摘要：随着自然资源部的组建，中央高度重视生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线的划定工作，并进一步明确将三条控制线的划定和管理，作为国土空间规划体系并监督实施的重要内容。为了落实中央要求严格管理好三条控制线，保障国家生态安全。本文从三条控制线的划定原则提出了三条控制线的管理策略。
关键词：国土空间规划；三条控制线；划定；管理
引言
三条控制线划定工作，旨在处理好生活、生产和生态的空间格局关系，推动经济和环境可持续与均衡发展，是美丽中国建设最根本的制度保障。但受到体制机制等诸多因素影响，仍存在统筹协调不够、空间交叉重叠等问题。因此，统筹划定并严格管理好三条控制线，成为当前自然资源管理领域的重要课题。
1三条控制线的划定原则
1.1“多规合一”与系统思维
划定三条控制线是国土空间规划的核心要素，也是统一实施国土空间用途管制和生态保护修复的重要基础。要结合国土空间规划体系建设，按照“多规合一”的要求，统筹划定三条控制线。横向上，统筹全域陆海空间，落实主体功能区战略和制度，按照统一底数、统一标准、统一平台、统一管理的要求，在国土空间规划中优化落实三条控制线，确保互不交叉冲突；纵向上，与不同尺度国土空间管理事权相匹配，结合不同层级国土空间规划编制实施，实现三条控制线的逐级落实。
1.2绿色发展与底线思维
三条控制线是国土空间开发与保护的底线，划定时要有底线思维。要坚持人与自然和谐共生的思想，树立尊重自然、顺应自然、保护自然理念，依据区域资源环境承载能力和国土空间开发适宜性，以主体功能区为导向，统筹安排生态保护、农业生产和城镇建设等不同类型国土空间布局，优先保障生态安全、粮食安全、资源安全，划定生态保护红线、永久基本农田；坚持节约集约，严控区域开发强度，科学划定城镇开发边界。明确资源环境保护底线和开发利用上限，推动形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产生活方式，提升国土空间开发利用质量和效益。
1.3尊重规律与历史思维
生态系统、农业生产、城镇发展各有自身规律，要尊重顺应自然和经济社会发展规律，形成三条控制线各具形态、错落有致、相互衔接的空间格局。要夯实科学评价基础，综合考虑国土空间适宜性基础条件、开发利用现状和未来发展导向，兼顾原住民生产生活和历史矿权，协调三条控制线具体落位。三条控制线划定管理，不应重启炉灶、推倒重来，而是要充分汲取前行的智慧、养分、力量以及经验和教训，充分利用已有各类自然资源和生态环境调查评价成果，在三条控制线已有划定成果、技术指南、管控要求，以及有关规划和管理制度成果基础上，应用新的发展理念和技术方法，解决国土空间规划和治理中的实际问题。
1.4良政善治与辩证思维
善治是国家治理现代化的一种理想状态，是实现公共利益最大化的治理活动和治理过程。善治出于良政，好的政策要体现大多数人的意志、具有可操作性、能解决实际问题。三条控制线既是技术线，也是政策线。因此，三条控制线划定与管理必须紧密衔接、协调一致，要在遵照国家统一要求的前提下，结合地方自然资源禀赋和经济社会发展实际，因地制宜的开展。由于不同的控制线分别服务生态、农业和城镇发展等不同目标，三条控制线的管理，要体现不同的功能定位和需求，通过建立健全分类管控、监测督察、绩效考核、协同共治的长效机制，确保三条控制线能落地、保得住、控得实。
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2三条控制线的管理策略
2.1合理划分中央与地方事权，实施分级管理
