网络时代中国政府应对公共危机的基本模式与核心逻辑_风险社会论文

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      社会风险与公共危机的频发对人们的生产、生活乃至存续发展构成严峻挑战，尤其是进入普遍网络时代以后，公共危机已不再是一种简单的“事件”，而是一种极为复杂的“状态”，即公共危机本质上是一种威胁性的情境或状态。遭遇危机、应对危机是现时代人们必须时刻面对的一种常态，或者说是一种生存方式。在著名危机管理专家罗森塔尔和皮恩伯格看来，危机是对一个社会系统的基本价值和行为构架产生严重威胁，并且在时间性和不确定性很强的情况下必须对其做出关键性决策的事件状态。对于正处于社会转型阶段的中国来说，在应对公共危机方面有着怎样的基本模式、核心逻辑与实践特征，是值得人们高度关注的重要的理论和实践问题。

      一、基本模式：“一案三制”的治理框架

      作为公共危机治理的基础与基本框架，“一案三制”是指制定修订应急预案，建立健全应急体制、应急机制和应急法制。其主要包括以下四个层面。

      (一)预案体系：原则设定与纲目指引

      应急预案又称应急计划，它是针对可能的突发公共事件，为保证循序、有序、有效地开展应急与救援行动，减少人员伤亡和经济损失而预先制定的有关计划或方案。它是在辨识和评估潜在的重大危险、事件类型、发生的可能性、发生过程、事件的后果以及影响的严重程度的基础上，对应急机构与职责、人员、技术、装备、设施、物资、救援行动及其指挥与协调等方面预先做出的安排。从纲目指引的角度看，任何预案都不可能一一对应现实中或然的或业已发生的突发公共危机事件。为此，预案需要着重凸显如下功能：一是应急指挥的核心是控制，即尽早切断事故正效应链，采取常规与非常规措施，将公共危机的破坏力和影响范围控制在最低级别；二是着力突出“第一反应”和“属地为主”的原则，必须明确将应急活动分为初级响应和扩大响应两个阶段；三是高度重视预案的危机学习功能，强调对预案的培训、宣传和演练，防止“预案关空”或制度空转。从实效性角度讲，当一起特别重大的突发公共事件发生时，一级政府等待其上级政府指示后再行动的效率，只是启动应急预案再行动的效率的三百分之一。这足以说明应急预案的纲目指引功能非常强大。

      截至2006年年底，我国制定的各级各类应急预案达130余万件，以《国家突发公共事件总体应急预案》、25件专门预案、80件部门预案和31个省份的省级预案为基本构架的预案体系已基本完备。

      (二)领导体制：统一领导与属地负责

      危机管理是有计划地消除风险与不确定性，使组织更能掌握自己前途的艺术。因此，建立一个健全的危机管理的领导体制至关重要。我国的应急管理体制是按照由国务院统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的原则建立的(见表1)，包括应急指挥机构、社会动员体系、领导责任制度、专业救援队伍和专家咨询等。

      表1 危机分级管理组织框架

      

      资料来源：根据《国家突发公共事件总体预案》(2006年1月8日)整理。

      其一，从机构设置看，近几年的建设工作注重从覆盖到位的角度回应公共危机管理的现实需求。既有中央级的非常设应急指挥机构和常设应急指挥机构，又有与各级地方政府对应的应急指挥机构，县级及其以上各级地方政府设立本级政府应急指挥机构。与此同时，根据实际需要，还设立了相关突发公共事件应急指挥机构，组织、协调、指挥突发公共事件的应对工作，基本做到了组织领导到位。

      其二，从职能配置看，从法律意义上明确了常态下编制规划和预案、统筹推进建设、配置各种资源、组织开展演练、排查风险的职能，规定了在突发公共事件中采取措施、实施步骤的权限，给予政府及有关部门“一揽子授权”。这样做的基本目标就是致力于快速解决突发公共事件中政府职能缺位问题。以我国安全生产应急救援组织体系为例，它包括领导决策层、管理与协调指挥系统以及应急救援队伍三个层次，以确保形成集中统一、坚强有力、政令畅通的指挥机构。

