的一种现代国家的法定义务。
上述诸种观点虽然都或多或少地触及了行政补偿的实质，为我们进一步探讨其性质提供了较好的思路和启发。但是这些观点，在完整准确地反映行政补偿的性质方面还需要进一步研究。
第一，行政责任说虽然认识到了行政补偿与行政赔偿在起因上的差异，但除了这种原因行为的不同之外并不能说明两者在性质上有何区别。并且该说将引起行政补偿的原因行为限定为“合法行政行为”，难以全面反映现代国家行政补偿的范围。随着现代法治主义的发展，特别是公民权利意识的不断提高，不仅合法行政行为，而且行政行为以外的其他合法行为造成相对人合法权益损失时，相对人也可以依法获得行政补偿。
第二，根据“责任”一词的涵义，行政责任说和特殊行政责任说将行政补偿性质界定为“责任”也都有一定可取之处。在现代汉语中，“责任”一词有三种不同的含义：一是份内应做的事，或者说是一种角色义务，如岗位职责；二是特定的人对特定的事项的发生、发展、变化及其成果负有积极的助长义务，如担保责任等；三是因没有做好份内的事或没有履行助长义务而应承担的不利后果或强制性义务，如违约责任等。很显然，在“责任”的前两种意义把行政补偿看成是一种责任还是比较符合实际的。但是将行政补偿性质看成是“行政责任”的观点，容易与第三种观点即“法律责任说”相混淆，因为在学理上行政法律责任通常就简称为行政责任。
第三，法律责任说将行政补偿看成是一种“中断‘社会义务面前平等原则’的责任”，由于该说较充分地体现了“公平负担”的原理，因而有一定的合理性。但是，将行政补偿视为一种行政法律责任却与法律责任的一般原理难以协调。因为法律责任一般是因违法行为和法律的特殊规定而引起的，而行政补偿却是以合法行为为前提。此外，在现代国家，行政补偿的起因既不限于“特定相对人因公共设施或为社会公共事业而蒙受的损失”，也不限于“国家行使公权力”，还包括公权力行为附随效果所生之特别损失。
第四，行政行为说认为行政补偿是法律为行政主体设定的一种义务，这是可取的。但未能清楚地说明法律在何种情况下才能为行政主体设定这种义务。由于在司法实践中，行政补偿总是有原因行为，这种原因行为在多数情况下表现为行政主体的具体行政行为，并且行政补偿通常要在作为原因行为那个行政行为之前做出。而行政行为说恰恰忽略了这一点，这就容易给人造成因果关系颠倒的错觉，甚至行政补偿没有原因行为就能独立存在了。
第五，法定义务说同行政行为说一样，在很大程度上揭示了行政补偿的特殊本质，并且克服了行政行为说没有指明行政补偿原因行为的缺点，从而为我们构建行政补偿制度提供了较为坚实的基础。但是，该说将行政补偿的原因行为界定为“行政主体为实现公共利益而实施的一切行为”，即不论行政主体的合法行为还是违法行为都可以成为引发行政补偿的原因行为，显然混淆了行政补偿和行政赔偿的界限，因而也是不足取的。
基于以上分析，我们尝试着在第五种观点的基础上做出如下的归纳：行政补偿的性质是指行政主体依据法律之规定，在因公益需要而使公民、法人或其他组织的合法权益遭受特别损失时，对其给予补偿的一种现代国家的法定义务。
3.关于行政补偿的原则。行政补偿的原则对完善行政补偿制度、指导行政补偿的实践，意义重大。它既是行政补偿的指导思想和目标的体现，又是健全完善行政补偿制度必须明确和遵循的基本准则。
目前，我国各单行法律法规和规章对补偿原则的规定各不相同（注：参见本文前段有关行政补偿原则的论述。）。我国行政法学界目前对于行政法的基本原则也还没有形成共识，主要有以下几种观点：公平合理、妥善安置、扶持发展的原则；补偿直接损失原则；补偿物质损失原则；及时补偿原则等等。借鉴国外行政补偿原则的规定，结合我国的立法现状及理论界对行政补偿原则的研究，我们认为，我国行政补偿的基本原则可以确定为人权保障、利益平衡（公平负担）、依法补偿等几个原则。
