关于中国农村社会养老保险问题的分析，本文主要内容关键词为：养老保险论文,中国农村论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
八届人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中明确指出：“农村养老以家庭保险为主，坚持政府引导与农民自愿，发展多种形式的养老保险。大力发展企业补充养老和个人储蓄养老保险。管好用好养老保险基金。”这是我国今后15年建立和完善农村社会养老保险制度的指导方针。中国是一个农业大国，农村人口占全国总人口的百分之七十以上，解决好农村养老问题就等于解决了中国大部分老年人的基本生活问题。因此，建立和完善中国农村社会养老保险制度，对于农村稳定和巩固农业在整个国民经济发展中的基础性地位以及维护市场经济的正常运行都是非常重要的。
1 开展农村社会养老保险的必要性
十一届三中全会以来，我国农村开始实行以联产承包责任制为主要内容的农村经济体制改革，它一方面推动了农村的经济发展，同时也打破了以往计划经济体制下的一系列制度。中国计划生育在农村取得了显著成效，家庭中孩子的数量不断减少，人口老龄化速度加快。传统农村养老保障制度已不再适应经济和人口发展的需要。
1.1 农村经济体制的转变带来社会保障的不适应
原人民公社时期的统一经营，集中劳动的集体经济形式在推行联产承包责任制之后，形成了以一家一户分散经营的农业生产基本格局，原依附于集体经济的社会保障正逐渐趋于解体。据某县1996年的一份调查反映，某敬老院每人每月仅有24元伙食费，集体开伙无法为继，只能各自开伙，生活相当艰难；还有一敬老院每年每人统筹500斤粮和365元钱，每天购买油盐柴菜的钱每人只有1元，加上无劳动能力创收，每天只好吃两餐，每餐一个菜，这些老人一旦生病，其医疗费用就更无法保证。目前，农村老年人作为集体保障的部分已相当薄弱，其保障能力和保障水平完全取决于当地乡镇企业效益的好坏。近年来乡镇企业普遍不景气，大批企业倒闭，既使有个别企业还未解体，也仅仅是能够保证自身的生存而已。特别是那些没有乡镇企业的落后地区，作为集体保障部分几乎无任何经济来源。
1.2 竞争导致农民的经营风险加大
我国农民家庭经济基础是非常薄弱的，1995年全国农民人均家庭纯收入只有1577.7元，一旦遇到一些天灾人祸，个人和家庭都难以抵御。单一的农业向多元混合型产业发展所呈现的现代市场经济模式，决定了它的风险也更大于自然经济。市场经济把农民卷入了竞争的浪潮，他们同样会遭到市场机制下优胜劣汰的风险。在市场经济给生产带来效率的同时，贫富两极分化现象也越来越严重，城乡居民消费水平差距之比高达3.5∶1，达到1952年以来的最高水平，农民收入分配的基尼系数正在加速扩大，农民相对生活水平已降到历史性的低谷。在原有集体经济赖以维系的社会养老保障的物质基础濒于崩溃之际，必须考虑重组资金来源，重新构架农村市场经济体制下的社会养老保障制度。
1.3 人口老龄化的加速将大幅度增加农村养老保障需求
老龄化是指老年人口占总人口的比重不断上升的过程。老龄化进程的快慢取决于生育率下降和平均寿命提高的速度。我国人口平均寿命从1949年的35岁上升到目前的70岁；特别是70年代初开始的计划生育，效果十分显著，成为世界上生育率下降最快的国家。估计到2000年中国60岁以上人口比例将超过10%，届时中国将进入老年型国家的行列；到下个世纪中叶中国老年人口的比例将接近1/4，即平均每四个人中就有一个老年人；从现在起，中国将出现世界上前所未有的高速人口老龄化，老年人口比例将在很短时间内达到一个相当高的水平。人口老龄化的直接后果之一就是养老的绝对需求加大，特别是在中国的农村。由于计划生育重点在农村，农村的独生子女户，特别是独女户和双女户在大幅度增加，“四、二、一”的家庭结构在逐渐形成；目前以及今后一个时期内还将继续出现的农村大批年轻劳动力离开他（她）们的父母向城市流动和转移，使原本子女就少的家庭，养老变得越来越困难，一些“老人村”正在形成；据调查了解，近些年由于农村年轻人生活观念的变化，以及受土地和宅基地分配方式的影响，农村中子女与老年人分户的情况越来越严重，这预示着家庭将趋于小型化。未来农村老龄化速度将会快于城市，农村的养老问题将会比城市更严重。
