试论“克林顿经济学”与美国的预算之争，本文主要内容关键词为：克林顿论文,美国论文,之争论文,试论论文,经济学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
预算之争是90年代美国经济政策大辩论的焦点。如何平衡联邦政府预算开支，减轻高达4.9万亿美元的国债负担， 这是“克林顿经济学”的一项重要环节。但经过4年的努力， 问题不但未能缓解反而日趋激化，在新一轮大选中，“克林顿经济学”中的预算政策成为共和党的主要攻击对象。在此，本文试对两者的相关性作一粗浅分析，从中或可看出当前美国政府经济陷入困境的实质和要害所在。
1
预算之争的关键，在于如何通过削减联邦政府居高不下的巨额开支，减少逐年递增的财政赤字和国债，进而刺激美国经济的增长。平心而论，造成收支失调从而引发预算危机的并不是克林顿政府。早在30年代罗斯福采取凯恩斯主义的财政政策，实施联邦政府干预经济起，以赤字为主的预算赤字政策就构成了美国经济的重要特点，战后以来，历届政府都在不同程度上沿袭了这一政策。70年代以前，由于联邦政府税收保持在较高水平上，预算赤字尚不严重，约翰逊时期不过为420 亿美元。但进入70年代后，联邦政府被迫对陷入滞胀局面的美国经济进行大规模干预，预算赤字随政府开支增加和税收减少这双重因素的影响而急剧攀升，尼克松时期为687亿美元， 十年后里根第一届任期中即达到5392亿美元，超过战后历届政府赤字的总和。为弥补巨额的财政赤字，历届政府不得不着眼于发行国债，1955年发行国债2728亿美元，1975年增至5332亿美元，而1985年更达到20780亿美元， 仅还本付息额就占当年联邦预算开支的21.6%。预算赤字与国债的交互作用，导致美国经济呈预算赤字使国债上升，国债又使财政进一步恶化的恶性循环态势，最终引发了空前的预算危机。
80年代中期以前，赤字和负债经济由于在短期内有助于刺激经济增长而常常被称为“无痛苦的眼泪”，因此，联邦政府对各种批评并不十分重视，历届总统均限于在竞选中谴责前任的赤字政策，就任后并不采取任何平衡预算的有效措施。至里根第二届任期开始，平衡预算问题才在民主党控制的国会的压力下提上议事日程，从而开始了持续至今的预算之争。
1985年被称为美国国会的“预算年”。该年底，国会通过民主党参议员格拉姆和拉德曼等人联合提出的《1985年平衡预算和紧急控制赤字修正案》（《格拉姆——拉德曼修正案》），从而揭开了预算之争的序幕。修正案首次提出了6年实现预算平衡的方案， 规定从 1986 年起至1991年，联邦政府的财政赤字必须逐年递减，最高限额分别为1986年度1719亿美元、1987年度1440亿美元、1988年度1080亿美元、 1989 年度720亿美元、1990年度360亿美元，于1991年实现预算平衡。在国会的巨大压力下，里根被迫接受该修正案并制订了相应的新预算计划，宣布将在不增加税收，不牺牲国防开支的前提下消灭赤字。但在随后的几年中，由于庞大的军费和福利开支的巨大惯性，预算赤字不仅未能得到有效控制，反而进一步扩大，1992年布什卸任时已达3270亿美元，国债更高达4万亿美元，当年联邦政府仅国债支出一项即达2000亿美元， 成为政府第三大开支。
1992年大选中，克林顿得以战胜在外交上作出重大成就的布什，其重要原因之一在于他抓住了预算平衡问题对布什进行攻击。1991年10月23日，克林顿在乔治敦大学发表竞选演讲时，提出了著名的“新契约”主张，批评在大多数美国人工作更辛苦，报酬却更少的同时，“两位当选时许诺负起财政责任的共和党总统却提出了使国债翻了两番多的预算政策，国会也支持这种政策。那些收入增加的最富有阶层的人们税收降低了，而收入减少的中产阶级的税收却提高了”。同年11月20日，在乔治敦大学的第二次演说中，克林顿进一步提出了他振兴美国经济的纲领——经济变革的新契约，宣布自己将制订一份“更多地投资于未来而更少地用于现在和过去的联邦预算”。评论家乔治·丘奇在总结克林顿获胜的原因时，认为其关键在于他“很早就觉察到了预算和经济问题在这次竞选中将起主导作用”。