      其三，从功能整合看，危机领导机构具有一体化的决策和行动能力至关重要。在危机治理实践中，实现政府层级间的有效协调和充分合作是高效应对重大突发公共事件的关键，核心是谋求应急所需之人、事、财之间的合理匹配，剔除权能分立阻隔与科层惯性干扰，增强协同治理能力。因此，整合政府危机治理需要着重解决三个方面的问题：一是指挥体系的权威性问题，即要有一个规格高、权威性强的指挥机构对应急所涉及的各横向和纵向部门机构的有效统领；二是管理职能的科学性问题，基于响应快速科学以及处置运转高效、规范有序的基本要求，构建突发事件公共行动体系；三是明晰管理责任的问题，尤其要避免权力与责任不对等、不统一的抵牾现象产生，形成以责任建构行动、以法制保障成效的行动模式。

      (三)运行机制：长链设计与分阶展开

      公共危机是一种不平衡状态，它具有潜伏期、爆发期、蔓延期、恢复期和消除期的生命周期特征。在罗伯特·希斯看来，有效的危机管理需要遵循4R模型，即缩减、预备、反应和恢复(见表2)，关键在于从危机应对周期的相应机制角度出发，提高危机应对能力。

      表2 罗伯特·希斯的危机管理过程的4R模型

      

      资料来源：[美]罗伯特·希斯著，王成译《危机管理》，中信出版社，2004年版，第32页。

      所谓公共危机管理机制，是指政府设置、调节和运行一系列管控办法，实现对危机事件的全程性、动态化管理与控制，以实现秩序恢复和社会稳定的治理工具。它具有连续性、实践操作性和调适性等特征。从危机事件应对的角度看，我国公共危机管理的机制主要有以下五种(见图1)。

      

      图1 现代应急机制的组成部分和关系示意图

      资料来源：陈安、陈宁、倪慧荟等著《现代应急管理理论与方法》，科学出版社，2008年版，第139页。

      1.监控与启动机制

      在危机管理的初始阶段，监控机制是保证应急管理体系尽量不进入启动的重要机制设计内容，它融合了风险的识别与评价、风险事件发展规律的预测、语境信号与阈值的确定，以及对风险源的连续性或阶段性的监视与风险源控制。从流程上看，监控机制包括四个步骤：一是对风险源的识别，具体涉及对风险事件类别的识别和实践指标与参数的识别。前者包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的分类，抑或是交叉性质判断；后者则试图尽量通过量化的参数指标详细描述风险事件，以便为后续管理提供决策依据。二是对风险事件的初步评估，即基于事件原理性机理对事件的发生、发展与传播的规律进行挖掘和总结，从而对时间进行规律性刻画。三是发布预警信号，提醒相关部门做好突发事件的应急准备。四是分级建立启动阈值、启动不同等级应急措施的标准，为下一个应急机制启动机制提供判断依据。

      所谓启动机制，则是当可以监控的突发事件本身的参数超过给定阈值，或者突发事件的影响范围或程度满足给定条件时，可以启动相应预案或应急举措的机制，它是一套判断灾害是否达到一定危害程度、是否需要启动应急举措的方法。启动机制大体遵循如下流程：其一，判断事件能否直接量化，若不能直接量化，则通过专家会商或者运用其他技术手段对事件进行度量分析。其二，若能量化，就需要挖掘并分析指标，判断是否达到启动条件；若不能量化，则回到检测机制之中。若达到量化标准，则根据启动条件启动响应机制(参见图2)。从应急启动科学化的角度讲，对不同类型事件进行分类启动至关重要。譬如对洪水、雪灾、传染病三类可以量化的灾害事件，可以分别进行单信号启动、多信号启动以及全信号启动。前者只要达到经济损失、受影响面积、死亡人数、受影响人口、主要河道水位线等中的任何一个指标，即可启动应急机制；中者只有达到经济损失、生活受影响程度、降雪量和受影响人口数四项指标中的两项作为必要条件，即可启动应急机制；后者属于公共卫生事件，通常在受影响人口、受影响区域面积、传播速度指标描述灾害严重程度这三个条件均具备时，方可启动应急机制。但实际上，经济社会发展过程中还存在大量不可直接度量的事件，对此则可以分别采用危害因子启动、影响因子启动和综合因子启动，譬如对于地震、社会安全事件、恐怖事件，就可以分别对应采用前述三种启动类型来启动应急机制。

