强化监督制约机制的对策性思考，本文主要内容关键词为：对策论文,制约机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十五大，对党风廉政建设和反腐败斗争作出了科学的总结和全面的评价，对腐败现象发展的态势和工作中存在的问题，也有着清醒的认识和高度的警觉。十五大报告明确提出要“完善民主监督制度”；要通过“深化改革，完善监督制度，建立健全依法行使权力的制约机制”；要“把党内监督、法律监督、群众监督结合起来，发挥舆论监督的作用”；要“加强对各级干部特别是领导干部的监督，防止滥用权力”。而强化监督制约机制，加强党委内部的监督，特别是加强对高中级干部和各级党政机关主要负责人的监督，充分发挥各级纪委的监督作用，在党和政权建设中如何使权力配置科学，结构合理，防止权力过分集中，以形成权力之间既互相配合，又互相制约的机制，已成为进一步加大反腐败工作力度的一项重要内容，也是我们必须认真研究解决的重点课题。
一、监督制约机制存在的主要问题
近几年来，我们在建立、健全监督制约机制工作中取得了一些成绩，但还存在一些问题，主要表现在：
1、监督机制不健全。
第一，组织协调机制不健全。当前开展反腐败斗争的组织协调形式大体有两种：一是设立反腐败协调领导小组，一般由同级党委副书记兼任组长，大都没有建立专门的办事机构。这种协调形式“有名无实”，既不符合中央关于各级党政“一把手”对反腐败“负总责”和“亲自抓”的要求，也不符合反腐败斗争长期性和打“持久战”的要求。二是由纪检监察机关负责组织协调。这种协调形式“有实无名”、“任重权轻”。由于缺乏体制制度的保障，协调的好坏，往往因人而异，甚至因私人相交的关系而异。不仅依赖于纪委书记个人资历的长短和能力的大小，而且最终取决于党政“一把手”的重视程度。
第二，制约机制不完善。一是党内制约机制不完善。突出表现在缺乏同级和自下而上的监督保障机制，使党内监督出现不应有的“死角”、“空档”和“禁区”，严重影响了监督的及时和有效，加大了监督的成本。二是防范权力滥用的制约机制不完善。在选拔领导干部上，“选”的含量太轻，“拔”的成份太重；“知人”的范围太小，“善任”的局限太大。致使“用人不当”向“用人不公”下滑，在一些地方和部门已成蔓延之势。在权力运行过程中缺乏有力有效的监督制约。基本上还是沿用传统的管理体制，权力高度集中于少数部门和少数人的现象普遍存在，权力运行缺乏透明度。一些人行使权力时，自由裁量权无限扩张而又得不到有效制约。
第三，激励和惩戒机制不健全。一是纪检监察机关一方面鼓励人们积极检举揭发腐败行为，另一方面又往往保护不了那些敢于检举控告腐败行为的党内外干部群众的权益。二是在反腐败斗争中明显缺乏具有激励作用的法规和措施，以调动和保护广大党员干部群众的参与热情。三是缺乏科学、严格的反腐倡廉工作检查、考核和奖励制度，导致“一手硬、一手软”的问题难以从根本上得到解决。
2、监督机制弱化。
第一，体制不适应。纪检监察机关合署办公后，两种不同的监督体制混合在一起加大了工作的难度。一是工作不顺。各级纪委均由各级党代会选举产生，可以对同级党委实施党章规定范围内的监督检查；各级监察机关都不是由人代会选举产生，也不能对同级政府进行监督检查。两种体制加权平均后，纪检机关地位的下降，并未能换来监察机关地位的上升。二是运作不灵。形式为合署，实质为合并的纪检监察机关合署办公，加大了政府对党的纪检工作的介入乃至干预（通过对行政监察工作领导的角度）。纪检监察机关对本地区、本部门的违纪违法问题和腐败现象，尤其是涉及领导干部的问题，要不要向上级纪委反映，以及反映到什么程度，不仅要向同级党委报告，而且还得向同级政府请示，否则将会留下后遗症。
第二，牵头、配合、协调连动不到位。纪检监察机关在反腐败斗争中的协调和牵头职能，没有法律上的保障，司法机关依法立案、依法取证、依法办案，没有谁牵头的必然程序，每一种监督形式的监督主体与监督对象的地位、职责、权限和相互关系以及监督活动的范围、方式和程序等，缺乏精细慎密的具体规范。所以，不仅在不同监督体系之间，而且在同一监督体系内部，还未形成层层相依、环环相扣的职权与责任或权力与义务的关系网络。
第三，专门机关的权威性不强，监督手段滞后。监督体制没有理顺，加上监督手段滞后，致使纪检监察机关监督不力、监督不到位成为一种普遍现象，被监督者不受监督或无视监督的现象随处可见。监督靠觉悟，办案靠嘴巴，已经不能适应当前形势下强化党内监督和查办大案要案的需要了。监督缺乏权威，手段不能强化，使反腐败的关口很难前移，一些腐败之风屡禁不止、纠而复生，甚至已取得的反腐败成果也得不到巩固。
