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［中图分类号］D813.2 ［文献标识码］A ［文章编号］0452 8832（2006）1期0043—05
2005年10月31日，非洲联盟在埃塞俄比亚举行第五次特别首脑会议，重新审议非洲国家今年7月份提出的有关联合国安理会的改革方案。在发表的会议公报中，非盟呼吁成员国在安理会改革问题上继续保持一致，坚持非洲在安理会应有两个带否决权的席位，而不应讨论或接受没有否决权的常任理事国席位的提议。此举表明了非洲国家通过继续推动联合国改革，争取自身权益的坚定决心。
一、非洲关于联合国改革的基本立场及对策特点
自2004年底“名人小组”报告及2005年3月安南秘书长改革报告出台以后， 联合国改革开始进入实质性阶段。非洲国家对联合国、特别是其核心机构安理会改革的关注也随之明显增加，希望通过联合国改革及安理会的扩大，能够更多体现非洲的代表性，更多的关注非洲国家的利益。非洲围绕联合国改革的立场及外交举措主要有以下特点。
第一，“争常”与维权的决心坚定，态度积极
2005年7月4日，非盟在利比亚的锡尔特举行第五届首脑会议。此次会议上通过的《锡尔特宣言》全面阐述了非洲国家对联合国改革的基本立场。宣言指出，联合国需进行全面改革，“改革应考虑《联合国宪章》关于实现以普遍性、平等和地区平衡为基础的更公平世界的原则及理念”。“应恢复非洲的合法权利，以体现公平和平衡的地区代表性”。“在安理会中，应给予非洲两个享有所有权利，包括否决权的常任理事国席位和五个非常任理事国席位”。①
对于多数非洲国家来说，“争常”是为了争取非洲国家对国际事务的决策权、发言权，从而有助于解决非洲的发展问题。在2005年2月非盟15 个成员国外长会议所达成的《埃祖尔维尼共识》中指出，国际社会应同等重视和平与发展问题，推动在多边主义框架内解决发展问题。“在全球化的新时代，世界各地区需要以团结的精神努力建设一个和平、安全、公正、良政和可持续发展的世界”。认为消除贫困是预防冲突的最有效途径。呼吁发达国家制定官方援助达到0.7％目标的时间表。②
在9月召开的联合国成立60周年大会发言中， 非洲国家呼吁各国在联合国改革问题上，不要仅关注安理会增常问题而忽略对贫困与发展问题的关注。非洲国家认为，国际社会应进一步努力，建立公平、合理的国际贸易和金融体系，增加接受国际援助的发展中国家的自主权和参与权，营造对发展中国家有利的国际经济环境。
2005年11月11日，第60届联合国大会就安理会改革举行了首次公开辩论。在大会辩论中，非洲联盟轮值主席国、尼日利亚常驻联合国代表瓦利重申，非洲坚持要求对安理会的结构和工作方法进行全面改革，安理会扩大必须改变非洲长期受到的不公正待遇，并给予非洲不少于两个拥有否决权的常任理事国席位和两个新的非常任理事国席位。南非常驻联合国代表库马洛在发言中表示，非盟将重新向联大提交其安理会扩大决议草案。
第二，坚持统一自主提案
在联合国改革问题上，非洲国家意识到，只有以统一的非盟名义一致对外，才能捍卫自身利益。为此，非盟在2005年一年内四次召开首脑会议，并多次召开专门委员会会议协调立场，以形成共同的立场和独立的改革方案。
2005年1月31日，非盟召开第四届首脑会议，决定设立一个由15 个国家外长组成的专门委员会，就加强非洲在联合国的作用提出具体建议，然后由各国外长集中讨论并做出最后决定。
2月下旬，15国专门委员会在斯威士兰开会讨论名人小组报告， 达成《埃祖尔维尼共识》（以下简称《共识》）。该《共识》除了要求联合国改革应重视和平、发展与减贫等问题外，还提出在未来的安理会改革中，非洲国家应获得2 个常任理事国席位，并增加2个非洲的非常任理事国席位。在其后3月初的非盟外长会议上，这一《共识》获得非洲国家的一致通过，并被确定为非盟关于联合国改革的共同立场。但会议并未就具体的候选国取得一致意见，只是同意应由非盟做出决定，并且指出非盟在安理会的代表应以非洲名义并代表非洲行事。
7月13日， 获非盟第五届首脑会议一致通过的关于安理会改革的决议草案被正式提交联合国。非盟方案明确要求增加6个拥有否决权的安理会常任理事国和5个非常任理事国席位，其中非洲应获得2个常任理事国和2个非常任理事国席位。此外，非盟还呼吁对联合国进行全面改革，加强联合国在国际事务中的领导作用。
