市场经济条件下农业发展中政府干预的缘起与含义，本文主要内容关键词为：条件下论文,缘起论文,市场经济论文,农业发展论文,含义论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农业的产业特征与农业发展中的政府干预
市场经济条件下农业发展中政府干预的必要性，就在于农业所具有的某些产业特征刚好满足导致“市场失灵”的条件，即农业生产活动具有一定程度的外部效应，一定程度的公共服务性和竞争的不完全性。与导致“市场失灵”的这些条件相联系的农业产业特征主要有：
1.粮食的生产与储备具有保障国家安全的公共服务性。粮食是人民生活最基本的必需品，因而也是社会稳定发展的基本保障。事实上，农业作为任何一个经济独立国家国民经济的基础，在很大程度上也是因为粮食的重要性所决定的。农业这个概念所包括的具体内容和范围，在不同国家、不同时期有着很大差别，但就其主体或本质而言，都是指人类利用生物机体的生命力，把外界环境中的物质和能量，转化为各种动、植物产品的生产活动。由于人类迄今需要的最基本的生活资料及其原料，如食物、衣着等，只能或者主要由动、植物产品来提供，所以，农业就成了人类衣食之源、生存之本，成了任何社会的存在和发展的基础。随着人口的不断增加，耕地面积的不断减少，粮食安全问题已越来越受到各国政府的重视。因此，粮食的生产与销售已不纯粹是一个商品供给与需求问题。事实上，在市场经济中，没有任何一种商品在短缺时会象农产品尤其是粮食那样对社会安全构成直接的威胁。各国发展历史证明，一旦全国性的粮食短缺变为事实时，通常会发生饥饿、逃荒、捕杀珍稀动物充饥、哄抢食品引发骚乱甚至于暴乱等社会恶果。
上述分析表明，粮食的生产与储备，作为经济独立国家安全保障体系的重要组成部分，其作用范围已超出农业生产者产权内经济效应所能衡量的范围。农业生产者通过市场交换所能得到的收入只是粮食生产与储备这种活动所带来利益的一部分，粮食的生产与储备还具有保障国家安全的公共服务性，显然农业中诸如粮食的生产与储备任凭市场来推动是难于确保一国的粮食安全的。
2.农业生产与生态环境的相互依存使农业具有产权外生态效应。由于农业生产是人类利用生物机体的生命力，把外界环境中的物质和能量，转化为各种植物产品的生产活动。因此，对土地的依赖性极为突出。正是农业生产对土地的特殊依赖，使农业生产与生态环境也密不可分。农业生态环境不仅关系到自然再生产的质量与规模，而且直接关系到城乡居民的生活质量与健康。在传统农业向现代农业的转化过程中，农业自然再生产发生了质的变化，表现为以经济效益为核心的现代耕作制度与投入品对农业生态持续的破坏——这就是农业的产权外生态效应。
根据有关学者的研究，自然生态资源根据现代经济制度的产权特征可分为两部分：产权内生态与产权外生态（胡靖，1995）。在自然经济时期（或传统农业时期），生态无论是产权内还是产权外都是作为自然经济的基本要素加入整个经济系统的投入—产出循环，从而使得农业生态得以长期处于一种动态的平衡之中。这种平衡如果不被商品经济打破，仍然会持续下去。很显然，在传统农业中，农业产权包括了全部生态。商品经济改变了农业自然再生产过程的原有特征。首先，无机投入物的大量使用替代了原来的有机投入物；其次，与商品经济相伴而来的工业文明直接消耗着有限的生态资源。在市场经济社会里，私有权的主体——农民或农场主追求产权内资源的最大使用效率，无视公有生态的变化，导致农业生态危机的出现。而市场的法则主要是维护私有产权的效率，因此，市场法则不能从制度上转变现代农业、工业的生产力方式，以保证生态的持续性。
随着农业生态环境问题的日益突出，以避免农业生态危机为核心的持续农业正受到越来越普遍的关注，这标志着现代农业面临新的否定，其核心就是在提高农业生产率的同时，支持农业生态的持续性。目前，导致农业生态产生危机主要有现代农业生产方式本身和现代工业生产方式。前者所产生的农业生态成本主要来自现代农业技术进步的负效应，包括无机投入物中残留对农业土壤、水面、地下水的污染；后者表现为现代工业直接以消耗自然资源（石油和煤炭等）为其发展的前提，同时又向生态环境排放废气、废水、垃圾，直接威胁破坏农业生态环境。因此，农业既是现代工业的受益者，同时又是其受害者，其中，废气所致的酸雨及废水对灌溉水源、土壤的污染侵蚀尤其巨大。