监督制约机制不健全和监督制约机制弱化的种种表现，不同程度地制约影响了反腐败斗争的深入进行，对此，必须予以足够重视。
二、强化监督制约机制的对策
为从根本上克服监督制约机制中存在的问题，进一步强化监督制约机制，特提出以下对策：
1、调整纪检监察机关的领导体制或调整其任务，使职责、 任务和权力相统一。
一是维护现行体制，但要将监督任务收缩为“一级管一级”，即各级纪委只负责监督同级党委管理的干部；二是坚持双重领导体制的同时，明确作出以上级纪委领导为主的制度规定；三是在现行体制下适当扩大纪检监察机关的立案调查、处分决定等权限，适应任务的需要；四是改革地方各级纪检监察机关的领导体制，使其自成一体，垂直独立，分别由党代会、人代会选举产生，并向其负责，能对同级党委政府实施有力有效的监督检查，以便在反腐败斗争中提高纪检监察机关的地位，扩大其权限，落实其职责，明确其任务。
2、将党章、《准则》赋予纪委的权力具体化， 使其能够担负起组织协调的重任。
纪检监察机关对反腐倡廉有组织协调之责，虽然《党章》、《准则》里有这样的意思，中央领导讲话和文件中也有比较明确的说法。但是，如何组织，怎样协调？可以组织哪些部门，应该协调哪些机关，通过什么程序、方法和手段去组织协调，都应有明确的制度和具体的规定，不仅纪检监察机关能以此为根据，而且应让全党知晓，以便于纪委开展工作、组织协调，保证监督制约机制的正常运行，发挥“专门的机构”应有的职能作用。
3、完善有关监督条例法规，强化制约功能。
一是加快党内监督条例和行政监督法的制定，以解决监督难，监督不到位，监督不力，监督弱化的问题。二是对现有的办案手段突不破和现有法规追究力达不到，因而不能认定的某些特殊问题，要从立法上予以确认。三是要强化各级人大常委会对“一府两院”的监督。要制定相应的法律规则，特别是要研究制定实行监督的形式、程序和手段，包括咨询、调查、弹劾、罢免等实施办法。同时要积极探索群众参与监督的有效形式。
4、建立有效的反腐倡廉领导机制， 以保证反腐败斗争深入持久地开展下去。
“党委统一领导，党政齐抓共管，主要领导亲自抓，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众的支持和参与”的反腐倡廉领导机制，有利于调动各方面的积极性。但是，如何让这一机制能动地运作起来，还需要在有关的制度上、操作上下大力气。而推动这一机制运行的动力源主要有两个：一是党内民主的健全和完善。如何使民主集中制由原则升华为“党和国家的最根本的制度”（《邓小平文选》第一卷312页）， 如何使“选举能充分体现选举人的意志”首先在党内实现，至为关键；二是党内监督体制的改革和强化。现阶段我们的监督体制已不大适应党和政权建设的需要。纪检监察机关由同级党委政府领导，使监督主体客体合二为一，结果成了自己监督自己。根据监督的原理，只有异体监督，才是本源意义上的监督；监督机关如果不能相对独立于被监督机关，也就失去了真正意义上的监督。要加强和改善党的领导，就必须改革和强化党内监督体制。监督体制设置不科学、不合理，监督机制运行起来就难免梗阻、迟钝。要在治理监督机制的“标”上取得好效果，就必须在治理监督体制的“本”上下真功夫。
三、探讨和建议
要进一步加深对邓小平同志关于加强党内监督两个“最重要”的再认识。提到强化党内监督，就不能不认真学习和研究邓小平同志关于加强党内监督的两个“最重要”的思想，因为循着这一思路，我们可以看到邓小平同志关于加强党内监督思想的重要转化，从而坚定我们强化党内监督机制的决心。
第一，“对领导人最重要的监督来自党委会本身”。这是1962 年2月邓小平同志在扩大的中央工作会议上的讲话精神。按照邓小平同志的思路，“最重要”的监督主体——“党委会”；“最重要”的监督客体——“领导人”。在实际党内政治生活中，尽管监督主体和监督客体是处于“同等水平的共同工作的同志”，“同级的领导成员之间彼此是最熟悉的”，并且是“能天天看到的”（《邓小平文选》第一卷310 页）。然而明确的领导与被领导关系和大权独揽的传统习惯，使各级“一把手”，可以很方便地通过党委会对其班子成员进行监督，而成员却很难通过党委会对“领导人”特别是“班长”进行监督。多年的实践已经证明，要真正实现“对领导人最重要的监督来自党委会本身”，必须解决两个前提：其一，党委常委必须由委员们自行提名选举产生（上级党委、组织部门只有推荐可能成为常委者为委员候选人的提名权，而无推荐为常委的提名权，更无推荐为“班长”并进行等额选举的指定权）。