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一、我国行政区划的历史演变
行政区划是指国家各级行政区域的划分，为实现国家的行政管理，治理与建设国家，对领 土进行合理的分级（分层次）划分而形成的区域和地方。自国家出现以来，统治阶级为了便于 管理自己的国家，推行政令，就要在国家区域范围内划分不同层次的政区进行管理和统治。 我国的行政区划肇始于原始社会向奴隶社会过渡的夏朝，随着我国经济的发展和各个朝代的 更迭，行政区划也不断向前发展，形成了今天“中央—省—市—县—乡”的行政区划体制。
（一）我国行政区划的形成阶段，经历了两个形成阶段。
1.夏商周阶段。这一阶段行政区划是在原始公社部落基础发展起来的，在此以前的以血缘 为 纽带的部落不属于真正意义上的行政区划，仅是松散的部落联盟。夏朝统治中原地区后，实 行“方国制”，把隶属于夏王朝的各部落划分为不同方国，与夏王朝之间存在松散的隶属关 系。商朝建立以后，采取分封制，形成了我国历史上第一个有国家区划的朝代。商王把全国 划分为30个方国，并把这些方国分封给商王子孙，各国均“以国为姓”。此外还把土地分给 异姓为侯、甸、男、卫、伯、子。西周承袭商制，以血缘为基础，继续实行分封制，把土地 分给宗族和功臣，建立属国，各属国统称诸侯。在诸侯国内，国君可以把封地再分给自己的 子弟亲属，称为邑。因此，西周的政体实行“中央一诸侯国一邑”三级区划体制。周王管理 京都附近的地区，称为王畿或京畿。这一阶段是我国行政区划的真正萌芽阶段，行政区划设 置不完善，各行政区之间无明确的行政区域界线，以分封形式划分行政区没有从根本上破除 氏族公社遗留下来的血缘关系，受生产力水平影响，这时的行政区划仅集中在黄河中下游一 带。
2.春秋战国阶段。春秋末期，周王室衰微，各诸侯国实力大增，僧越王权，相互兼并，较 大的诸侯王国形成了半独立的国家，像比较大的有齐、楚、鲁、晋等国。这些诸侯王国为了 管理好自己疆土和抗御邻国入侵，相继在自己国内一些重要地区如边疆和新开垦地区任命自 己亲信为地方行政长官，管理某一地方区域，这些被任命的地方行政长官对诸侯国王负责而 不是周王负责。于是原来的分封世袭制过渡到君主官僚制，形成了郡县制度的雏形。世袭采 邑领地转变为国君任免官吏，直接管辖的行政区。在我国历史上第一次出现了按地域而不按 血缘来划分区域。随着战国末各诸侯王国兼并日益激烈，周王名存实亡。血缘分封制全面崩 溃，形成了“诸侯国一郡县”两级行政区划。这一阶段主要结束了血缘分封制，奠定了君主 官僚制的基础，但各诸侯国尚未形成全国范围内统一的行政区划。
（二）我国行政区划体系演变，共经历了三个阶段。
1.郡县制阶段。秦始皇统一中国后，废除了土地分封制，实行郡县制，秦朝把天下分置为3 6 郡（后增44郡），郡下设县，全国共设900-1000个县。汉袭秦制，设立郡县的同时，又实行分 封制，分封同姓王为诸侯。汉末在郡上设州，形成了“中央一州一郡一县”四级行政区划， 奠定了现代区划基础。“州一郡一县”地方行政区划体制，在东汉时期固定下来，魏晋南北 朝时盛行，隋唐宋时期，只在称呼上略有不同，如宋时称“路—州—县”三级区划，但是在 地方行政区划上都实行三级行政区划体制。
2.行省制阶段。元朝建立后，实行行省制，全国共设置16行省，省下辖路或府，元设185路 ，23个直隶府，府下设县，全国共置1127个县，这一制度是继郡县制后我国行政区划的一次 重大变革。行省制历经明清两朝一直沿袭至今，明承元制，设12个行省、120府、1169县， 还设置了专门管理少数民族的土司。清朝在内地设18个省，边疆设5个将军辖区、2个办事大 臣辖区和蒙古辖区，共设26个省级行政区，统辖全国1300多个县。
3.省市制阶段。民国成立之后，承袭清制，全国共设22个省和4个省级特别区域，以省统县 。国民政府时期创制了市制，设置特别市和普通市，特别市与省平行直属于中央，普通市与 县平行，隶属于省，省市制是继元代行省制度以来我国行政区划发展史上又一重大里程碑。 这一制度经过建国后几次完善，形成了我国今天的行政区划。我国目前共设23个省、5个自 治区、4个直辖市共32个省级行政区划单位、360个市级行政单位、还有2000多个县、50009 个乡级行政区划，基本上形成了农村行政区划体系、城市区划体系、民族地区行政区划体系 相结合的完整的统一行政区划体系。建国后，虽然对行政区划作出几次改革，但在省一级行 政区划上基本沿袭了明清的制度，最终形成了我国今天的“中央一省一市一县一乡”五级行 政区划体系。