第三，坚持否决权
坚持否决权是非盟提案的一大特点，也是同由日本、德国、印度和巴西组成的四国联盟提案的关键差别所在。由于任何联合国改革方案均需191 个成员国中的三分之二也即128个国家的支持，因此，谁都无法小视拥有53个国家的非洲的态度。正因此，四国联盟曾对非洲国家展开紧锣密鼓的外交活动，试图说服非洲与其折衷妥协，以便提出共同提案。其中尤其是日本为达到入常目的，不惜重金拉拢。在否决权问题上，尼日利亚、南非和加纳等少数非洲国家也曾有意放弃，以获得四国联盟支持。为此，非盟在8月初再次举行特别首脑会议， 专门研究与四国联盟提案妥协的可能性。由于出现分歧，后经大会表决，90％的非洲国家反对放弃否决权。最终非盟拒绝了四国联盟提议，并于10月底再次确认了非洲既定的改革方案。因此到目前为止，否决权是非盟改革方案始终坚持的一个重要内容。
二、非洲借“争常”力争对国际事务更大的参与权
在联合国改革问题上，非洲国家能够达成共识，以本地区组织非盟的名义统一提案，而且态度坚定而又积极，这是世界其他地区所未有的。它不仅反映出全体非洲国家对联合国改革的迫切愿望，而且也深刻地显示了近年来非洲大陆随着政治经济形势的变化发展，其国际地位及作用所出现的变化。
（一）非洲迫切要求改变历史形成的被忽视现状
非洲国家认为，1945年联合国成立时，由于绝大多数发展中国家尚未获得独立，因此没有参与联合国的创建过程。非洲在联合国成员国中所占比例最大，但在联合国、尤其是安理会中的发言权、决策权却十分微弱，非洲的利益没有能够在联合国现有框架中得到体现。正如非盟在改革提案中所指出的，联合国安理会成立至今没有非洲国家的代表，“这导致非洲是目前在安理会这一处理国际和平与安全事务的首要机构中惟一没有常任国的大陆”。因此，联合国改革应照顾地域、国家平衡，确保非洲与世界其他地区一样，在安理会拥有自己的具有否决权的代表席位。非盟主席、尼日利亚总统奥巴桑乔和其他非洲国家领导人也针对此问题多次指出，非洲的和平与发展问题已成为安理会工作的重要部分，安理会每年将60％以上的时间都花在了讨论非洲问题上，非洲的代表性理应在安理会中得到更多体现。③
（二）形势好转改善了非洲的国际处境
进入21世纪以来，特别是近两年来，非洲在联合国乃至整个国际社会的帮助下，通过加强集体努力，在解决局部冲突，维护地区和平等方面取得了显著成果。大多数热点地区的冲突或实现了和平，或趋于缓解降温。在安全形势走向稳定的同时，越来越多的非洲国家将工作重心转向经济建设和社会发展。非洲在近十年来保持了经济持续稳定的恢复性增长之后，开始步入较快的经济增长期。
特别值得注意的是，近年来，随着世界各国对全球石油等战略资源争夺的加剧，拥有丰富资源优势的非洲日益成为全球关注与各国竞相争夺的对象。非洲大国及产油国吸引外资大幅增加，国际处境相应改善，地缘政治地位上升。随着整体形势逐步走向好转，依靠集体努力谋和平求发展，扭转非洲在全球化浪潮中被边缘化的局面，已成为非洲国家的共识。因此，非洲在联合国改革问题上的坚定立场，实际上深刻地反映了一个正在走向稳定的非洲欲抓住机遇，通过更广泛的参与国际事务，努力改变旧的国际政治经济秩序，从而维护自身权益的政治诉求。实际上，非洲国家近年来在世贸组织多哈回合的谈判中与其他发展中国家团结合作，同发达国家在农产品等问题上展开的较量，同样体现了非洲这种诉求。
（三）依靠非盟“争常”是非洲国家的共同需要
非洲国家在致力于本国政治稳定与经济发展的同时，依靠集体努力，谋求联合自强意识日益突出。面对经济全球化浪潮中非洲被边缘化，以及西方大国政治上施压、经济上掠夺的严峻现实，非洲国家意识到，仅仅依靠一国之力难与强权主义抗衡，而必须依靠非盟的集体力量，才能争取更大的发言权和决策权，有效维护自身利益。有鉴于此，自2002年成立以来，非盟一方面在机构和能力建设方面不断推进，使其在加强非洲团结、协调共同立场、促进经济发展和维护地区稳定等方面发挥积极领导作用；另一方面，非盟对外加强与发达国家及中国、印度等发展中国家的合作，扩大伙伴关系。经过三年努力，非盟的决策和行动能力显著增强，在国际上已经日益成为非洲整体利益的代表。可以说，非盟在提升了整个非洲在世界上的作用及分量的同时，正逐步成为国际舞台上一支不容忽视的政治力量。依靠非盟“争常”，是非洲国家的共同需要。