因为，既然大家都处于“同等水平”，而且“彼此是最熟悉的”，所以，选谁进常委、当“班长”，应当交由党委全委会这个“小集体”决定。这样选出的常委、“班长”，既能充分体现选举人的意志，又能切实履行职责，向党、向人民、向所在党组织负责。其二，对过分集中于“班长”手中的权力，进行“必要的分权”。党委常委的分工应该科学化、制度化，并相对独立。常委的升迁去留由全委会决定，从而可靠地保证“班长”的一票，只能是普通的一票。有了这样两个前提，再辅之以必要的有关党委工作实体、程序方面的规章制度，“最重要的监督来自党委会本身”这一命题不仅可以成立，而且能够依托党委会本身的体制和机制进行正常运行。但是，无论是过去，还是现在，特别是远离战争和不搞运动后，相当数量的党委会都很难对“领导人”主要是指“班长”，进行“最重要的”、“来自党委会本身”的监督，原因概出自没有上述两个基本的前提。而我们现在就是要通过探索和试点，积极稳妥的、由下而上的为解决这两个前提创造条件。
第二，“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”。（《邓小平文选》第二卷332 页）邓小平同志关于加强党内监督的第二个“最重要”， 是在提出第一个“最重要”的18 年之后， 即著名的1980年8月18日在中共中央政治局扩大会议上的讲话。 这是邓小平同志通过台上台下不同角度的观察思索，并把理论与实践进行有机的结合，而总结出的一条对党的长远建设有着极其重要和关键意义的结论性意见。为了使纪检机关成为从事党内监督的“专门的机构”，各级纪委从党委的名下分立出来了；为了保证纪检机关能够进行“铁面无私的监督检查”，十二大通过的新党章，加强了党的纪律和纪律检查机关的权限，并明确规定：党的各级纪律检查委员会由党的各级代表大会选举产生，“党的中央纪律检查委员会的第一书记必须从中央政治局常务委员会委员中产生”。依据《党章》赋予纪检机关的职责权限，各级纪检机关卓有成效地开展工作，强化了党内监督，保护了党的肌体的健康，遏制了严重经济犯罪活动对党的干部队伍的腐蚀。但是，随着时间的推移和改革的深化，党内监督体制和监督机制却未能同步前进。由于党内民主中的不足和监督体制上的缺陷，“专门的机构”在维护党纪、端正党风中受到很多制约和限制；由于机制的缘故，“铁面无私的监督检查”常常停留于文件和理论，很难付诸于行动和实践。即使勉为其难地行使“铁面无私的监督检查”，也常常被碰得头破血流，或者不得不走型变样。党的建设实际，特别是改革近20年党的建设实践，反复演示着这样一种反差——纪检机关的地位与任务不相符，纪检机关的职责与权力不相合，纪检机关的工作与党和群众的要求不相称。在一些地方和部门，人民群众过去是对腐败分子不满，近来逐渐对反腐败的机关产生不满。为此提出以下建议和设想：
（1）恢复“十二大”党章中关于“党的中央纪律检查委员会的第一书记必须从中央政治局常务委员会委员中产生”的要求；
（2）地方各级纪委在实行“双重领导”体制中， 注意向以上级纪委领导为主倾斜，并逐步向垂直领导体制过渡；
（3）在实行巡视制度基础上，中央纪委设立巡视室， 向各省区市派驻常驻巡视员（副部级），并定期轮换，各省、市也照此试行；
（4）地方各级纪委书记就是同级党委副书记；
（5）各级纪委有权向下一级纪委选派主要领导；
（6 ）各级纪委有权对同级党委任命的干部独立作出给予撤职以下（含撤职）的党纪处分决定。
对于如何解决党和政权建设在体制、机制中存在的问题和弊端，尉健行同志代表中央纪委向“十五大”的工作报告中指出：“解决滋生腐败现象的深层次问题，根本出路在于改革。在严厉惩治腐败的同时，要通过深化改革，逐步减少和不断铲除滋生腐败的条件和土壤。要深入研究在体制、政策、管理等方面存在的漏洞和问题，努力消除导致腐败发生的因素。”而“加大反腐败工作力度，必须强化监督制约机制。重点是强化党内监督机制”，“任何人都没有不受监督的特权”。为此必须“建立健全依法行使权力的制约机制，防止滥用权力，以权谋私。”
我以为，只要我们坚持高举邓小平理论的伟大旗帜，紧密团结在以江泽民同志为核心的党中央周围，深入学习贯彻党的十五大精神，认真循着邓小平同志关于加强党内监督的两个“最重要”的思路，立足于全面加强党的建设的基础，进一步发扬党内民主，我们就能通过实践摸索和理论探讨，积极稳妥地推进党内监督体制的改革，不断强化党内监督机制建设，纯洁党的队伍，巩固党的组织，切实加强和改善党的领导，使我们党不愧为我国社会主义现代化事业的坚强领导核心，带领全国各族人民昂首阔步地跨入二十一世纪。