二、我国现行行政区划存在的问题
我国现行行政区划沿袭了我国元明清时期的行省制度，不断修补完善而形成，基本上没有 作太大更改，这一区划体制在特定的历史时期曾发挥过一定作用，但随着我国政治、经济、 文化等各项事业不断发展，现行的行政区划呈现出一系列的不适应性，暴露出了一些问题。
（一）沿袭了旧的行政区划体系，过分强调行政区划的政治统治功能，忽略了行政区划的经 济因素。我国行政区划最初起因是统治阶级为了巩固统治而对国家领土作的不同层级的划分 ，多是从政治统治角度去考虑划分不同区域，经济因素只占极少成分。如周朝的分封制，秦 朝的郡县制及元明清的省、府、州、县制等，都是从巩固封建帝王统治的需要出发的。又加 上 我国经历了漫长的封建社会，自然经济一直占主导地位，每一次大规模的行政区划多是发生 在政权更迭之际进行，新生政权为了巩固统治地位才进行的区域划分，各区域之间经济联系 是松散的。随着生产力的发展，行政区划的经济因素越来越突出，虽然行政区划不等于经济 区划，但一个国家基本政治制度确定以后，国家政权的主要职能是指导经济活动，促进社会 生产力的发展，而行政区划从政治体制和行政管理体制等多方面影响和制约着经济体制和经 济活动方式。在当前市场经济条件下，行政区划还影响着一个国家区域经济的形成和发展， 影响着资源的开发和合理配置，国土的管理使用，工业及城市的合理布局，在促进市场经济 的培育和发展方面，行政区划具有特殊意义。有资料表明，我国的现行行政区域划分则制约 各地之间资源的有效配置和合理流动，形成了地区分割，不利于我国经济结构合理布局，不 利于全国统一大市场的形成。
（二）省一级行政区划设置过少。我国国土面积有960万平方公里，人口13亿多，但我国目前 仅有32个省级行政区划，平均每一个省级区划管辖面积达32万平方公里，管辖人口3000万。 相当于一个欧洲中等国家面积（如波兰面积32万平方公里，意大利面积30万平方公里），省级 行 政区划设置过少（见下表），省级行政区划管辖区域面积过大，人口众多，难以进行有效管理 。各省之间生产力发展水平差异大，同一省区内各地区之间生产力水平不一样，资源贫富程 度不同，也造成了一省之内各地经济发展不平衡，单靠省的力量很难进行有效资源调配。市 场经济发展客观上要求政府转变职能，实行宏观调控和近点决策。目前我国省一级行政区 划设置过少，省级机构管理的具体事务过多过杂，形成“小马拉大车”现象，很难根据本省 实际情况制定经济发展政策，建设具有地方特色协调发展的经济强省，也不利于国家进行宏 观指导，制定国家发展战略。
省一级行政区 省级行政区划 省级行政区划
国名划数量（个） 平均管辖二级 的面积（平方公
区划数量（个） 里）
中国31
11.3 320000
美国51 412.6 183529
日本47
69.3
8043
法国99 379.5
5566
波兰49
58.7
6388
西班牙
50 160.8 111000
印度28
（三）我国目前实行“中央—省—市—县—乡”五级行政区划体制，管理层次过多。实践证 明，过多管理层次容易造成行政权力集中，助长了官僚主义作风，加剧了机构雍肿，不利于 建立灵活高效行政体系。我国实行五级行政区划体制，从纵向上看，管理层次过多，行政权 力集中于中央，政令上传下行，信息流通层次较多，容易造成信息失真；从横向上看，容易 造成同一层次各地区之间分割，增大了中央协调的难度。目前世界各国普遍采取三角形的行 政区划体制，多以二、三层区划设置为主，只有少数国家超过3级。从我国历史上看，凡是 社会比较稳定，管理效率比较高，经济发展迅速的朝代均采取三级区划管理体制，只有少数 朝代区划体制超过了5级。
（四）有一些地方政企不分。除了正式的行政区划体制外，我国实际上还存在相当数量的矿 区、垦区、油区等大型企业履行着准行政区的职能。这些企业的管理机构是特定时期的产物 ，不是一级独立的行政区划，但这些企业兼具企业和政府的双重职能，在这些企业内部拥有 一整套独立的人事、社区管理和职能机构，与正式的行政区在资源配置、权力运行和管理等 方面职能相互重叠，不利于这些企业建立现代企业制度，也不利于建立完整统一的行政区划 体系。