      2.处置与协调机制

      处置机制与协调机制不可分离。这是因为一般在突发公共事件发生的情况下，处置机制的启动就意味着协调机制相继启动。通常而言，处置机制的运行需要遵循三大原则：一是以人为本的原则，即人员生命救援是危机处置的第一原则。通常我们所指称的“黄金72小时”，首先就是强调在诸如地震、空难、火灾等突发事件中，在最佳救援的时间内应全力以赴致力于人员的搜救，其次才是对财产安全等实物进行处置。二是分级切换原则，即在危机处置过程中处置权限的权威转移原则。当重大突发公共危机发生时，在将消息向中央政府或上级政府传递的过程中，属地的机构、部门是第一责任组织人。在中央政府或上级政府对此事件作出危害程度和性质定位之后，则需要根据实际状况将现场处置的领导权力进行移交，譬如移交给国家为此事件设置的全国性指挥小组，或移交给对跨行政区域具有直接管辖权的省级政府等，以此来完成紧急处置权的迅速配置，以确保危机处理的权威性。三是资源优化原则。凡是在应急处置之中涉及多部门、多地区的，应以处置资源集中度高、使用便利和有利于救灾等为原则，在相应辖区设置处置领导小组，全权负责组织实施和应急协调。

      值得注意的是，在突发重大公共事件的应急协调中，应根据危机结构的复杂程度和危机管理的性质，按照结构不良性危机和结构非不良性危机进行危机分类处置，因此，政府协调也可以选用多种方式：会议协调(包括最高决策会议，即国务院决定成立专项应急指挥部或领导小组会议、现场会议和总结会议)、文件协调(紧急通知、函件、指导意见、参考意见和专业化的行动标准等形式)、应急视察(获取事件信息、了解前期救援以及存在纰漏状况，快速解决其间存在的权力分散，职能交叉，救援人力、物力调处不当等匹配问题)和现场办公(中央的直接接入和权威干预，协调中央与地方、地方纵向与地方横向的合作以及政府与社会的合作)。以会议方式为主的政府间协调主要应致力于解决如下问题：在信息沟通方面，中央有直接接入，却没有充分的直接信息；在资源方面，地方有切身之痛，却没有足够的应急资源(组织、人力、物力和财力资源)；在决策与执行方面，部门机构会不同程度地存在决策时同时在场，而执行时相机缺场的问题。因此，应急协调实质上就是要试图打破部门壁垒和机构利益权衡。譬如在“5·12”汶川大地震的处置救援中，国务院决定成立专项应急指挥部，吸纳了地方行政首长和主要职能部门负责人参与，建立了纵向府际应急协调机制，由此奠定了抗震救灾的组织基础和政策基础。其后采用的指挥部会议、现场会议和文件协调(既是应急协调的结果，又是进一步合作行动的操作性安排)等方式，则强调整合应急力量、贯彻执行中央决策。通过对落实抢险救灾、群众生活、社会治安、基础设施保障、宣传报道、卫生防疫以及生产恢复等事宜进行综合协调，应急协调机制在抗震救灾中发挥了重要作用。

      