在经济发展过程中，由于农业生态成本的不断累积，到一定阶段要由社会予以补偿（治理、恢复原有生态存量所需的费用）。因此，在宏观上应以生态成本贴现的方式对农业与工业进行补充核算，以真实评价经济发展的规模、速度与代价。很显然，这些补偿性工作靠市场机制是解决不了问题的。
3.土地这一农业最基本生产资料流动性的缺乏使农业中的竞争具有不完全性。土地是农业最基本的生产资料，而土地地理位置又具有不可移动性。加之各种动植物的生产受地理、气候条件的制约，农业生产是分散在广阔的空间上的。一般地说，人们对土地价值的预期普遍较高，所以，即使农村小土地所有者也不愿轻易出卖土地或放弃土地使用权。这使得世界大多数国家农业土地经营规模狭小，且又十分分散。
尽管从长远趋势看，“没有充分的理由说明为什么农业生产就不可能象工业生产那样逐步地发展在一种更合理的经营基础上进行运转的单位形式，以使得更好地利用可以使用的资源和从大规模生产优势获益”。（注：参见欧洲共同体执委会：《欧洲共同体农业政策》，《欧洲文件》1982年第6期。）但从迄今世界农业经营规模的实际状况可知， 从经营土地面积的传统标准去衡量，（注：关于农业规模的衡量标准，学术界对土地面积标准持有不同的看法。列宁曾指出过：所有正在以集约化农业代替粗放农业的国家的典型现象是“‘小’生产（如仍按照惯例，根据土地面积把它看做小生产）按其对土地的投资来说原来是‘大’生产”。（《列宁全集》第22卷，第31页）法国农业经济学家约·克拉兹曼也说：“根据面积来对农场进行分类，这是一个不恰当的区别经营规模的标准：温室种花，有两公顷就是大农场， 而一般的牧羊场， 有100公顷也是小型的个体牧场。”（约·克拉兹曼：《法国农业》第6页）但我们认为，按土地面积来划分农场的规模，一是因为没有别的更加方便的方法，二是因为当今世界农业大多在不同程度地实行集约化经营。因此，用农场经营土地面积的大小来划分农场规模，大体上还是可行的。）除了美洲新大陆、澳州各国因地广人稀，又因开发较晚，未经过封建制度，故土地问题不算十分突出，因而农地经营规模较大外，由于人多地少，或者受制于农业技术装备以及其它相适应的劳动力素质和管理能力，或者受制于土地制度，世界上大多数地区，尤其是亚洲各国的农业土地经营规模一直维持在一个偏小状态下。这种土地使用格局的相对固化，使农地成为一部分人的全部或部分就业保险。农业中最基本生产资料土地要素格局的相对固化，大大限制了农业中市场配置资源的作用范围。
农业中的竞争与社会经济资源配置活动的低度关联，导致农业中市场配置资源的作用十分有限，却并不意味着农业中的竞争程度比非农产品低。相反，由于农业中的竞争仅仅局限于农业内部，而农业中任何一种产品的垄断程度均很低，致使农业中的竞争显得非常激烈。由于农产品价格水平与农户收入水平的高度相关性，加上农产品市场供求均衡中的“扩散型蛛网”震荡，使得小规模的农业经营者生活、生产得不到保障。正因为上述这些原因，农业常常成为农民呼吁政府抬高农产品价格，保障其收入水平的一个政治舞台。
纵观世界各国农业发展历程，各国政府出于政治经济利益的考虑，对农业发展采取过不同的政策措施。早在封建社会时期，封建王朝的守护者本着“足食足兵”的治国宗旨，长期维护“重农抑商”政策。随着经济发展，尤其是在西方国家农业发展史上有着重大影响的北美洲开发所导致的廉价谷物冲击，使得19世纪的西方各国对其基本的资本主义农业发展采取了不同的措施。如英国采取了进口廉价谷物，缩减本国谷物种植业，发展支持纺织业的粗放畜牧业，荷兰、丹麦则采取了进口廉价谷物，减少谷物播种面积，积极发展畜牧园艺业，实行农业结构的调整，法国和德国则采取了对输入谷物征收高额进口税，以保护本国农业。