第一，人权保障原则。根据宪政法治理论，国家公权力与公民权是手段与目的之关系，国家公权力存在的目的就是护卫和保证国民的各种自由与权利。我国宪法第三十三条规定：“国家尊重和保障人权。”行政补偿制度必须服从人权保障原则，以人为本，建立科学、合理、充满人性化的补偿保障机制，以充分保障公民的合法权利。
第二，利益平衡（公平负担）原则（注：有关利益平衡（公平负担）原则有许多学者撰文研究，参见高景芳、章琴、张红曼：“论行政补偿的宪法基础”，载《甘肃政法成人教育学院学报》2003年第1期。）。我国在传统上重视国家利益和集体利益，强调社会公共利益的优先性。如果社会公共利益和个人利益发生矛盾，个人利益要服从于社会公共利益，但这并不意味着发展社会经济文化事业一定要牺牲公民的个人权利，以损失公民的合法权利为代价。自改革开放以来，我国开始重视对公民个人合法权益的保护，注重社会公共利益和个人利益的协调发展。2004年的宪法修正案明确规定要对公民、法人和其他组织在公益征收、征用中遭受的特别损失给予补偿。行政主体作为社会公共利益的代表者，在依法行政过程中其某些行为可能会造成公民的特别损失，对这些因公益需要而导致的特别损失，由受损失人个人承担是不公平的，代表社会公共利益的国家要对此承担补偿义务，这样一方面可以使受损失人尽快地恢复并维持正常的生活；另一方面可以督促行政主体更加谨慎地行使自己手中的权力，一旦对公民造成特别损失，要将其控制在最低程度，避免给受害人造成更大的痛苦。利益平衡原则相对圆满地解决了国家补偿义务的本质属性问题，它要求公益和私益要相对平衡，行政主体应对相对人做公平合理、及时有效的补偿。此外，合法权益受平等保护的宪法规定，要求为获得公共利益的投入由受益者公平负担，从而体现了公共利益与个别利益的较量和调和。调和的机制就是行政补偿制度。利益平衡（公平负担）原则正是行政补偿制度对宪法上平等原则的具体落实。
第三，依法补偿原则。合法性原则是行政法的基本原则，行政补偿制度也应服从这一原则。按照《全面推进依法行政实施纲要》的基本要求，应在法治政府的框架内，建立健全行政补偿制度，加强法制的统一性。同时，应该严格依照法律规定的主体、对象、条件、程序、监督与救济等来进行行政补偿，切实做到依法行政。
4.关于行政补偿的范围。行政补偿范围是行政补偿制度的重要内容之一。它对明确哪些予以补偿、哪些不予以补偿，十分重要（注：祁小敏：“试论我国行政补偿范围”，载《理论探索》2003年第3期。）。它可以分为三种范围：一是行为范围，二是事项范围，三是权益范围。
第一，行为范围。行政补偿的行为范围，是指行政主体对什么性质的行为造成行政相对人损失而承担补偿义务。从引起行政补偿的行为性质来看，它包括合法行政行为和合法行政事实行为以及行政主体行使公权力所带来的附随效果。与之相比，目前行政赔偿的行为范围仅包括违法行政行为和违法行政事实行为两部分（注：违法行政事实行为在赔偿法中主要规定为：“以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害的；违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的。”）。