      图2 国家应急预警系统流程示意图

      资料来源：张连波、任晓东编著《地方政府应急管理》，大连理工大学出版社，2009年版，第35页。

      3.运行与评价机制

      应急运行机制的核心问题是要把应急处置权威机构的处置决策方案付诸实施，达到拯救生命、减少财产损失、遏制事态蔓延的处置预期。因此，在运行机制中需要强调三方面的内容：一是统一指挥。公共突发事件往往经常超出某个部门或某个地区的职责范围，处置突发事件单靠某个部门、某个组织的力量是远远不够的，需要许多部门、许多社会组织甚至周边地区政府、武装力量、国际组织和志愿者共同参与。在处置突发事件过程中只有互相支持和协作，形成统一的处置力量，整合各种处置资源，形成处置合力，才能实现最优效果。二是行动迅速。针对突发事件的突发性、不确定性和危害性，全力调集应急资源、迅速控制事态发展应是第一考虑。特别是在第一时间内到达突发事件现场，探明危险源位置，迅速采取现场抢救措施，控制事态发展，尽量挽救更多人的生命，最大限度地减少突发事件造成的损失。三是依法行政和科学处置。尽管事出紧急，也不能以此为借口无视国家法律法规的程序约束。政府应急权的行使，需要限定在对于公民人身权、财产权最大限度保护的前提下和范围内。与此同时，在处置中更需注意借助高科技成果，遵循客观规律，发挥专家和专业技术人员的决策支持作用，切忌盲目决策。在评价机制方面，则需要坚持严谨科学的原则，对应急管理的效率、效果和效益进行评价：其一，关于灾难中的人员具备怎样的“可挽救性”；其二，关于环境具备怎样的“可恢复性”；其三，关于灾害具备怎样的“可减缓性”。只有在可靠的处置评价基础之上，才能够对处置进程中的人员投入、物资调度、处置重点、场景掌控、信息发布等工作做到心中有数、有的放矢。

      4.监督与奖惩机制

      这里所指的监督，主要强调运用舆论、法律、技术等手段，采用各种适当的方法和措施对突发事件的预备、处置及恢复过程进行监督。它区别于事后监督。过程监督包括丰富的内容，诸如舆论导向监督、法律法规监督、应急物质监督、应急技术监督和协调管理监督。一方面，通过内部和外部的监督，确保公共危机管理的全过程能够“在阳光下运行”，提高透明度和社会可预期性；另一方面，通过对危机管理的权威行使者——政府机构及其工作人员的法律法规监督(随着社会力量参与公共危机治理范围的扩大和程度的加深，各类NGO参与行为的规范性也越显重要，譬如对红十字会的救灾运行规范度监督)，提高危机处置的社会公信力，确保相关权益人的合法权益得到保护。一方面，对于救灾物资的分配和使用，需要进行公平性与有效性的衡量，对财政和物资的监管是否快速有效，是影响突发事件处置成败的重要因素；另一方面，对应急技术的监督和协调管理的监控也是必不可少的，它们对于技术使用的有效性和协调管理的通畅度都会产生直接影响。此外，必须高度重视危机管理中奖惩机制的运转状况。从激励有为的角度讲，及时、适度和合理的奖励对于参与公共危机管理各阶段、各环节的工作人员而言，是一种工作肯定和价值认同；从约束怠政的层面看，少作为、慢作为甚至不作为的负面现象始终不同程度地存在着，因此，不论对于常态管理不力导致危机事件爆发、扩大、蔓延的行为，还是对于在危机应对进程中未按照法律规定和制度规则的行为，都应该依法依规对当事人进行公开、严肃的问责，以确保奖惩周期内赏罚分明、高效管理。

      5.终止与补偿机制

      终止机制主要是在危机大部分或全部解除情况下的应急终止，或者是在对现有处置进行阶段性任务大转移(如处置阶段转入到善后阶段)条件下的终止设计。在通常情况下如果出现灾情反复而终止过早，就会导致危机控制最佳时机的丧失；如在应该终止危机时却又迟迟不予终止，则容易造成大量的危机管理资源浪费，譬如过量的人力、物力、财力的集结，导致运输消耗、滞留消耗和使用消耗。因此，对于终止条件和终止时机需要做出客观判断。因此，完善行政应急状态开始与结束的形式标准、完善社会危险终止的法律规则，对于形成完备的公共危机管理体系极为重要。所谓补偿机制，则主要是指对在危机处置过程中所涉及的公司企业、社会团体和公民个人的征用、拆除和调集等行为所产生的损失进行补偿，以及上级政府对下级政府和社会组织在危机处置过程中所损耗的物力、财力进行适度补偿拨付，以利于迅速恢复生产生活，导引社会尽快恢复常态秩序。