为兑现竞选中的承诺，克林顿上任之日起就提出了以“振兴美国”和实行“重大变革”为旗号的“克林顿经济学”。1993年2月17日， 在其向国会提交的首份经济发展计划中，提出了以平衡预算为前提和核心的“变革”主张。归纳起来，这些一揽子主张就是：增加税收、削减赤字、创造就业、为未来投资，重振美国经济。经过几年时间的不断修正和调整，“克林顿经济学”逐渐形成了从增税节支这一微观经济政策入手，融合了传统自由派和保守派某些调控措施的“第三条道路”式的平衡预算主张。主要包括：
第一，把削减巨额财政赤字列为政府经济政策的首要目标。克林顿在解释选择这一目标的理由时表示，政府急剧上升的预算赤字已到了影响人民生活水平的地步，再不采取紧急行动的话，十年后预算赤字将增加到每年6350亿美元，全国的债务将吞食掉国民生产总值的80%。为此他提出在其任期内将削减赤字2530亿美元；在1994年度开始的5 年预算计划中，将削减赤字的额度进一步增至5000亿美元。
第二，平衡预算的主要途径是增收和节支。克林顿认为，里根后期虽然开始注意赤字问题，但只空谈节支，没有设法增加岁入以抵消支出。因此，克林顿强调必须双管齐下。一方面，他一上任就宣布增税，以便4年内政府能增加2460亿美元；另一方面落实了150个具体的削减支出项目，包括削减联邦200多项行政开支，裁减10万联邦雇员， 冻结联邦政府薪水一年。
第三，增税的对象主要是富人，规定提高年薪11.5万美元以上的人和年收入1000万美元以上的大公司的纳税率。克林顿宣称：98.8%的家庭的所得税不会提高，只有1.2%的高收入家庭的纳税额将有所增加。
第四，改变传统福利政策，不再单纯着眼于消费型的福利救济，而是投资型的帮助，以此为长期的税收扩大来源。按克林顿的初步计划，他打算拿出150亿美元用于发展公共投资，以便两年内创造出50 万个就业机会，同时还将在教育和培训方面增加投资，大量削减医疗福利和失业救济金。
2
客观说来，在克林顿的平衡预算方案提出之前，预算之争在美国经济政策辩论中并不激烈，这一则因为本世纪30年代以来，政府介入经济对刺激经济增长具有的重大作用早已成为共识，预算赤字亦被认为是必须付出的代价。加之在90年代以前，巨额赤字的灾难性经济后果尚未被充分认识，故而预算之争一般仅限于竞选过程中，历届总统在任期内均依靠借债度日；二则自罗斯福以来，总统权力不断以政治需要为借口呈上升趋势，而国会的作用相对削弱，加之长期由民主党占据多数席位的国会并不反对政府为社会福利增加开支，因而国会与总统之间的矛盾也没有公开激化。只有到了1994年底以后，美国出现了一个致力于总统争权的空前强硬的保守国会，围绕平衡预算问题展开的总统与国会之争才形成了难以缓解的水火之势。
克林顿是以后冷战时代的变革者姿态出现于美国政坛的，其“经济第一”的主张迎合了冷战结束后大多数美国人要求政府将注意力转向经济增长的普遍心态，因此在执政的头两年中，平衡预算计划得到了多数人的支持，实施较为顺利。1994年初的盖洛普测验表明，74%的被调查者支持克林顿的预算政策，持反对态度的人仅占18%。国会中共和党人虽然不同意增加税收，但也表示愿意与克林顿携手削减政府开支，故而克林顿的初期经济计划、1993年3月的5年削减赤字方案等方能较顺利在国会中得到通过。
然而，作为既不同于自由派也不同于保守派的新主张，克林顿的平衡预算方案从一开始就受到经济学界的怀疑并引起争论。一些学者认为“克林顿经济学”从平衡预算这一微观问题入手抓住了当前美国经济的要害，但更多的学者则怀疑其作法有哗众取宠之嫌。著名经济学家罗伯特·萨缪尔森撰文认为，无论是在减少预算赤字还是在增加工作机会方面克林顿都难以成功。前总统里根也批评克林顿的增税政策是在“惩罚”“曾经艰苦工作并取得成功的人”。由于头两年民主党控制的国会为支持本党总统，没有给克林顿的计划设置障碍，而当共和党控制了国会，进入掌握了拨款权和预算权后，预算问题就因党派斗争而必然成了共和党攻击“克林顿经济学”的突破口。