对合法行政行为造成损失的补偿主要是从抽象行政行为和具体行政行为的分类角度来探讨。抽象行政行为是行政主体依法定职权和程序制定带有普遍约束力的规范性文件的行为。抽象行政行为能否引起公民的损失？引起损失是否应补偿？这是一个容易产生争议的问题。合法抽象行政行为是完全可能造成相对人损失的，这一点上与具体行政行为并无多大区别。当然，也并非所有抽象行政行为都必然会造成相对人的损失。在实践中不排除抽象行政行为造成相对人的损失而不予以补偿的情况；但也存在予以补偿的情况。比如出台某种预防性措施造成相对人一定损失，同时也规定给予一定的补偿。在抗击非典过程中，似乎就有这样的例证。但是这个问题太复杂，还有待进一步研究。具体行政行为是指行政主体针对特定的对象，就特定的事项依法实施的直接影响相对人权利义务的行为、或者对个人组织的权利义务的行使和履行进行监督检查的行为，具有现实、具体和个别性，同公民、法人或其他组织之间形成了广泛、特定的直接关系，因而凡合法的具体行政行为造成相对人合法权益损失的，都应当实行行政补偿。
对出于公共利益目的合法行政事实行为造成损失的补偿，是指行政主体对其在行政管理和服务过程中，对基于维护公益目的的非权力职能活动造成损失承担补偿义务。如行政机关纯指导性行政指导引起的补偿等（注：林良灌：《市场经济条件下行政指导若干问题探讨》，载《中国行政法学新理念》第304页，中国方正出版社会1997年版。）。
对行政主体在行使公权力过程中所产生的附随效果导致的特别损失也应给予补偿。如《中华人民共和国水法》第二十条规定，兴建水工程或者其它建设项目，对原有灌溉用水、供水资源或者航道水量有不利影响的，建设单位应当采取补救措施或者给予补偿。此外，依《中华人民共和国国防法》规定，公民、法人和其他组织因国防建设和军事活动在经济上受到影响的，可以依照国家有关规定取得补偿。
第二，事项范围。行政补偿的事项范围是指行政主体对哪些具体事项承担补偿义务。目前，在我国有关行政补偿范围的观点大多是从事项范围探讨的。结合我国目前行政补偿制度立法和实践看，行政补偿主要发生在以下一些领域：一是行政征收或行政征用的补偿；二是行政主体变更行政许可、行政计划、行政指导、行政合同等政策和行为的补偿；三是国家危险责任的补偿；四是公民因保护国家财产或协助执行公务受到的损失的补偿；五是行政主体限制相对人某些合法权益的补偿；六是部队军事训练、演习、巡逻、执勤等或戒严、制止骚乱、对付内乱、追捕逃犯等采取其他紧急措施以及工程兴建造成部分个人、组织不应有财产损失的，甚至个别人身伤害的补偿。
但行政主体对下列行为所造成的损失一般不应予以行政补偿：国家实行宏观调控政策所造成的损失；个人、组织的自我损失行为虽然客观上使行政主体成为受益人，但受损人主观上并无为国家和社会利益自我牺牲其合法权益目的的；属于社会成员平等地对国家和社会承担责任的损失（如依法纳税、依法服兵役等）；其他国家认为不宜给予行政补偿的行为（注：姜明安：《行政法与行政诉讼法》第478页，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版。）。
第三，权益范围。行政补偿的权益范围，是指行政主体对哪些权益承担补偿义务，它包含着两方面内容：权益内容范围和权益损失范围。