      (四)应对法制：非常态法律体系建设

      应急管理法制就是在深入总结实践经验的基础上制定各级各类应急预案，形成应急管理体制机制，并且最终上升为一系列的法律、法规和规章，使突发事件应对工作基本上做到有章可循、有法可依。其中，妥善处理好公共危机治理的效率与规范之间的“二难选择”至关重要。我们知道，公共应急法制建设是一项宏大的社会系统工程，广泛涉及完善的应急法律规范、应急预案及相应的理论模型，依法设立的应急管理机构及其应急权限和职责，在紧急情况下国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间关系的法律调整机制，在紧急情况下行政授权、委托的特殊要求，在紧急情况下的行政程序和司法程序，在紧急情况下对违法犯罪行为的法律约束和制裁机制，与危机管理相关的纠纷解决、赔偿、补偿等权利救济机制等诸多领域。同时，对危机管理过程中的人、财、物资源的动员、征用和管制，对市场活动、社团活动、通信自由、新闻舆论及其他社会生活的限制与管制，在紧急情况下的信息公开办法和责任、公民依法参与危机管理过程等，也应有全面的规定。我国应急管理法制属于非常法律的组成部分。为了应对紧急事件，这类法律由法律法规、应急预案和军事法规等组成，规定了战争状态、紧急状态和应急状态三种非常状态，致力于建构专业化大分工基础上的综合统一体制。在应急管理实践中，应急预案取代了法律法规，成为紧急事件治理的基本规范依据，政府和武装力量处于主导地位；我国非常法律基于必要而形成，其适用具有临时性，主要内容具有授权性和预防性(见表3)。在2003年的SARS危机发生之前，我国的非常法律建设沿袭了常态法律的形成方式，即以全国人大及其常委会承担主要的立法职责，但是SARS危机的爆发从根本上暴露了我国应对紧急事件的规范和体制存在的严重缺陷。此后的“一案三制”建设及其后续的发展和完善，则是在更为自觉的层面上展开的应急预案体系和应急管理法律法规体系建设。尽管近几年相继出台和实施了包括《突发事件应对法》在内的一批危机管理的法律法规，但是这些法律法规对于满足我国正处于社会转型期公共危机治理的需要而言，仍有进一步发展和完善的空间。

      表3 中国非常法律体系的构成

      

      资料来源：参见孟涛《中国非常法律的形成、现状与未来》，《中国社会科学》，2011年第2期。

      二、核心逻辑：既有模式的“刺激—反应”式

      根据对危机治理运行机理的分析，大体上可以把我国现有公共危机治理模式概括为“刺激—反应”模式。其运行的核心逻辑如下。

      (一)刺激的发生

      毫无疑问，当下的中国与世界其他国家一样，都处于风险学家乌尔里希·贝克所指称的“风险社会”之中。而“风险社会是公共危机频现的时代背景，公共危机则是风险社会无法回避的表现”。以工业生产逻辑为基础的社会现代化，易于出现贝克所言的社会性、群体性和结构性社会风险问题。如果说风险社会的出现是工业化进程中难以回避的问题的话，那么被纳入全球进程中的中国社会转型与风险问题叠加在一起的应急势态会更加严峻，从而形成中国极为复杂的复合性风险形态。

      对中国公共危机酝酿和发生逻辑的有效把握，需要深入到中国特定的政治社会生态之中去认识，这样才有助于揭示现有危机治理模式的“刺激”缘起。从社会的内在结构看，改革开放以来中国现代化建设的一个基本图景是“混合结构”，即由市场经济取向的改革引发的“领域分离”和“结构转型”。显然，这是一个公民社会初步发育而又极为不足的社会，权利体系的获得来自依旧相对强势的权力体制的引导、调节甚至控制，因此一种技术化的治理权力逐渐成形。从社会的运行方式来说，大量民营企业、公益性社会团体等不断涌现，其自主性虽有张扬，但社会运行存在显著的权力依附性。从社会的发展内涵而言，社会本身如何通过构建合理的利益整合结构来有效容纳多元的权益诉求，如何通过社会权利与政治权力的彼此互动合作、沟通接纳甚至部分的制度化拒斥来实现自我认同和国家认同，仍然处于变动之中。