1994年第104届国会选举前夕， 共和党人在金里奇主持下制定了自己的新纲领《美利坚契约》，把平衡预算也列为本党经济主张的首要任务。选举结束后，共和党以众议院230:204、参议院56:44的多数席位在国会两院中同时成为多数党。特别值得一提的是，1994年底的选举中，一批持强硬保守立场的年青共和党人进入了国会，他们与传统共和党人最大的不同在于没有过与民主党人妥协和合作的经历，更多地以美国人利益的捍卫者自居，从而在国会中形成了一个强有力的“赤字鹰派”。其基本主张是以不增税为前提平衡政府财政预算。1995年新国会一开始启动，他们就重新提出了1994年曾遭否决的《平尼—卡西奇修正案》，要求在7年之内无条件平衡预算，同时， 又将有争论的《平衡预算宪法修正案》提上了国会表决日程，试图用宪法的形式使平衡预算具有法律强制力。这些议案虽然因其过激色彩而未能争得2/3的绝对多数票，但反映了国会抓住预算平衡正在大作文章，与总统争权，从而导致了过去主要存在于政府内部的预算矛盾激化为全国乃至全球高度关注的问题。
1995年6月11日，克林顿提出新的预算平衡计划， 将自己最初提出的5年期限推延到1996年起的十年。 这一计划因与共和党期望相差太远而招致了激烈的批评。国会共和党人在“赤字鹰派”的推动下坚持7 年平衡预算方案。参议院多数党领袖多尔抨击克林顿“嘴上说要变革，但他的行动与他的话有矛盾”，克林顿则批评国会故意刁难。双方互不让步，导致年底新的财政年度开始时仍未通过新的预算法案。11月13日，鉴于补救性临时开支到期后总统与国会仍未达成妥协，政府80万工作人员被迫休假一周。至11月19日，克林顿原则上同意接受共和党的平衡目标，但由于双方在为平衡预算而应采取的措施和步骤上仍未达成一致，12月16日政府部分部门被迫再度关闭。至1996年1月6日，克林顿最终向国会作出妥协，同意接受到2002年实现预算的期限，以“赤字鹰派”著称的众议院预算委员会主席约翰·卡西奇则宣称放弃在平衡预算之争中给克林顿施加压力的策略。但是，尽管在目标上达成了一致，总统与国会间的预算矛盾仍远未能解决。从1996年3月19 日克林顿提出的选举年预算看，双方在平衡预算的途径和方式方面主张仍然无法调和。共和党人坚持认定这是一个“欺骗性”的预算，表示“这个预算实际上永远达不到平衡预算的目的”。白宫发言人麦柯里则反击道：“如果共和党领导的参众两院不开始同克林顿合作，它们将获得一个一事无成的国会的名声”。具体说来，目前总统与国会的预算之争集中在如下几个问题：
第一，在平衡预算的目标和阶段上，克林顿虽然对7 年实现平衡做出了妥协，但他表示：“对于如果我们采用目前共和党国会的预算设想，就能在7年内平衡预算这点，我表示强烈怀疑”。 克林顿的阶段设想是将预算赤字从1995年的1640亿美元降至1460亿、1997年降至400 亿、至2000年降至280亿、2001年盈余80亿、2002年盈余达到440亿美元。国会则在坚持7年平衡的前提下宣布国债封顶，限额为目前4.9万亿美元之上670亿美元，这就打乱了克林顿的阶段计划。
第二，政府主要计划从精简机构、削减医疗补助以及削减军费和裁军等方面入手节约开支，但在环保、科技、教育等方面的投入仍将继续增加。国会则要求改革福利制度，减少给学生的贷款，放宽或取消现行环境保护法律，坚决反对削减军费开支，认为强大的国防是美国安全的基石。
第三，在双方均同意的节约开支方面，总统和国会在幅度上差异也很大。如共和党计划削减2700亿美元给老人和残废人的医疗照顾，克林顿则仅同意削减1240亿美元；共和党要求取消给合法移民及未婚母亲的福利，克林顿则表示反对。
第四，在税收方面，克林顿虽然接受了共和党的减税压力，但只同意针对中产阶级削减1070亿美元的直接税和562亿美元的商业税， 同时保持对低收入家庭的税收优惠；国会的削减税收目标则为2450亿美元，要求削减对低收入家庭的税收优惠。
由上述平衡预算主张的巨大差异，总统与国会的预算之争在短时期是无法调和的。共和党声称自己的计划能有效地缩小官僚主义联邦政府的作用，有利于私人积累资本和投资，扩大生产，克林顿则指责共和党的预算计划主要是使高收入的富人得益，以牺牲老人、残疾人、穷人乃至美国的前途为代价，是典型的劫贫济富主张。这种相互的指责和攻击与现实的竞选利益相结合，更加深了预算之争的激化程度。
3
