地方政府机构改革的理念创新，本文主要内容关键词为：理念论文,地方论文,政府机构改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
任何改革都是一种创新活动，没有创新也就没有改革，也就不会取得改革的成果，也就没有改革的成功。地方政府机构改革要想获得成功，必须在创新意识的指导下，实现改革的理念创新。本文就地方政府机构改革的理念创新谈点粗浅的看法。
一、由管理理念到服务理念
在计划经济条件下，政府似乎只有管理职能，而没有服务职能，形成了高度集中的政府权力结构，把触角伸向了社会生活的方方面面，并通过政府部门对权力的分割而支配、控制着社会生活的各个领域，管了许多不该管、管不了、也管不好的事。建立的政府机构是“万能政府”、“无限政府”，可以说是无所不包、无所不管，着重强调政府的管理职能，似乎如果没有政府的管理，社会就不能运转，政府把市场、社会、企事业单位的管理职能也纳入了政府管理的范围。尤其是政府以国有资产所有者的身份去管理企业，造成了政府部门行使企业董事会职能，计划部门掌握着投资决策权，经贸委掌握着技术改造审批权，物价部门掌握着产品价格审定权，劳动人事部门掌握着劳动用工人事审批权等。一些专业经济行政部门还直接充当大中型企业的“婆婆”，掌握着整个行业的企业管理大权。传统行政体制存在的问题，在于政府管了本来不该管而应由市场、社会自身来管的事，过多地参与和干预了“私人物品”的生产和交换，并因此而没有管好自己份内该管的事，即安排好“公共物品”的供给、提供良好的社会公共服务。
政府机构改革就是要在职能上实现转变，政府从过去充当所有者、计划者而直接管理“私人物品”生产活动的职能中退出来，加强对“公共物品”的管理，提供良好的社会服务。对此，要加强政府的公共服务职能的理念，实现由注重管理到服务的转变。这次改革，在大力减少、撤并专业经济管理部门，撤销全部工业经济专业管理部门的同时，设立了劳动社会保障部等职能机构。就政府的基本社会职能而言，政府就是为公众、社会提供公共产品，发展公益事业的公共服务机构，政府公务员因此称为公仆。这次政府机构改革明确提出、设定和强调政府的公共服务职能，直接体现了这一行政理念，体现了政府职能的进一步转变，即由直接管企业、管生产和分钱分物，转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来。公共服务在各级地方政府中将占越来越大的比重，自身财力有限的政府若不借助于社会与市场的力量，无法满足社会对公共服务不断增长的需求，民间企业与社会中介组织对承包政府的公共服务有内在的动力，此举不仅有丰厚的利润可图，而且由于信息技术的进步，原先只有靠政府垄断才能办到的事情，现在民间企业、社会中介组织也可以办到，有一些技术性强的事务，甚至比政府做得更好。
二、由数量理念到质量理念
过去人们普遍重视的是机构的设置和人员的数量，总喜欢多设或增设机构，人员配置上也是多多益善。其实这是一个误区，从一个侧面反映了政府能力太弱，不增加机构、不依靠众多的人力就难以支撑日趋繁重的政府工作。而一提机构改革就是减机构、减人员，从而陷入矛盾的恶性循环之中。
通观世界各国政府，无论是发达国家还是发展中国家，中央政府机构很少超过20个，地方政府就更少。我们较少考虑政府能力，而较多注重数量。在政府机构改革中应注重政府能力的构筑，使政府建设逐步由数量型向质量效能型、由人力密集型向科技密集型转变。地方政府职能定位，一要考虑社会的要求，二是考虑政府的能力。目前，就地方政府改革看，可用“三级定位法”，即省、（州）市、县乡三级。我们讲政府职能的转变，主要是讲政府领导和管理经济工作的方式、方法的变革，以及政府职权、作用、功能的变化、转换与发展。省一级政府处在地方政府的最高层，考虑其职能时主要是宏观调控和科学决策；州、市政府处在地方政府的中间，起到承上启下的作用，它的职能定位决定了其协调职能的不可或缺；县、乡（镇）是最基层的政府，它的基础性和微观性决定了这两级政府的执行性和直接面向基层的务实性，同时也就决定了其职能的管理型和服务型。