经过100年的社会经济发展，世界各国的情况又大不一样了。 如今在上述西欧的一些国家中，除了荷兰和丹麦保持了原来所走的农业发展道路外，英国、法国、德国均变得越来越重视提高本国或本贸易区的农产品自给率。为此，许多国家相继放弃了自由化的农业政策，而程度不同地采取了支持本国农业的措施。如今，英国、法国、德国均实现了农业现代化，这些国家总体作为农产品尤其是谷物净进口区域的状况在二次世界大战以后成为历史，西欧各国（包括欧洲共同体各国）在农业阵线上取得的成就可以说是世界农业发展史上的奇迹。而这种奇迹的出现同这期间这里出现的总的经济形势，以及各国为发展农业所推行的保护政策是分不开的。二战以后不久，西欧各国的经济很快得到了恢复。这以后，它们的工业和其他非农业部门很快又进入了高速发展阶段。城市经济的高速发展，大量吸引了农村生产要素的流出，结果给农业和农村的发展带来了困难，为了扭转这种局面，各国先后制定了扶持农业的法律，并根据这种法律采取了一系列促进农业发展的政策（刘景江，1991）。
不仅是西欧各国实施了不同程度的农业保护政策，就连美国这样一个谷物一直过剩的农业发达国家，也出于一系列政治、社会、经济上考虑，而采取独具特色的农业保护政策。根据美国学者的研究，政府卷入农业的原因，在美国通常有以下几种情况：（1 ）农场低收入历来都是政府制定补贴农场价格和收入计划的一个主要理由；（2 ）农产品价格和供应需要稳定成了七十年代农业计划的首要理由；（3 ）充足的食品供应的重要性是为灌溉工程、农业研究及推广等政府扩大农业生产的计划的重要依据；（4 ）一旦美国农民表明了具有提供适当的食品供应的能力，食品供应的安全问题就成为一个重要问题（这里所指的安全不是数量上的，主要是指卫生、营养等方面的安全）；（5 ）为了使农业的生产效能世代延续（叶裕惠、黄勋等，1992）。
亚洲国家，由于人多地少的特殊条件，随着经济的发展，农业逐渐不同程度地被政府保护和促进。这在经济最为发达的日本表现得尤为突出。一般地说，在日本实施这样或那样的农业保护政策，其最初的和主要的目的无非是要促进农业生产力的发展，保证粮食和其他农产品的供应。从20年代到50年代这几个年代间，日本政府在农业方面采取过一系列的措施，如调整土地占有和土地利用关系的“自耕农创设政策”，为保证供应的“粮食管理制度”，为鼓励增产对农业投入发放补贴的政策，为稳定农产品价格对某些主要农产品实行价格支持的政策，农产品贸易保护政策以及“企业团体育成政策”等等。
由此可见，当今世界市场经济十分发达国家，不论其采取何种市场经济模式，对农业的保护成为一种共同的趋势，也就是说，不论各国政府干预农业的理由和目的有多少出人，当今世界的市场农业事实上属于保护性产业。
二、中国市场化改革以来的农业波动与政府干预
市场经济条件下农业发展中的政府干预的必要性，还可以从中国市场化改革进程中农业波动的客观事实得到证实。
改革开放以来，农村经济改革所激发出来的农业生产积极性及市场配置资源所带来的效率提高，使农业生产得到迅猛的发展，且农产品总量已基本满足了对农产品的需求。然而，为什么人们实际感受到的农产品供给总是偏紧？原因在于，从供给方面看，粮食供给只达到满足需求的临界，供给量没有稳定的持平或大于需求量，而且我国农产品供给主体是分散的成千上万个农户，具有一定的供给弹性，对以价格指示的利益诱因以及国家和地方政府对农业投入变化的反应十分敏感。一旦国家对农产品生产的价格刺激以及非价格刺激有所减弱，农产品的产量就会出现波动，这时，就使已经消失的供求缺口重新显现出来。
在目前我国粮食等主要农产品收购价格基本确定的情况下，影响农产品供给波动的主要因素是农业投资。农业投资的波动成为农业生产不稳定的主要根源。改革开放以来的客观实际表明，自1985年以后农产品总量一直处于徘徊状态。直到1989年才又重新回升。作进一步的研究可以发现，我国农业投资波动作为我国市场化改革进程中的特有现象，是农业投资主体多元化后，工农产品价格剪刀差引起的工农矛盾重新激化后的必然结果。体现在以下两个方面：（1 ）农业投资主体分解后剪刀差对农业积累的多重转移导致的农业投资总量不足；（2 ）剪刀差条件下多元农业投资主体间的行为失调酿成的农业投资增量的波动。
1.农业投资总量不足：农业投资主体分解后剪刀差对农业积累的多重转移。