      中国经济社会发展的背景底色是由三大转变进行时所组成的，即从农业国向工业国的转变，从计划经济向市场经济的转变，从封闭的传统社会向开放的公民社会转变。总体而言，当下中国正处于从现代化中期向后期转变的过程之中，整个社会面临工业化、市场化、城市化、信息化与全球化的重大机遇与挑战。无论是从回应传统的自然灾害、生产事故角度出发，还是从应对新型的诸如网络犯罪、环境污染(如蓝藻暴发、PM2.5)、技术滥用引发的食品药品安全风险等角度出发，都需要政府具有很强的危机治理的能力。从总体上看，我国的危机治理体制诞生于转型环境之中，尽管其面对的是各种传统与现代、技术与社会等各种不同的风险，但是其基本构架大体上是常态治理之中的行政科层体系。从行政风范上讲，由社会结构和经济状况存在的许多过渡色彩所决定的棱柱型行政范式，主导着当下国内的常态治理和非常态治理。作为常态治理的延伸和发展，公共危机治理的基础和依据自然是具有转型规定性的。这表现为：就政府管理经济的模式而论，以市场和价值规律为杠杆调节经济的成分逐年增多，管制经济模式与自由经济模式并存；从政府职能的偏重看，政府总体侧重于经济事务，对社会服务性管理不足；从政府与民众的关系而言，二者既非单纯的传统型依附关系，亦非完全的政府与公民平等互动关系，它们之间存有隔阂但又有一定程度的双向互动；从行政风范讲，政府行政基本上打破了传统的血亲主义，但又受一定的裙带关系和人际因素的影响，兼具平等主义与命令行政的一些特征。恰恰是这些特征，以内在积淀于治理结构中的制约因素方式，影响和塑造着国家政府的公共危机治理模式的选择。

      (二)反应一：危机决策的情境界定

      在信息相对闭塞的时代，人们对于公共危机的信息掌握和传播都相当有限。然而，在改革开放多年和各种新媒体技术高度发达的今天，政府危机决策的情景发生了重大变化。这种变化不仅仅表现在人们在缺场状况下可以及时对各种危机信息有相当多的了解，而且还在于人们基于关切自身权益或虽然与自身利益不直接相关但是与他人利益相关事件的网络参与和媒体发声，从而大幅度、大规模地改变着危机发生场域乃至整个国家常态治理的舆论生态。在此情况下，政府危机决策过程的环境开放性需求便直接提了出来。但是，这种散佚的民众舆论声音和网络参与对于政府危机决策的改变，并非以人们所臆测的直观改变的方式展开，而是具有其复杂性。一方面，更多的信息汇聚表达了政府危机决策甚至常态决策治理的开放度。直面网友、敢于纳谏成为各级地方政府治理中的一种创新和探索而得到普遍关注和好评，这对于改进政府决策，尤其是对提高直接关切民众利益的问题决策质量，具有不可低估的价值。另一方面，在资源约束长期存在和决策过程精英主导的路径依赖，又成为抑制网络时代政府决策公共性提升的实际桎梏。在倡导决策民主化、科学化和法制化的今天，尽管政府在为决策治理提升和保障公众知情权、参与权、表达权和监督权方面做了大量工作，但无可否认的是，这种“内输入”的运行机制是精英民主的集中体现。在制定公共政策的过程中，其政策信息由政府各部门公务人员收集，然后直接向各部门的负责人提出政策建议。掌握决策权的政治精英们位于权力的高端，拥有足够的权力主导政策过程，对最后的政策输出有着相当大的影响力，再加上独特的等级制场域，公共政策最后便直接形成于政治系统的最顶端一级。这种自上而下单向运转的决策模式，在获得危机决策高效率的同时，也对其有效性构成了相当的内在约束。