据统计，省级政府改革后，其内设工作机构由平均55个减少为40个，平均精简20%左右；人员减编7.4万（不含政法部门），平均精简47%，是历次机构改革精简力度最大的一次。在机构调整方面，各地进行了创新。北京市的城市管理工作原来是由市政管理委员会及其归口管理的市公用局、环卫局、交通局、环保局、园林局、房地局和房改办承担。部门林立、层次重叠、职责交叉、关系不顺以及政企、政事不分的问题比较突出。机构改革后，撤消了市公用局、环卫局，将公用局承担的城市供水节水、供气、集中供热等公用事业的行政管理职能，环卫局承担的市容环境卫生的行政管理职能划入市政管委。同时将首都城市环境综合治理委员会办公室并入市政管委。市政管委不再对原归口单位进行管理。改革后的市政管委是市政府主管本市政基础设施、公用事业、环境卫生和城市市容环境综合治理以及城市管理的综合职能部门；海南省将文化、广播电视、新闻出版、体育机构合并，上海将文化、广播电视、文物管理机构合并，实行“大文化”管理体制，从源头上解决了职能交叉而导致的扯皮现象；贵州、甘肃等省结合自身实际情况将内外贸机构进行了合并。
三、由政府主体理念到人大主体理念
我国是在长期受计划经济影响的大背景下，逐步向市场经济过渡的。如果说西方政府机构调整是由市场这只“看不见的手”在牵引的话，那么，我们的政府机构改革，则始终是由政府这只看得见的“手”在进行探索了。由于我们的机构改革和转变职能是为了适应一个正在建立之中的市场经济，政府既是改革的主体，同时又是改革的客体，所以，我国政府机构改革在其整体目标设计和推进力度上，都要显得沉重、艰巨得多。政府在体制转换过程中扮演着制度设计者、资源调动者、变革推动者、利益协调者等多重角色。尽管政府在市场经济体制建立的过程中努力使自己完成由“台前”走入“幕后”、由微观具体操作者转为宏观间接调控者的转变，但在这一变革中，政府始终都是改革舞台上的主角，是推进改革进程的主要动力。
过去的政府机构改革，机构的设置和人员的增减，取决于各级政府，是由各级政府的领导人决定的。各级政府既是改革的主体，想怎么改革就怎么改，没有必要的监督；又是改革的对象，自己改造自己、监督自己，往往是苍白无力的。各级政府往往从各自的利益出发，确定人员和编制的取舍，照顾各种关系，“跑部进京”很有效，以关系定编制，讲人情交情等现象屡屡发生。
目前，地方政府机构改革中地方各级党委、政府仍是第一责任人。要改变这一状况，地方各级党委负有领导责任，中央政府对地方政府机构负有改革的指导、监督和检查责任。各级政府就是改革的对象，改革的主体要由人大来承担。中央政府从方针政策及方法步骤上加强对地方机构改革的指导，使其明确改革的原则、目标和要求，并向地方派出若干督导组进行指导、督促和检查，随时指出和纠正各地发生的偏差和存在的问题。各级党委要加强对机构改革的领导，而各级人大要担当起改革主体的责任，推动改革的深入发展，并保证机构改革获得成功。同时还要广泛听取县乡各部门的意见和人民群众的意见。各级人大是改革的主体，是机构改革的最有力的推动者。因此，各级人大必须充分发挥改革主体的作用，使机构改革列入各级人大的重要议事日程，使之纳入经常化、法制化的轨道。在机构改革中人大要始终居于主导地位，参与改革的全过程，并且全程跟踪监督，发现问题立即解决，同时还要赋予人大对政府改革方案的否决权。这样才能确立人大的改革主体地位，从而使改革获得根本的推动力，最终保证改革获得成功。
四、由官权本位理念到能力本位理念
