跨境数据流动及信息政策和信息法[*]_法律论文

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提要 越境数据流是指跨越国家政治疆界的数字化电子数据传递。它起因于技术进步、经济发展和信息环境的变化。它为社会带来各种各样的负面影响。信息政策和信息法律是解决越境数据流问题的根本所在。

主题词 越境数据流 信息政策 信息法律

一.越境数据流

1.越境数据流的定义

越境数据流（Transborder Data Flow,TDF），这一术语在70年代首先由经济合作与发展组织（the Organization for Economic Cooperation and Development,OECD）所采用。简单地说，TDF就是点对点的跨越国家政治疆界的数字化电子数据传递。[①]美国学者将其定义为：“在计算机文档中处理和／或存储的数据通过电子手段跨越政治疆界的传递。”[②]在信息社会中，凡是跨越国家政治疆界而流动的数据、知识、信息等，包括国际广播、电视、电话、传真等国际传播与电信业务内容，以及涉及到法律、金融、会计、咨询、广告等跨国的专业信息服务领域中的信息和数据均属于TDF的范畴。

2.越境数据流的起因

TDF缘起三个方面的原因，一是信息技术的进步，二是全球化经济的发展，三是各国信息环境的差异。

新兴信息技术日新月异，其典型代表是计算机技术和网络通讯技术，这些技术为TDF的流动提供了推动力，特别是标志着第二次信息革命的国际互联网络Internet的贯通，更为TDF的流动创造了坚实的可以依靠的载体。随着世界经济的国际化、区域化和集团化发展，跨国经营的地位和作用日渐提高。由一国独奏世界经济主旋律的时代渐渐退出国际舞台，取而代之的是全球经济一体化的世界经济大合唱。信息在世界各国的政治、经济、科技和文化等领域中扮演的角色越来越重要。由于各国经济、技术水平不同，信息环境也不相同，全球信息环境呈现出多样性的特征。从而造成不同层次的信息需求，形成不同流向的TDF。

3.越境数据流的特征

越境数据流的最突出的特点是多国性。这种多国性使其涉及的范围非常广泛。它不仅涉及到发达国家，而且涉及到发展中国家。但是由于世界发展的不平衡性，也使TDF带有明显的不平衡性特征。[③]这种不平衡性被表述为“全球TDF的不平衡三角形”。这个不平衡三角形的主要思想是，以美国为首的发达国家在国际信息服务市场上占有绝对优势。发达国家与发展中国家之间存在着TDF的不平衡现象，在发达国家与发达国家（指美国与欧洲和日本）之间也存在着TDF的不平衡现象。之所以说它们之间的TDF存在着不平衡，是因为从本质上说，TDF有两种形式，一种是信息（商品）形式的TDF，另一种是数据（原料）形式的TDF。如果输出本国的数据（原料）形式的TDF，由他国加工后再花钱买回来信息（商品）形式的TDF，无疑将蒙受经济上的损失。这就是不平衡。

在TDF的流动过程中，发达国家向发展中国家输出的是信息（商品）形式的TDF，发展中国家向发达国家输出的是数据（原料）形式的TDF，这就造成了发达国家和发展中国家在TDF方面的不平衡。在美国和欧洲及日本之间，美国更多的是进口数据，而出口的是信息，而欧洲和日本却因各种原因与之相反。因此，在它们之间也存在着TDF的不平衡。发展中国家不仅与美国，同时与欧洲和日本之间也存在着不平衡的TDF。这就是所谓的“TDF的不平衡三角形”。

4.越境数据流的正面作用

TDF是社会发展进步的一个标志。TDF中含有大量的政治、文化、金融、财政、商业及工业信息。这对各国的社会发展、政治稳定、经济繁荣、科技进步的影响越来越大。TDF使信息输出国对世界更具有控制力，同时使输入国可以利用他国的信息资源，少走弯路，追赶发达国家的步伐，从而形成“后发优势”。TDF使世界范围内的信息资源的分布和流向发生深刻变化，使之更加合理。TDF更会使国家、地区乃至全世界的信息环境朝着更加合理的方向发展，可以毫不夸张地说，TDF深刻地影响着世界的国际关系、国际经济秩序以及国际文化交流的进程和发展方向。

5.越境数据流的负面影响

对于TDF，人们在承认和利用其好处的同时，更清醒地认识到这种以新信息技术为传播载体的信息传递方式给世界带来的负面影响。它不仅是新信息技术，也不仅是简单的信息流动，而是包含了深刻的意识形态意义和人文特征。由于TDF的不平衡特性，使其在国际经济、政治、科技、文化、法律、外交等领域，在个人、组织机构、国家和地区等不同层面产生了一系列的负面影响。