      (三)反应二：危机处置的在场操控

      现有危机治理模式的一个突出特点在于其反应快、效率高。我们知道，突发公共事件具有紧急性、衍生性、关联性等特点，影响的范围大、造成的危害重，这就对进入危机现场场域的行为提出了很高的要求。其中，至关重要的：一是处置的统一权威，即要求对于危机治理机构或现场指挥部、领导小组等赋权充分，形成足以统一指挥和调度的核心结构。二是协同合作，强调在涉及多地区、多部门的危机实践中，能够分级负责、协调配合，从而做到科学应对。譬如，在应对南方部分地区低温雨雪冰冻、四川汶川特大地震等灾害中，国务院都及时成立了相应的指挥机构，建立了上下贯通、军地协调、全民动员、区域协作的工作机制，保障了抗灾救灾工作有力、有序、有效进行。近年来，除去自然灾害和安全事故之外，关涉社会民生的群体性事件日益高发。其中，在教育、就业、医疗、养老、环保等领域的权益主张事件呈现快速增长态势，诸如下岗失业人员再就业、土地征收补偿、城市房屋拆迁安置、土地承包流转、村务管理、矿产开采、企业破产改制、企业出售、拖欠农民工工资、非法集资、债权债务、经济赔偿等领域尤为突出，直接影响到社会稳定。这些问题大体上可以概括为贫富差距正逼近社会容忍线、权益冲突等现象增多、有质量的城市融入三大难题，反映了转型社会利益矛盾复杂化的演变情势。尤其值得关注的是，在一个并非充分自由竞争的市场条件下，政府与企业之间存在着复杂的利益关联和交换关系，极易在交换失范的情况下引致政府失灵与市场失败的复合风险。从特点上看，社会类危机事件具有利益的主导性、诱因的多样性、参与主体的多元性、行为上的偏激性、影响的冲击性以及处置的艰巨性等特点，面对社会危机事件扩大蔓延迅速、肇因复杂、组织程度明显提高等特征，亟须政府对危机进行有力掌控。可以认为，以行政为主导的效率应对模式，正是回应转型期经济社会发展中存在的危机状况而做出的制度安排和行为设计。这种在场操控模式虽然具有反应速度快、行动果断、控制力强的优势，但是又不可避免地暴露其劣势，即政府既作为危机领导的主导又作为危机处置的主体这一混合角色定位，以及市场力量和社会力量参与危机处置的整合力度尚有所欠缺，又实际地限制了该模式对危机治理的可持续性与有效性。

      (四)反应三：危机善后的科层常态

      伴随着危机现场处置的结束，危机善后成为重要内容。通常而言，危机善后工作包括对善后资金监管、灾后审计、产业经济规划、灾后心理援助、保险补偿等，其目的在于通过强力控制使得以暂时稳定的状态恢复到正常秩序状态，保障经济社会的稳定有序发展。第一，危机善后的重点在于重建。危机善后的基本使命是恢复重建，因此其基本步骤包括建立危机恢复的领导机构、开展前期评估、制定恢复计划、总结整改和监督落实、进行后期恢复评价。第二，危机善后的重要内容包括及时奖惩。危机善后还包括及时的问责和补偿，这就提出了在善后阶段展开基于“奖惩周期”理解的相关激励与约束工作。这方面的内容不仅包括对因政府应急管理中的过错、违法行为造成的损失进行的行政赔偿，也包括对因政府在应急管理中的合法或无过错行为导致的损失进行的行政补偿；不仅包括对积极有为的政府应急管理先进(包括机构和人员)进行表彰奖励，还包括对社会参与力量(诸如公司企业、社会团体和杰出个人等)予以嘉奖。第三，通过危机学习全面提升危机善后的危机治理能力。这就需要全面、客观、科学地总结危机爆发和处置的经验教训，尤其是要克服那种重危机爆发后的处置、轻危机预警和善后的宿弊，为建立致力于长期有效治理的危机管理体系奠定基础。从实践的具体情形看，现有危机治理模式在进入善后阶段后，一般实行的都是科层化治理，即从非常态治理转移到常态治理，把危机区域和领域的管辖治理权逐步移交给当地政府，以行政区内政府治理的方式展开。这既是危机治理阶段重心的转移，又是对治理资源流向、治理结构安排和治理行为部署的详细调整。