人口运动是有巨大惯性的，人口规律往往表现在当人们真正感受到问题的存在时，他们已经无力使问题得以根本解决。这一点已被以往出现过的人口问题所证实。我们必须充分认识到农村养老问题的严重性，为解决这一问题早做准备。
2 农村养老保险的现状
中国农村的养老保障制度已有40多年的历史，农村养老一直遵循以家庭保障为基础和主体，辅之以集体供养，群众帮助和国家救济的原则，使农村各类老年人都能得到最基本的生活保障，安度晚年。
家庭养老是中华民族的传统美德，赡养父母无论从伦理道德还是从法律规范上讲都是儿女们义不容辞的责任。特别是1996年10月开始实施的《中华人民共和国老年人权益保障法》，对老年人被赡养的权利做了明确规定，使家庭养老再一次以法律的形式得到确认。在农村，家庭养老仍然是保障老年人生活的主要形式。据有关部门的调查和估计，中国农村家庭养老约占整个养老保障的92%，具体形式主要包括：老年人靠自己的劳动和以往收入的积累来自养，靠子女供养，配偶供养和其它直系或非直系亲属供养；除家庭供养之外，农村基层组织对“三无”老人，包括无依无靠，无劳动能力，无生活来源的孤寡老人实行“五保”，即保吃、保穿、保住、保医、保葬。主要采取两种形式，一种是集中在敬老院供养，进入敬老院的老人，由他所在的村组根据规定交给敬老院一定的粮油和现金，乡镇企业收入、乡村提留和地方财政划拨一部分经费给予补贴；另一种是分散供养，它是由村级组织负责，由邻里照顾。有些地方实行承包供养，乡村给承包户一定的承包费。也有的地方通过给承包人多分责任田的办法，帮助老人获取基本生活资料的保障。
虽然以上几种养老形式可以在一定程度上缓解现实的农村养老负担，但很多农村老年人的基本生活并未得到充分的保障，特别是随着集体养老功能的不断弱化，未来农村老年人的生活保障将越来越困难。为此，根据国家“七五”规划提出建立农村保障制度雏型的要求，1986年民政部在部分农村富裕地区开始了社会保险的试点工作。1992年民政部发布了《关于进一步加强农村社会保障工作的通知》，在山东烟台、威海两市的区县试点的基础上制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，并决定在全国有条件的地方逐步推开。1995年10月国务院办公厅批转了民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见》。各级政府对农村社会养老保险工作都比较重视，有关的省、市、县（区）政府都对这项工作做了专门的布署，制定了工作方案，一些地区还成立了专门的工作机构，各级农保机构人员作为自收自支的事业单位编制确定下来，由同级民政部门所管辖；从收缴的保险费中提取3%作为管理费，独立核算，自负盈亏。民政部在总结经验的基础上提出了“强化管理、稳定发展”的工作方针。到目前为止，全国已有30个省（自治区、直辖市）的1800多个县（市、区）开展了这项工作，占全国应参加保险县（市、区）总数的72%。有7400多万农村居民参加了保险（这里包括0-20岁参加保险的人），约占应该参加保险（20-60岁）人口的1.2%，积累基金100多个亿。目前全国已有31.6万农民已经领取了养老金，1996年全年共支付养老金1.82亿元。湖南省慈利县的一位老农民说：“共产党办的好事多，我这个老把式心里面印象最深的就是三件事：第一件事就是毛主席领导我们解放，搞土地改革，我们农民最拥护；第二件事是邓小平领导我们搞责任制，这也是农民赞成的；第三件事就要算江泽民领导我们搞养老保险了。”这说明农民对农村社会养老保险是拥护和欢迎的。