首先，TDF加大了发达国家与发展中国家的差距。在世界发展的长河中，殖民主义时代留给我们的残余是南北之间的差距。这种差距不仅仅是政治上的控制与被控制，经济上的强大与弱小，更是技术上的先进与落后，信息上的富有与贫穷。南北信息差距表现为信息生产能力的差距、信息处理能力的差距和信息提供能力的差距。然而左右这种差距的力量正是TDF。信息的流通是一个民族和国家发展壮大的必要而充分的条件。没有良好的信息通信网络本国无以控制它国，跨国经营难以实现，TDF的不合理流向加大了世界南北之间差距。TDF对南北差距的影响表现为一种信息时代的马太效应。即信息富有国更富有信息，信息贫穷国更缺少信息。

第二，TDF增加了发展中国家对发达国家的依赖。发展中国家的信息基础结构（Information Infrastructure）相对薄弱，信息技术相对落后，向发达国家输出数据并从发达国家输入信息，这对其本国的发展只是一种暂时的办法，但从长远来看却限制了本国信息产业的发展，影响到经济的独立自主。而且，在这种依赖中，发达国家凭借其技术实力和信息实力限制、剥削发展中国家，从而使发展中国家不仅不能充分开发利用本国的信息资源，而且以信息依赖为起点，导致技术依赖、经济依赖，最终丧失政治上的独立自主，形成信息依赖——技术依赖——经济依赖——政治依赖等一连串的国家主权的丧失。随着TDF流量的不断加大，流速的不断加快，这种主权的丧失将更加严重。因此，在信息时代，国家主权的含义首先应是国家信息主权（Information Sovereignty）。美国前国务卿舒尔茨在1986年就指出“信息时代向全世界提出了深刻的政治挑战。”[④]TDF突破时空和领土的限制而广泛传播，不能不被视为是对国家主权的挑战。

第三，TDF对各国文化的影响。TDF的源端（即TDF的发送者的操纵者）和TDF的宿端（即TDF的接收者和使用者）之间单向信息流动使两端产生不平衡。在这种不平衡的信息流动中，信息输出国将本国的社会价值观和社会意识形态通过TDF传递给其他国家，进行文化扩张，从而形成文化同质现象（Cultural Autonomy）。文化同质虽然可以减少信息沟通的障碍，但对各国的传统文化精髓，特别是对那些精致文化和民俗文化是一种毁灭性的侵害。美国前新闻总署署长曾说：“全球电子网络……将对资料流通与文化整合带来实在的问题，通过高速的线路，这些网络将大量资料跨国传递，更有甚者，它们不受传统控制形式的影响，对一国文化的影响将超过任何一个直播卫星系统。”[⑤]因此，信息时代反对“文化帝国主义”的呼声越来越高。

第四，TDF对个人的影响。信息社会的个人具有信息权。个人信息权也称公民信息自由权，它是信息法学上的一个概念，是指公民依法可以自由地获取、加工、处理、传播、储存和保留信息的权利。[⑥]TDF对个人的影响主要体现在对个人信息权的影响。随着全球信息化程度的提高，个人信息在TDF中的含量越来越大，信息技术使个人信息的跨国传递变得越来越容易，对个人信息的非法传播、复制、修改、利用、公开的事件时有发生，个人信息的安全受到严重威胁，使人开始承受信息时代造成的巨大的心理压力。

第五，TDF对知识产权的影响。在信息时代知识产权的保护已成为棘手的问题，而TDF则使之更加复杂化。信息技术可以轻而易举地获取、复制，甚至出售知识产权作品，特别是Internet上的知识产权保护，更使人大伤脑筋。

二.TDF与信息政策和信息法律[⑦]

TDF的负面影响是广泛而深刻的，在国际贸易和国际服务，以及国家的国民经济中起着越来越大的作用，同时又在相关国家之间造成摩擦的冲突，如何克服其消极作用，如何在世界范围内达成协议，整顿国际信息秩序，已引起国际社会的广泛关注。制定有关TDF方面的信息政策和信息法律对TDF进行规范和控制，已成为国际信息界的重点研究课题。针对TDF的信息政策已相继出台，对调整TDF的流动，规范国际信息秩序起到了很好的作用。

信息政策是实现信息管理的重要手段，信息法律是规范管理的重要方式。信息政策和信息法规的基本问题就是保障信息的安全、管理、技术和标准化。用信息政策和信息法律来解决TDF的问题是非常必要的。为了消除TDF的消极影响，解决TDF带来的问题，发达国家、发展中国家以及国际组织都在这方面作出过各自的努力。