如前所述，预算问题的产生本身并不是克林顿的责任，相反很大程度上是共和党总统里根和布什遵循“里根经济学”过度增加国防开支和减税留下的经济恶果。克林顿正是打着平衡预算的旗帜战胜共和党，进而以预算为突破口实施“克林顿经济学”的，但仅仅4 年不到的时间中，民主党和共和党在预算问题上的位置就发生了根本性转换，曾经处于被攻击位置的共和党人成了预算革命的发动者，克林顿则似乎成了旧赤字体制的罪魁祸首。究其原因当然是多方面的，限于篇幅，这里仅从直接的经济角度探讨“克林顿经济学”由于在政策观念和实施方面的失误从而引起预算问题激化的负面影响。
从传统上说，历届总统就任初期为了表示与前任的不同，大多均提出一整套自己的新经济主张。但与过去一样，“克林顿经济学”也难免为了哗众取宠而对自己的政策前景过于乐观，对预算赤字这一半个世纪积累的经济痼疾的解决难度认识不足。克林顿上任就提出了5 年平衡预算的不切实际的目标，这就为共和党人抨击其“克林顿经济学”本身的合理性提供了口实。进一步说，在初期目标失败后，他转而提出10年平衡目标，最后又在共和党压力下接受了7年目标， 这些都造成了克林顿在平衡预算问题上目标和观念混乱，导致预算平衡问题反而成了共和党的有利武器。
在实际效绩方面，“克林顿经济学”实施3年来， 美国经济增长率在西方国家中名列前茅，竞选中答应的增加就业机会在很大程度上得到了实现，政府财政预算赤字从1992年的3270亿美元降到了1995年的1640亿美元，但与他最初的预料仍相距甚远。尤其是他所承诺的帮助穷人的诺言远未实现，对医疗保险和福利开支的削减进一步加重了穷人的负担，美国的收入差距在克林顿执政期间成为西方发达国家中最大的，1995年连中等收入家庭的实际收入亦比1991年下降31%，这也是近年来保守派共和党社会影响力急剧上升的重要原因之一。
在具体措施方面，鉴于克林顿经济学本身是自由派与保守派主张的混合物，导致他的平衡预算措施因缺乏明确的经济哲学观指导而呈动摇或随机性。如上任初期，他为增加政府收入而将中产阶级划入增税对象，1995年预算危机爆发后又提出《中产阶级权利法案》，提出在5 年内为中产阶级减税600亿美元的设想。至于他增加能源税、 取消给穷人现金资助等做法虽未得到共和党的激烈批评，但却部分失去了国会民主党人和穷人的好感。
众多因素的共同作用，造成了克林顿目前在平衡预算问题上进展甚微、受到各方巨大压力的尴尬处境，也构成了他在竞选连任道路上的重大障碍。当然，从问题的另一方面看，克林顿毕竟是第一个真正试图控制财政赤字并为之采取了实际措施的总统，目前在与共和党人的预算斗争中虽处于节节防御的位置，但并不一定说明他一定是输家，特别是从预算斗争的政治背景看，克林顿在竞选中仍可从预算斗争中得到不少好处：第一，巨额赤字的渊源是共和党总统时期，里根和布什两任总统期间军费与国内开支两翼齐飞造成了今天的状况，这一点选民是不会忘记的；第二，“克林顿经济学”的实施不仅使美国走出了经济低谷，而且毕竟在削减赤字方面取得了实质性进展。克林顿在竞选中可以宣称，在赤字连续增加12年之后，他几乎没有得到共和党支持就将它们减少了50%；第三，国会虽然不断在预算目标及途径上给克林顿施加压力，但共和党至今也同样没有一份详细有效的预算平衡方案；第四，共和党的强硬作法在很大程度上反而损害了自己的公众形象，尤其是两次迫使政府被普遍认为是不顾国家利益，按1996年初的民意测验，35%的人认为共和党应对预算之争负责，相反只有7%的人认为责任在克林顿。
最后，从预算之争的长远走向看，“克林顿经济学”的平衡预算计划虽然不尽人意，但经过几年的实践已开始接近实际，而且作为唯一一项经过运作的官方计划，即使共和党人执掌白宫也很难找到更为切实有效的途径。预算问题在美国早已是“冰冻三尺，非一日之寒”，要在短时期内得到根治是不可能的，何况即使实现了政府的预算平衡，高达4.9万亿美元的国债及其庞大的利息仍是一个甩不掉的沉重包袱。不论民主党还是共和党执政，美国经济都会长期为预算阴影所笼罩。民主党的致命缺陷在于减不下巨大的福利开支，共和党的增加军费和减税主张则早已被证明是赤字剧增的祸首。在此意义上，两党的主张都不是平衡预算的真正出路。日益激化的预算之争本质上更多的是权力斗争，而这只能进一步导致问题难以彻底解决，最好的结果只能是相对缓解而已。