中国的农村社会养老保险经过几年的实践和总结，其基本思路已经形成，主要体现在以下几个方面：1.个人缴费为主、集体补助为辅、国家政策扶持；2.建立个人帐户，个人缴费和集体补助全部记在个人名下，属于个人所有；3.基金预筹，储备积累，保值增值，保障老年基本生活；4.农村各类人员（包括乡镇企业职工）参加统一的社会养老保险制度。开展此相工作遵循的原则是：1.坚持城乡有别的原则。吸取外国和城市的教训，走一条不给国家财政背包袱的新路子。2.坚持因地制宜，分类指导，兼顾社会保险的性质和农民志愿的原则，切忌一刀切。目前农村社会养老保险的基金运营仍以县级为单位，由于这项工作还处在起步阶段，很多具体制度并未建立和成熟，还需要进一步的研究。
3 有关原则性问题的思考
在中国建立农村社会养老保险制度是一件新生事物，它既不同于国外传统的、也不同于中国城市职工的社会养老模式。它是基于中国的具体国情自行摸索出的一条保障之路。恰恰由于是新生事物，又是自行摸索，必然会存在一些问题，特别是一些原则性和方向性的问题，仍然值得进一步讨论。
3.1 将“不给国家财政背包袱”作为农村开展社会养老保险的基本出发点，在理论上是站不住脚的。
“农村养老以家庭保险为主”，在缴费问题上强调“农民个人是养老保险承担的主体”，农村养老保险，国家在经费上不予投入。国家把解决这方面问题的注意力放在了城市，并在城市职工的养老保险方面有比较大的投入。事实上这里存在一个如何看待农民的问题。中国的原始积累，农民做出过极大的贡献，他们同城市职工一样也在为国家、为社会创造价值，国家同样需要一定的返还。有人曾批评中国的户籍制度人为地造成了城市人与农村人在待遇上的不平等。中国城市与农村养老保险的分离，特别是国家在承担义务上的分离，是否也会继续这种不平等，甚至会使中国二元经济结构得到进一步强化。中国的农民占总人口的70%以上，又是中国的贫困阶层，他们是最需要保障的群体。这部分人的问题不解决，怎么能说中国人的保障问题解决了？！
3.2 目前完全依靠个人缴费、缺少政策倾斜，且以自收自支方式推行的农村养老保险，实际上并不是一个严格的“社会”保险行为。
社会保障，原则上要求由国家出面组织并承担一定的义务。在这项工作中，国家不仅是非盈利的，而且应该保证对工作本身在人力、物力和财力上的投入，不应该从群众所缴纳的保险金中提取，否则就很难保证社会保险的给付率高于商业保险。另外，国家在政策上目前也没有明显的倾斜，保险基金运营并未得到国家的充分保护和优惠。在这一点上无异于个人储蓄。从理论上看，现行的保险利率甚至还要低于银行的储蓄利率。如果人们去银行储蓄要比购买社会保险更合算，这种“社会”保险是没有意义的。
3.3 从保险对象上看，现实农村养老走的是一条“保富不保贫”的路子，目标人群的问题并没有得到根本的解决。
我国农村养老保险采取的是农民自愿的原则，即鼓励具备投保条件的农户参加社会养保险。国家在对待这项工作的原则是分类指导，不采用“一刀切”。即：“凡是达到全国和全省农民人均收入的农村居民，必须参加养老保险；凡是已经解决温饱，且基层组织比较健全的地方坚持政府积极引导和群众自愿相结合；凡是温饱问题还没有解决的地方，暂缓开展这项工作。”我国目前开展农村养老保险大多是比较发达的农村地区，参加养老保险的人也几乎都是农村的富裕居民。中国开展农村养老保险的最终目的是要解决未来农民家庭养老困难的问题，但参加保险的人并不是未来养老的困难人群，或目标人群，他们既使不参加养老保险，今后的养老也不会成太大的问题。未来养老将会面临困难的恰恰是那些养老保险工作并未覆盖的不发达农村地区和没有能力投保的贫困农村居民。这种“保富不保贫”的养老保险制度，并不能真正达到我们想达到的目的，未来农村养老的根本性问题并不能通过养老保险得到解决。