地方政府机构改革的要义并不在“减”，而在于“精”，强调政府职能转变，要求政府是高能的政府，即要有很高的效率和极高的能力。市场经济条件下政府官员必须廉洁，它已成为现代政府面临的重要任务。过去我们讨论政府职能，往往只从市场失灵或政府失灵角度，来确定政府应该干什么，不应该干什么，实际上这是不全面的。因为它没有考虑到政府本身的即时的质量与能力。当它根本没有能力完成某项任务时，硬性赋予它该项职能，就是不正确的。从这个意义上说，政府职能是客观要求与本身即时条件的统一。政府如何精干、高效、廉洁，如何以最少的投入获得最大的效益，已经是整个时代赋予的要求。达到这种要求的唯一途径，只能靠政府能力去实现。地方政府的能力主要包括服务能力，即服务社会、公民、企业、市场的能力；管理能力，政府管理已经不是原本意义上的权力管理，而是凭借能力进行管理；竞争能力，即表现为知识的占有、应用和创新。
政府自身的能力在一定程度上决定并影响着整个国家的竞争力，而政府能力又源于国家公务员的素质。地方政府机构改革从深层意义上意味着公务员的角色转换，它包括社会对公务员角色的期望、对公务员角色的进一步规范，以及个人对公务员角色的认知等都将发生质的变化。因此，公务员无论在心理准备上还是在实践行为上都必须尽快完成这种转变。但是，地方政府机构改革面临许多现实问题，诸如权力剥离、利益分割、人员分流等又不能回避，几乎件件涉及切身利益。由此可见，地方政府机构改革的难点在公务员本身，而关键又在其观念。“官本位”、“权本位”、“关系本位”和“钱本位”的陈旧观念不除，“能力本位”观念不树，即使强行精简，也会象过去那样出现反弹，重走“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的老路。国家公务员角色如果不从“官”、“权”、“钱”中摆脱，数以百万计的地方政府机关公务员一下成为改革的“牺牲品”，其怨气可想而知。只在树立“能力本位”的思想，才能从根本上解决政府权力的影响，在中国真正形成一种能力社会。
五、由人本改革理念到制度创新理念
西方制度创新理论认为，国家贫富强弱的根本原因在于制度（包括政治制度和经济制度）方面，而不是在资本和技术等方面，合理的制度结构可以带来技术和生产的高效率。从理论上讲，行政体制改革也就是行政体制创新，这次机构改革的行政体制创新的内涵确是相当丰富，也是相当全面的。
坚持机构改革与经济、政治体制改革相结合。机构改革也是政治体制改革的应有之义，机构改革必须同社会主义民主建设和法制建设相结合，必须加强机关的法制建设，规范地方政府行为，实现依法行政，建立现代法治政府。完成行政组织法，制定行政机关编制法和行政程序法是这次改革必要的配套工作。经济领域的国有企业改革，现代企业制度的建立和稽察特派员制度的完善；公有制实现形式的创新；投资融资体制的改革等，直接制约着这次机构改革的成效。
地方政府机构改革与政府管理方式创新相结合。地方政府管理方式创新是机构改革、职能转变的内在要求。根据地方政府的具体情况，把市场机制引入政府管理，推进政府管理的市场化、社会化运作。建立与社会各行各业及公民的合作伙伴关系；把一部分工作交由社会中介组织管理或共同管理，通过合同形式承包给社会中介组织或个人；鼓励和吸收私人资本、社会资本投入到过去由政府包揽的事务中，如医疗、教育、保险等。政府管理方式创新实质是一种制度创新，这次地方机构改革中，在完善行政运行机制方面，要建立行政决策责任制，行政决策与行政执行分离制度；收支分离制度；审监分离制度；积极推广政府采购制度；建立行政协调机制等。
地方政府机构改革与建立行政经费约束机制相配套。行政经费预算控制是控制机构和人员膨胀的必要手段。这次改革，必须严格控制行政经费在各级地方政府财政收入中的比重和总额。严格按编制核拨行政经费，并加强各部门预算外资金的管理，对行政性收费和罚款进行规范管理，能采用税收形式的一律改为税收，不能改税的，纳入预算，实行收支两条线，断绝机构和人员膨胀的资金来源。
总之，地方政府机构改革是一项复杂的系统工程，要获得改革的成功，需要地方各级党委、政府、人大及干部与群众的努力，但首要的还是改革理念的创新，没有理念的创新，就没有机构改革内容、方式方法的创新，也就没有机构改革的创新，机构改革也必然不会成功。