早在1979年经济合作与发展组织（OECD）就在一篇报告中列举了TDF的8种主要类型：生产与分配数据、财务管理数据、人事与工资数据、金融与信用控制数据、机票与旅馆预定数据、政府（包括国际警察组织）数据、科学技术研究数据以及环境监测（气象）数据。各成员国政府于1985年达成《跨国数据流宣言》，试图找出协调解决TDF问题的有效方法，其重点是解决下列类型的TDF问题：（1）伴随着国际贸易的数据流；（2）营利性的计算机服务；（3）公司社团内部的数据流。OECD代表的是发达国家的利益，注重的是TDF中保障各成员国的利益。

在推动和帮助发展中国家制定信息政策方面，联合国教科文组织（UNESCO）是最有力和最大的国际性组织。其注意力一直集中在发展中国家的需求和利益上。UNESCO公布的主要的信息政策指导性文件包括：《信息政策目标》（1974年）、《国家科技情报系统规划指南》（1975年）、《信息政策准则：范围、规划和实施》（1985年）。这些文件以及UNESCO以后所作的有关信息方面的工作，对帮助发展中国家制定国家信息政策，建立和完善信息基础结构，参与全球经济与信息竞争，发挥了重要的作用。

面对TDF，各国都作出了相应的选择。在TDF研究中，首当其冲的美国凭借其雄厚的信息技术优势，以其咄咄逼人之势，极力鼓吹全球信息自由流通，主张撤消对TDF的一切障碍。美国的作法不仅引起其他发达国家的反对，更引起发展中国家的强烈不满。这些国家不仅反对TDF对本国造成不利影响，更反对用美国化代替全球信息化。因为，反对信息帝国主义、媒介帝国主义的呼声越来越高。美国以外的其他发达国家认为，促进TDF的发展是必要的，但应对其加以合法限制。西欧国家为抵制来自美国的TDF对“欧洲传统文化的入侵”，已经采取了一系列政策和法律措施来发展本地区的信息产业，逐步占领本国和欧洲市场从而与美国抗衡。《信息市场政策行动计划》限制了美国的信息服务业向欧洲地区的渗透。1981年欧盟委员会通过《关于个人数据自动处理的个人保护协定》，1990年在此基础上提出《关于个人数据处理涉及到个人保护的理事会指令性建议》，进一步拓宽了对个人信息的保护范围。西欧各国还纷纷制定数据保护法，欲以保护个人隐私为手段来限制TDF对本国利益的损害。日本除开放电信市场，鼓励信息服务自由竞争外，制定出《数据库网络化建议》和《数据库国际化建议》，以此占据国际市场，摆脱对美国的信息依赖，建立独立自主的国家信息体制。而发展中国家深感“信息帝国主义”的威胁，坚持对TDF严格控制，以保护自己的国家主权和文化传统。面对TDF的洪流，发展中国家任重道远，一方面要不断完善本国的信息法规，保护本国的信息环境；另一方面要发展本国的信息产业，并参与国际信息市场的竞争。

TDF是一股强大的世界洪流。它正在深刻地改变着世界的面貌，其力量之强大，使得全世界为之惊叹，但它并不是不能控制和驾驭的。上述努力，对改变TDF的流向和分布起到了一定的作用。因此，研究信息政策与信息法律，特别是研究TDF与信息政策和信息法律的关系更显得重要。TDF对信息政策和信息法律提出了一系列的挑战，其不平衡性、非物质性和商业性经营，其流量之大、流速之快，其与信息技术相伴而来的脆弱性和易受侵害性，都为信息政策和信息法律的制定和实施增加了难度。同时它也成为信息政策和信息法律规范的主要对象。相信信息界人士对TDF的关注将增加信息政策和信息法律的完善程度，加大可操作性，从而更好地规范信息市场，建立更加合理的全球信息秩序。

* 本文为社科基金资助项目。

注释:

① Encyclopedia of Library and Information Science,1990,Vol.45,p360,Allen Kent ed,Marcel Dekker,Inc.New York。

② 见美国众议院洲际和国外商务委员会于1979年向第96届国会提交的报告。

③ 汤兆魁：《美、欧、日越界信息流范围内的竞争日趋激烈》，国外情报科学，1994年，第2期。

④、⑤ 转引自周庆山博士论文《信息传播学》，第七章。

⑥ 张守文、周庆山：《信息法学》，法律出版社，1995年12月，第71页。

⑦ 信息政策和信息法律是两个不完全相同的概念。它们既有区别，又有联系。它们的区别是，信息政策作为社会信息活动的指导原则，具有灵活性、动态性、时效短的特性，不具有法律的强制力；而信息法律则具有稳定性、时效长的特性，具有法律的强制力。信息政策只有通过特定程序被国家机关制定或认可为信息法律才能获得国家强制力的保证，成为人人必须遵守的规范。它们的联系表现为，一是信息政策对信息法律有指导作用，二是信息政策是信息法律的基础。但信息政策在解决信息问题，包括TDF问题时，其作用往往超过了信息法律。这里为论述方便，对二者不加区别。

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