3.4 农村养老保险采取的是完全积累型模式，受益者只能是现在的年轻人，受益时间是几十年以后，而现实的老年人和中年人将成为农村养老保险的“真空”人群。
我国目前的完全积累型农村养老保险的特点是在建立个人帐户的基础上先积累后受益；积累时间越早获益也就越多，短期积累几乎是无意义的。农村养老保险规定投保对象为20-60岁农村居民，如果一次性交保费100元，对于现在20岁的人来说到60岁开始领保险金时，每月将能拿到104元；对于现在是40岁的人来说，每月将只能拿到11元；对于59岁的人来说，到60岁时每月拿不到1元钱。由于投保越早收益越高，有的地区则把投保年龄放宽到0-60岁。调查中了解到：在农村，儿女为老年人投保的少，而老年人为儿女、孙子女投保的多。有些地方20-30岁投保的人占到总投保人的40%，一些地方0-20岁的人投保比例也很高，40岁以上的投保人很少。这里有一点是可以明确的，即：农村养老保险几乎不能解决目前40岁以上人口未来的养老问题，也就是说农村养老保险对于解决养老问题至少要等到20年以后才能产生作用，而未来20几年的问题是没有办法解决的。事实上，我国的养老问题在未来20年内将会越来越突出，再过3、4年左右的时间我国将进入老年型社会，此后将步入人口老龄化上升速度最快的时期。
4 存在的一些具体问题
中国农村社会养老保障工作需要进一步地摸索，不断地总结经验，使之逐步完善。虽然农村养老保险制度从1995年开始已经在全国一定范围内铺开，但是在工作内容、方式和方法上仍然存在着这样或那样的问题。
4.1 农村养老保险是一项跨世纪的工程，虽然国家近些年发过一些文件，但更多是原则性的，可操作性不强。在具体工作上，各地往往是自行摸索、各行其事，遇到问题则无所适从。
对于农村养老保险工作，除民政部1992年出台的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》之外，其他的规范化、法制化的法规几乎没有。由于各地对这一工作的认识、掌握程度不一样，往往依据自行摸索、自行制定地方性法规，确定工作方式，方法上千差万别，发展上极不平衡。社会保险是一种社会化行为，客观上要求保险工作在实施、管理和监督方面要有统一的方式和方法。但从所了解的情况看，各地，特别是实施这项工作的县级单位，面临很多具体困难，一方面没有明确的法规来保证工作顺利实施，另一方面苦于找不到解决问题的方法。如果中央再不对这项工作统一立法、统一管理，这项工作的进一步推行将是十分困难的。
4.2 农村养老保险基金正在大幅度贬值，以往对农民承诺的给付水平已不能得到保障，如果再不立即采取有效措施，就只能由政府投巨资填补亏空，否则将失信于民，断送农村养老保险事业。
据调查，各县级单位的养老保险基金均是通过存入国家专业银行来达到保值增值目的的。根据民政部的规定，当时向农民承诺的基金增值率为12.9%，并按照这一水平确定养老金给付标准。但是1996年下半年至1997年银行三次大幅度下调存款利率，目前年利率只有5.67%，比以往承诺的增值率低了7.23个百分点。这意味着对已投入的每100元保险国家将有7.23元的陪付，否则我们对农民养老金的给付承诺将无法兑现。这同时也意味着保险费收的越多，国家的亏空越大，背的包袱也越沉，摆脱困境越困难。基层民政部门现在面临的是想收怕收，有的干部把这种状况称之为“不冷有热、不死不活”。目前农村社会养老保险已经陷入了一个欲进不能，欲退不可的尴尬境地。
4.3 基层农保机构工作人员属事业单位自收自支编制，经济独立核算，自负盈亏，根据民政部规定的3%提取比例，难以保证工作的顺利进行。