      (五)“刺激—反应”式的威权性

      转型社会面临双重挑战，一是转型挑战，二是发展挑战。转型挑战是指从农业社会向工业社会转变过程中出现的系统化转变所形成的挑战，发展挑战是指从相对滞后状态向全面现代化状态转变过程中出现的挑战。挑战意味着对现有治理的秩序挑战和结构重构，是一种公共需求发生重大变化的结果。而作为回应复杂挑战的公共供给，依托于权威性高、决策速度快、行动力强的政府主导模式，成为务实可行的选择。无论是对危机信号的辨识、对危机情境的辨识、对危机决策的把握，还是对危机决策的执行、对处置机构的搭建、对危机事务的处置、对危机蔓延的管控、对危机信息的发布，以及对危机是否得到及时控制、是否应该和合适转入善后重建等问题的判断，都需要政府的反应敏捷而适度。速度上的过慢或过快，或是反应程度的过低或过高，都容易失去对于危机的有效控制，从而形成更为广阔的危机蔓延态势或衍生危机。转型期的中国突发公共卫生、社会安全等事件处于高发期，会同近年频仍的自然灾害、灾难事故一道，给政府治理带来严峻挑战。近年来，国家应急预案中所指的特别严重(I级)、严重(Ⅱ级)的重大突发公共事件也频繁上演，诸如2003年“SARS”事件，2005年哈尔滨水危机事件，2008年南方雨雪冰冻灾害、汶川大地震、贵州瓮安事件以及2009年新疆“七五事件”等。这类事件一般均具有复杂关联性、高度紧急性、不确定性与危害性，超越了政府常态运行系统的治理能量和功能域，需要突破常规和惯例进行非常规(但不等于非制度化)的治理。正是这种超高强度和超高频次的治理秩序挑战，才形成了刺激和进一步强化效率导向的行政主导治理模式。在市场机制尚不成熟和社会自治力量相对孱弱的情况下，处于持续高度刺激之下的政府治理，既有极为急迫的危机管理范式变革需求，但同时又总是在一次又一次的危机应急中陷于难以有效实现治理体制突围的困局之中。这正是现有危机治理模式权力能量充足而整合性的持续权威有所不足的典型表现。

      中国公共危机治理模式是常态官僚制模式的新发展，它较好地结合了常态化治理与非常态治理的效能优势，对于稳定社会秩序和促进经济社会发展发挥了重要的积极作用。从国家构架看，中国公共危机治理模式是以“一案三制”为基础的，这一治理框架构成中国公共危机治理的基础。其一，预案体系具有对危机管理进行原则设定与纲目指引的作用。其二，领导体制设置是中央统一领导与属地负责相结合的协作治理体制。其三，从运行机制上看，主要包括监控与启动机制、处置与协调机制、运行与评价机制、监督与奖惩机制、终止与补偿机制等，属于长链设计与分阶展开的态势。其四，应对法制的建设。近年来，以《突发事件应对法》等为主的非常态法律体系建设取得长足进步。仔细考察该治理框架可知，该模式属于“刺激—反应”式。具体看来，转型环境和网络场景是危机刺激发生的背景基础，反应则集中表现在危机决策的情境界定、危机处置的在场操控以及危机善后的科层常态三个方面，这使得该治理模式具有明显的威权性。因此，该治理模式既有模式的治理，又具有秩序导向的行政修复性质，还具有相当的行政“切割式”治理色彩。

      客观而论，中国政府现有公共危机治理模式对于紧急情境的控制具有突出的效率优势，这可以从国家处置一系列重特大公共危机事件的实际成绩中得到证明。然而，不可忽视的是，在网络背景下该模式的不足或缺陷也逐渐显露。新的治理环境向治理模式提出了新的挑战和新的革新要求。对此，笔者将另撰文论述。

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