三条控制线是落实国家空间发展战略，保障国家生态安全、粮食安全、经济安全的重要手段，因此划定思路强调了自上而下、逐级落实的工作路线。结合国土空间规划体系建设，根据各级政府的空间规划事权，在三条控制线的划定和监管上，从宏观到微观赋予不同的职责。自然资源部会同有关部门，制定标准、管控规则和管理办法，加强督促指导、矛盾协调、成果备案，对须报国务院的三条控制线划定和占用、调整进行审批，开展督查和考核；地方各级党委和政府对本行政区域的划定和实施管理工作负总责。其中，省级统筹成果审批的责任主体，制定三条控制线管理实施办法，明确正、负面清单；市县级负责具体划定和受理审批事项，在省级明确的管理要求下，对具体开发利用活动进行规划许可；乡镇级是市县级的派出机构，负责操作性工作。
2.2纳入国土空间规划体系，实施统一管理
三条控制线管理要纳入国土空间规划体系建设和监督实施，划定成果纳入相应层级国土空间规划，报具有审批权限的上级政府审批，报自然资源部备案。经批准的国土空间规划，作为用途管制、规划许可的唯一依据。三条控制线的调整修复，除了因国家公园、国家级自然保护区等边界调整而自动发生调整外，一般都要通过各级国土空间规划调整完善程序来实现。三条控制线的监管纳入国土空间规划实施管理和监测督察。总体来说，三条控制线的划定、审批、修改、管理，都要通过国土空间规划依法进行。
2.3加强国土空间用途管制，实施严格管控
生态保护红线按照禁止开发区域进行管理，严禁不符合生态功能定位的各类开发活动，除原住民必要的生产生活和提升生态功能的各类利用活动外，严禁任意改变用途；党中央、国务院确定的重大建设项目经论证无法避让确须占用的，要报国务院批准。生态保护红线划定后，不能减少、鼓励增加。除列入国土空间规划的基础设施和民生项目、不突破基本农田储备区内已备案永久基本农田规模的项目外，其他任何非农建设项目不得占用永久基本农田；党中央、国务院确定的重大建设项目经论证无法避让确须占用的，要报国务院批准；基本农田储备区经省级人民政府验收后报自然资源部备案。各类城镇集中建设活动的选址，各类非农产业园区的设立，自然岸线的开发建设、建设围填海等，严格限定在城镇开发边界内。
2.4强化监督考核，推进责任管理
建立健全统一的国土空间监测网络和国土空间基础信息平台，开展三条控制线动态监测，全面掌握三条控制线的动态变化和审批管理情况。开展三条控制线的日常巡查，及时发现违反三条控制线管理要求的开发利用活动。不定期开展生态保护红线执法和专项行动，根据职责依法查处破坏生态环境的违法行为。将三条控制线管理任务落实情况，列入地方领导干部考核指标，作为党政领导班子和领导干部综合评价及责任追究、离任审计的重要参考。将三条控制线划定管理责任落实情况，纳入国家自然资源督察，其中生态保护红线管理问题突出的地区，还要纳入中央环保督察，结果作为领导干部离任审计、绩效考核、奖惩任免、责任追究的重要依据。
2.5加强利益调节，促进协同共治
建立国土空间保护补偿机制，建立健全粮食主产区、重点生态功能区的转移支付政策，逐步涵盖永久基本农田和生态保护红线划定面积比例高的县域。各级政府应加大对永久基本农田和生态保护红线的保护和监管财政投入力度，建立保护补偿专项基金。鼓励地方各级政府建立政府引导、市场运作、社会参与的多元化投融资机制，引导社会力量参与永久基本农田和生态保护红线保护和监督。
结语
综上所述，三条控制线是国土空间规划核心内容，应结合不同层级国土空间规划任务和不同层级政府管理事权，自上而下逐级划定。科学划定三条控制线，不能脱离国土空间利用的客观现实，确保不交叉冲突。
参考文献
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论文作者:李乃民
论文发表刊物:《基层建设》2019年第10期
论文发表时间:2019/7/4
标签：三条论文; 控制线论文; 空间规划论文; 国土论文; 空间论文; 红线论文; 生态保护论文; 《基层建设》2019年第10期论文;