（五）行政区划方面理论研究比较薄弱。行政区划工作是一项涉及因素众多、结构复杂、综 合性强的系统工程，它涉及政治、经济、文化、地理、民族等方方面面的问题，有其自身发 生、发育、发展的客观规律。目前我国行政区划理论研究比较薄弱，关于行政区划理论方面 的书籍寥寥无几，常把行政区划放置地理学科中去，缺乏系统研究，没有形成专门的行政区 划学。在具体的行政区划设置工作中多是遵循古代或国外的区划经验，带有很大盲目性。
三、关于我国行政区划构建的几点思考
我国目前正处在政治、经济、文化等各方面的转轨时期，行政体制改革时机已成熟。历史 证明，行政体制改革、行政区划的大变动总是伴随着政治经济的大发展而进行，反过来又极 大促进我国政治经济地发展。随着现代科学技术发展，交通、通讯技术的高速化、多元化， 各行政区之间的横向联系不断加强。行政系统对信息的容量大大增加，特别是政府职能的转 变，各级政府由微观直接管理为主的领导方式转向宏观间接管理为主的领导方式，减少行政 管理层次，扩大管理幅度是完全可行的，可以说，政治经济的发展为我国当前行政区划改革 提供了一个新的契机。
（一）增加省一级行政区划，适当缩小省区面积。我国目前仅有32个省一级行政区划，省一 级行政区划过少，容易导致权力过分集中，省级机构管理事务过多过杂，不利于各省区之间 根据本地实际制定切实可行的经济发展策略。省级区划设置过少，在省和县之间不得不增加 市一级行政区划，因此省级行政区划过少是我国行政管理层次过多的重要因素。在我国历史 上，地方第一级行政区划大多在40—50之间，像秦代设44个郡，唐代设40—50个道，国民政 府时期我国也设置35个省级行政机关，建国初期我国也过50个省级行政区。我国大部分省份 都存在二元或三元政治经济文化中心，像河南省的郑州和新乡市、辽宁的大连和沈阳市、山 东的济南和青岛市、福建的厦门和福州市、四川的成都和绵阳市等，在这些省份省会以外存 在另一个中心城市成为划分省区的天然基础。另外现代管理手段的科学化，信息传输的现代 化使中央一级政府完全有能力直接统辖更多省一级行政区划。我们完全可以在条件成熟地区 进行省级行政区重新划分，全国设置40～50个省级区划是完全可行的和可能的。这有利于彻 底改变我国目前权力运行机制和增加政府宏观调控能力。如果省级行政区划增加至40～50个 ，有利于彻底改变我国目前行政区划层次过多、管理幅度较小的缺陷。
（二）增设直辖市。我国目前有4个直辖市行政区划上与省一级行政区划具有相同权力，属于 国家第一级地方行政区划。这些大城市有着雄厚的经济基础和巨大发展潜力，是国家经济发 展的支柱，具有强大的辐射力和内聚力，影响带动着邻近地区的经济不断发展。除了这4个 直辖市外，我国目前还有诸多类似城市，还没有完全发挥作用，像武汉、大连、青岛、沈阳 、西安、徐州等。随着经济发展，各地区间经济横向联系增强，需要建立一个跨越若干省区 的大经济区的中心城市，以促进经济协调发展。因此，我们目前有必要把这些大城市增设为 直辖市，行政上赋予省级行政区划相同权力，经济上赋予直辖市组织和协调若干区域经济发 展的职能，建议将大连、青岛、徐州、武汉、沈阳、厦门设为直辖市，与前述的省级行政区 划加在一起，可使我国的省级行政区划达到50—60个左右。
（三）注重行政区划理论研究。目前我国行政区划理论发展相对滞后，行政区划涉及地理学 、经济学、社会学、政治学、人口学等诸多学科和领域。我国专门的行政区划理论研究的书 籍寥寥无几，多散见于其他相关学科中，缺乏系统的理论研究。我国历史上行政区划设置较 早，形成了一系列完备的理论体系，在国外诸如美、法、德等国行政区划研究也已走在前面 。因此，有必要加强对国内外行政区划历史发展的系统比较和研究，加强对行政区划方法和 技术研究，推动我国行政区划工作进入一个新阶段。
（四）行政区划应注意经济因素。纵观历史，我国行政区划设置过程中过多强调了政治和军 事因素，行政区划设置单纯地服务于国家政治统治，很少考虑行政区划经济因素。在具体行 政区划设置中，单纯地为了政治安定而人为划分行政区的例子屡见不鲜，靠人为因素及国家 权力的力量割裂了许多地区天然经济联系。当国家政权体系稳定后，必须看到作为上层建筑 行政区划，应服务于经济建设，根据我国市场经济配置和调控资源的特点，合理进行行政区 划调整，更好服务于我国经济建设。