一是权益内容范围。公民、法人或其他组织所享有的法律权利可分为实体权利和程序权利，而实体权利又包括了人身权利、财产权利、政治权利及劳动权利等其他权利。在行政活动中，行政机关及其工作人员合法行政行为以及出于公共利益目的的行政事实行为，对上述权利都有可能造成损失。比较我国行政赔偿，行政主体只对在行政活动中侵犯人身权、财产权的行为予以赔偿，而对公民除了人身权、财产权以外的政治权、受教育权、劳动权、行政程序权利等不予赔偿。对此，我们认为，行政补偿的权益内容范围是否以财产权、人身权为限，有待进一步研究，这里，我们主要论述对财产权和人身权的补偿。首先，对财产权的补偿。财产权是公民最基本的权利之一，是人们在任何社会得以生存和发展的基本条件。它范围很广，包括物权、债权、知识产权等。对财产权的补偿，按其本意就是补偿受害人的财产损失，包括金钱损失和其他财产的损失。因此，在财产权方面，行政补偿范围应是全面的。特别是对于法人和其他组织来说，由于行政补偿实质上只补偿其财产权而不补偿其人身权，使得财产权的补偿义务显得尤为突出和重要。其次，对人身权的补偿。人身权是公民最基本的权利，是其他权利的基础，因而对人身权予以法律保护十分重要。比照我国行政赔偿，有学者主张，侵犯人身自由权、生命权和健康权的，行政主体应予以行政补偿。需要应注意的是，因为人身权而直接造成财产损失的，行政主体应当负补偿义务，但那是直接对财产损失结果的补偿，属于财产权范围，不是对人身权本身的补偿。
二是权益损失范围。包括权益损失性质范围和权益损失程度范围。损失性质范围可分为物质损失和精神损害两部分。物质损失又称财产损失，是指因侵权行为所导致的具有财产形态的价值或利益的丧失（注：马怀德：《国家赔偿法的理论与实务》第153页，中国法制出版社1994年版。）。精神损害是指侵权行为所导致的受害人心理和感情遭受创伤和痛苦，无法正常进行日常生活的非财产上的损失（注：法学研究编辑部编著：《新中国民法学研究综述》第509页，中国社会科学出版社1990年版。）。比较行政赔偿制度，精神损害赔偿虽在各国行政赔偿制度中出现较晚，但现在已被许多国家所接受。在我国，尽管目前尚未将精神损害纳入行政赔偿范围，但要求肯定精神赔偿的呼声愈来愈高。所以，在当前我国行政补偿实践中，宜采取对人身伤害只补偿由此造成财产损失的原则，即仅对物质损失进行补偿，而对精神损害补偿问题需要进一步研究。应当指出的是，在行政补偿中确定精神补偿有利于对受害人的救济，有利于公民和政府之间新型平等关系的形成。损失程度范围可分为直接损失和间接损失，直接损失是指侵权行为所造成的现存财产上权利和利益的数量减少和质量降低。而间接损失是指侵权行为阻却了财产上在正常情况下应当得到的利益（即可得利益），如利息、租金、利润、劳动报酬等（注：张俊浩：《民法学原理》第76页，中国政法大学出版社1997年版。）。比较我国行政赔偿制度，它以赔偿直接损失为主，原则上不赔偿间接损失。但在现代行政管理中，相对人的直接损失和间接损失往往相伴随，如果仅赔偿直接损失，而不赔偿间接损失，则难以达到赔偿目的和实现公正，因而从现代社会侵权损失救济的发展趋势来看，间接损失将越来越多地被纳入赔偿范围。所以，就目前而言，行政补偿也应以补偿直接损失为主，原则上不补偿间接损失。但是应当适应社会的发展，也要不断扩大行政补偿范围，既要对直接损失补偿，也要对必要的间接损失实行补偿。
5.关于行政补偿的程序。行政补偿和行政赔偿一样既是一种实体制度，也是一种程序制度，实体制度主要是关于权利内容的规定，程序制度是实体制度的延续，是维护权利的操作过程，仅有实体没有程序是不健全的制度状态。行政补偿制度应该健全完善补偿程序、监督程序和救济程序。对补偿行政程序，比如公开、告知、回避、听证、时效等制度都应得到重视。从目前情况看，应是根据具体行政需要，灵活规定，但不能违背基本的行政程序法理和制度。
注释：
①参见彭诵：“论建立行政补偿制度的理论基础”，载《中国煤炭经济学院学报》2000年第1期。
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