据调查，某县几年来农村投保人数累计达到4.8万人，共收入保费408万元，成绩十分显著，1996年被上级主管部门评为先进单位。该县的县、乡两级农保工作人员共有50人，（其中乡、镇45人，县站5人），由于工资发放全靠自收自支，按照民政部规定的管理费3%的比例提取，两年来累计可以提取的管理费为12.24万元。而每人每年工资若按5000元计算的话，仅一年就需要支付工资25万元，光工资这一项当地每年就要为农保工作补贴近20万元，而工作中需要的管理费、宣传费、印刷费等就更无法解决。再加上有些地方近年来投保人数呈下降趋势（主要受银行利率下调影响），当地按3%提取的管理费将越来越少，这将严重影响农村养老保险工作的正常运行。如果这一问题解决不好，其结果是谁继续推行农保工作，谁就要投入更多的补贴，最终会影响到基层工作的积极性。
4.4 少数领导和部分群众对农村社会养老保险的性质、意义和作用并不十分了解，以至于认识不到位，工作上不支持，行动上不积极。
少数领导对农村社会养老保险工作存在思想顾虑，认为农村社会养老保险不是经济工作，不重要。他们把这项工作看成是超前行为，是在加重农民负担，把农村社会养老保险与其它乱收费、乱摊派、乱集资混为一谈，以至于不理解、不支持。一些先富裕起来的农民，不知道选择正确的消费方式，花钱大肆修建寺庙和豪华坟墓，吃喝，赌博，搞大办丧事等愚昧消费。他们只知道眼前，不顾及未来。由于保险意识不强，行动上自然也就不积极。农村社会养老保险工作开展几年来，累计参加保险的20-60岁农村人还不到应该参加保险人口的1%，如果按照这样的速度发展下去，社会养老保险对于解决未来农村的养老问题不会起太大的作用。
4.5 基层农村社会养老保险工作大部分是靠突击的办法来收缴保险费，并未做到经常化、规范化。
虽然国家提出对投保的缴费方式不做任何限制，投保人可以根据自己的实际情况分期缴费或一次性缴费。但是由于这样做工作量较大，投保人可以根据自己的实际情况分期缴费或一次性缴费。但是由于这样做工作量较大，手续复杂，收款效益低，为此一些地区规定，只开展一次性投保业务，即投保对象终生只交一次费。收费时间设在每年的秋收时节。这样做虽然方便了农保机构的工作，但并不方便农民，由于工作靠突击，往往工作的规范性就很差，宣传、管理、资金运营的效率都比较低。无论从管理的哪个方面看，农村社会养老保险工作都远远不如商业保险，从而也就体现不出社会保险的优越性。
5 建议
中国的农村养老保险只是刚刚开始，出现一些问题也是不可避免的。为了使这项工作能不断深入下去，并进一步得到完善，必须提高各级领导对农村养老保险工作重要意义的认识，以实际行动来关心这项跨世纪的工程；建议成立农村社会保险的专门机构，研究、组织和协调各方面工作，并进行立法。必要时也可将其它社会保险业务合并为一个机构；各级农村社会养老保险基金的保值增值问题丞待解决，坚持以往的承诺，绝对不能失信于民；应该进一步加强国家对农村社会养老保险工作在政策上的倾斜，使农民能得到更多的实惠；农村养老保险不应该仅限于在发达地区推行，经济落后地区更应该开展这项工作；农村社会养老保险不能完全依靠自愿，应该采取一定的强制性措施；农村社会养老保险事业经费不能单纯采取自收自支的办法，国家对此应有一定的投入；国家和省级单位应该充分利用电视、广播、报纸等媒体，加强对农村社会养老保障的宣传；总之，农村社会养老保险是一项造福农民的伟大工程。它的重要性和意义不亚于中国的计划生育。如果说计划生育解决了中国人口多的问题，那么未来中国人口问题的进一步解决将更多地依靠社会保障，特别是在计划经济向市场经济转轨和人口老龄化的过程中，农村社会养老保险将具有更为特殊的意义。我们相信，只要认真研究问题和解决问题，坚持抓好农村社会养老保险工作，必将是一件功德无量的事情。
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