（四）安理会改革为非洲争取决策权提供历史机遇
虽然当今国际事务的诸多领域仍受制于头号超级大国美国，但在联合国改革问题上，由于一国一票和三分之二多数方可获得改革方案通过的表决规则，这在客观上又为虽然处在弱势、但占有联合国近1/4席位的非洲表达自己意愿、周旋于大国之间，提供了千载难逢的历史机遇。因此，尽管尼日利亚、南非等一些非洲领导人也承认，目前争得拥有否决权的常任理事国席位并不现实，如南非总统姆贝基在2005年8月对议会的一次讲话中就指出， “国际社会很难在短期内就安理会改革问题达成一致，非洲现阶段也不太可能取得否决权”。但是非洲国家仍要抓住机会，向国际表明自己立场，打出高案，尽最大努力占据主动。
三、日、美对非洲“争常”的利己实用主义态度
鉴于非洲在安理会改革问题上的特殊地位，因此四国联盟把非洲当作最大的争取目标，甚至为此通过给予非洲共达160亿美元的政府开发援助， 显见其对非洲外交攻势的力度甚至超过了对一些大国。而四国当中又尤以日本为甚。今年以来，日本明显加大对非洲的外交攻势，制订了多项策略，主要是加大经济援助，以换取非洲国家对日“争常”的支持。在2005年4月举行的亚非首脑会议上， 小泉承诺对非洲的经济援助在3年内增加一倍；此后在6月的八国集团财长会议上，日本除了支持减免非洲的债务外，财政大臣谷垣祯一进而宣布，日本将向非洲银行每年提供2 亿美元、5年总计达10亿美元优惠贷款的具体办法。另外， 日本还以向联合国捐款的方式，以“巩固和平进程”为名，向苏丹、索马里、布隆迪、刚果（金）、乌干达等7个非洲热点国家提供了3850万美元的紧急援助。借世界博览会在日举办之机，日本还邀请20余位非洲领导人赴日参访。由于日本增加对非援助功利性十分明显，甚至直接与是否支持其“争常”挂钩，因此引起一些非洲政府官员的反感。最近，日本在总结第59届联大四国联盟“争常”失败教训后决定调整战略，工作重心转向依靠美国支持。但是仍未放弃寻求非洲这一大票仓的支持。
近年来出于反恐和能源战略考虑，美国对非洲重视程度明显加强。但在安理会改革这一涉及国际政治权力再分配的重要问题上，自身利益需要是美政策的惟一出发点。美国明确表示为防止工作效率降低，安理会不应过度扩大，且到目前为止只明确支持日本入常。美国负责政治事务的副国务卿伯恩斯2005年7月20 日曾到纽约联合国总部，与7个非盟国家的常驻联合国代表进行闭门磋商。 此举被有的外交人士和媒体猜测是欲阻止非盟与四国联盟在安理会改革问题上达成共识。
事实上，美国也并不希望看到非洲国家拥有否决权。在11月10日第60届联大首次就安理会改革议题举行的公开辩论中，美国常驻联合国代表博尔顿再次重申，美国反对过度扩大安理会，以免安理会在扩大后迅速采取行动的能力受到削弱。他提出安理会扩大必须谨慎从事，以确保联大通过的任何安理会扩大方案能得到足够多成员国的批准。至于美国所谓的挑选安理会新常任理事国应考虑的一系列标准，博尔顿在发言中谈到，这些标准包括经济和人口规模、军事实力、对联合国维和行动的贡献、民主和人权状况、对联合国的财政贡献、防扩散和反恐记录以及地域平衡原则。④ 所以尽管美国表面上不反对发展中国家成为安理会扩大的候选国，但是不同意其拥有否决权。
从安理会改革问题可以看出，无论日本还是美国都改变了冷战后初期对非洲的漠视，加强了对非洲的重视程度，但是，其出发点都是本国政治安全战略及经济利益的需要。重视非洲所看中的是非洲丰富的石油和战略资源，以及未来非洲的市场潜力。其中日本更是在“争常”关键时刻显得格外重视非洲，其外交政策的实用主义色彩突出。但是在非洲最迫切希望发达国家帮助解决的发展问题上，这两个世界上的经济强国做法却都差强人意。据联合国开发计划署在2005年9月7 日发表的《2005年人类发展报告》指出，美国和日本是世界上“最吝啬的发展援助国家”。尽管从援助总量看，美国是世界上最大的发展援助国家，但是从发展援助占国民收入的比例来看，作为世界第一富国的美国排列全球倒数第二，日本则名列倒数第三。各国人均援助额高的如瑞典达到200多美元，而美国只有51美元。
四、“争常”给非洲带来的挑战
内部不和是“争常”给非洲造成的主要不利影响。尽管到目前为止，非洲国家尚坚持统一提案，但内部分歧始终存在。南非、尼日利亚、埃及、肯尼亚、塞内加尔是目前明确的“争常”候选国，其中尤以南非和尼日利亚两国志在必得，因而也最为积极。另外利比亚、阿尔及利亚、加纳等国也都曾有意成为候选国。由于大国之间、大国与小国之间、南北非洲乃至英语与法语非洲之间都有各自的支持者，一些国家因此而失和。这也是非盟至今未能确定具体国家的原因。埃及外交部长就曾在2005年7月的公开讲话中强烈批评尼日利亚试图私下以非盟名义和四国达成协议的做法。他批评“担任非盟轮值主席的尼日利亚在没有和其他非洲国家进行磋商的情况下，就同意放弃安理会新增常任理事国的否决权，同时减少非洲国家新增非常任理事国的席位。”“尼日利亚为了一己之私就试图操纵非洲的立场，许多非洲国家都对这种做法提出了抗议。”
内部矛盾的浮现引起了许多非洲国家领导人的担心。他们纷纷呼吁有关国家以整个非洲大陆的利益为上，否则矛盾的激化将使原本拥有很大发言权的非洲国家在联合国改革中处于不利地位。安理会改革在59届联大结束后被暂时搁置，但一旦重新启动，非洲早晚面临具体候选国的抉择。如不能有效协调各方利益，达成妥协，势必进一步影响非洲内部团结，也影响非盟的行动能力和对外形象。
此外，前一时期国际舆论过度关注“争常”，一些非洲国家也倾力于此，这在一定程度上削弱了发达国家和非洲本身对发展问题的关注。尽管在联合国成立60周年首脑会议通过的成果文件中强调关注发展，但讨论并不充分，特别是由于美国拒绝承诺将对发展中国家的援助提升到0.7％，成果文件并没有在消灭贫困、促进发展问题上有所进步。因而被舆论称之为“温和的倒退”。也正因此，一些非洲国家呼吁国际社会不要仅关心安理会改革，而应对贫困国家的发展问题给予更多的关注，并采取切实的行动。
最后，非洲在联合国改革中显示出独特作用，这无疑有助于提高非洲参与国际事务的自信心和影响力，从而有助于改善非洲国际处境。但是也应看到，非洲整体实力还相对较弱，国家政治经济形势依然比较脆弱，与发达国家的贫富差距还在加大，且本地区发展的不平衡也日益显现。根据联合国发展计划署《2005年人类发展报告》，以反映各国社会发展状况的人类发展指数来衡量，世界排名最后的20名都是非洲最不发达国家。报告认为，世界上共有18个国家的人民生活水平15年来出现了倒退，这其中有12个位于撒哈拉沙漠以南非洲。报告认为，如按照目前的状况发展下去，它们将无法达到联合国制定的“千年发展目标”。因此，对于广大非洲国家来说，发展问题的重要性绝对不应被安理会改革所冲淡。另外，非洲国家众多，内部分歧始终是对非盟团结一致的现实挑战。这些都使得非洲的国际影响力依然有所局限，非洲“争常”尚面临不少困难需要克服。
在联合国改革问题上，中国的立场与非洲有着很多相同与相似之处。中国支持对安理会进行必要、合理的改革，包括扩大其组成及改进工作方法，以维护安理会权威，提高安理会效率，加强安理会作用。中国认为，国际关系民主化是当今时代的潮流，在安理会中也应该得到体现。发展中国家占联合国成员国总数的三分之二以上，但在安理会内代表性严重不足。中国主张安理会扩大应优先增加发展中国家、特别是非洲国家的代表性，让更多国家特别是中小国家有更多机会参与安理会决策。安理会扩大必须坚持公平地域分配原则，兼顾不同文化和文明的代表性。⑤ 就此而言，中国与非洲国家的根本利益是一致的。
当然，中国不赞成在安理会改革问题上仓促行事，而主张应循序渐进，坚持民主讨论，顾全联合国改革的整体利益。应就改革方案达成最广泛的协商一致，不能人为设定时限或强行推动表决。只有如此，有关决定才能赢得最普遍的信任和支持，才符合全体成员国的共同和长远利益。在今后一年的第60届联大期间，中非之间应进一步就联合国改革加强磋商与沟通，协调立场，促使改革向着有利于广大发展中国家、有利于全体成员国共同利益的方向前进。
［完稿时间］2005年12月1日
注释：
① www.africa-union.org.
② 同注释①。
③ 27/07/2005,www.rfi.fr.
④ 10/11/2005。www.xinhuanet.com.
⑤ 中国常驻联合国代表王光亚11月10日在第60届联大审议安理会改革议题时的发言。见外交部网站。
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