首先，工农产品价格剪刀差直接造成的农业积累流失。工农产品价格剪刀差是一种世界性的现象。撇开经济发展中生产关系的不同性质，仅就剪刀差形成及消失的演变过程的阶段性特征去考察，我国现阶段的工农关系大致相当于发达国家本世纪初的剪刀差演变阶段，即剪刀差的逐步缩小阶段。 1952 年以来， 我国剪刀差的变化经历了两个时期：1978年以前逐渐扩大，价格与价值相背离，最严重的为1978年，剪刀差比1955年扩大44.65%，达364亿元，相对量上升到25.5%，农民每创造100元产值，通过剪刀差无偿流失25.5元。1978年以来， 剪刀差大幅度缩小，1982年比1978年缩小58.97%，1984年、1986年分别缩小了6.54%和4.55%。但1986年仍存在剪刀差达292亿元，而1987 年又稍扩大了1.44%（严瑞珍等，1990）。正是由于剪刀差的存在，直到90年代初每年仍有约300亿元的农业积累通过农产品加工部门、 农产品流通部门及国家财政三条渠道直接流出农业。正是这种向工业倾斜的资金分配政策，大大削弱了农业自身的投资积累能力，阻碍了农业扩大再生产的正常进行。
其次，通过剪刀差影响农业投资主体行为而引起的农业积累的流失。这主要包括以下几个方面：（1 ）剪刀差引起的工农效益非经营性落差，使地方政府在局部利益的驱动下，用财政手段抽取农村资金，导致农业积累的间接流失。由于目前国家财政收入的主要部分掌握在地方政府手里，（注：从建国以来财政收入的构成看，大多数年份地方财政收入占国家财政总收入的70%以上。参见《中国经济年鉴1989》第637 页。）所以，即使中央政府为了全局利益竭力主张加强对农业等基础产业的投资，但终因掌握的资金有限而无力驾驭全局，导致近几年农村财政资金收支的净流出。
（2）剪刀差引起的工农效益非经营性落差， 使农村金融系统融资主体的投资行为偏向非农产业， 从而导致农业积累的融资性流失。 如1988年底，农业银行从农业系统吸收存款，仅国营农业存款、集体农业存款及储蓄三项余额就达711亿元，而同年农业贷款余额仅365亿元。由此可见，光从余额比较就有农业信贷资金流失达346亿元，（注： 尽管利用余额进行比较不能真实地反映本年度农业系统存贷总规模，但余额比较可以大致表明信贷资金的流向。数据根据《中国农业年鉴1989》第113页表1、 表2计算整理。）这种通过信贷调节造成的农业资金流失现象在农村信用社系统更加严重。
（3）剪刀差引起的工农效益非经营性落差， 使农村区域合作经济组织的生产投资及农民就业逐渐偏向乡镇工业，形成了农业资金与农业劳动力非农化同步增长的格局，导致了农业积累在农村范围内的结构性流失。若一个农业劳动力转入乡镇企业所需固定资产投资，按1978年全国乡镇企业职工平均技术装备率1030元／人计算，（注：这里用人均拥有固定资产原值表示，这一指标到1986年已达到2610元／人，根据《中国统计摘要1987》有关数据计算。）那么到1986年我国乡镇企业吸纳农业剩余劳动力8000余万，也就至少流失农业资金积累820多亿元。 这笔农业资金通过区域合作经济组织的非农投资及乡镇企业“以资带劳”等招工方式流出了农业部门。
（4）剪刀差引起的工农效益非经营性落差， 使农民在不断增加非农劳务活动支出的同时，迅速减少农业劳动积累，导致农业活劳动积累大量流失。剪刀差引起农业低效益和农村土地制度上的某些缺陷，使农民对农业未来收益期望不高，这就严重损伤了农民进行农业劳动积累的积极性。再加上改革以来农村区域合作经济组织对农民行政调控力的下降，致使改革以后农民的农业劳动积累未能有效地组织起来。据粗略估计，1979—1987年，我国农村劳动力平均每年3.5亿人， 如按每人每年出义务工20天和平均每工值2元计算，我们至少失去了1200 亿元劳动积累形成的农业工程价值量。
2.投资增长波动：剪刀差条件下农业投资主体分解后的行为失调
剪刀差导致的工农矛盾及由此引起的产业结构各异的不同地区之间的利益冲突，在改革以前往往被农村集体经济这个平均主义团体的缓冲及高度集中的农业管理体制和行政调控所掩盖。随着农业投资主体的分解，由剪刀差造成的工农矛盾及由此引起的产业结构各异的不同地区之间的利益矛盾重新激化。这种激化了的矛盾在代表着各方利益的农业投资主体上必然体现为其投资行为的相互失调，从而形成全社会农业投资的增长波动。
首先，政府农业投资主体不同层次之间的行为失调，导致了农业政策性投资的增长波动。政府农业投资主体不同层次之间的行为失调主要表现在地方政府行为目标与中央政府政策目标相互冲突。政府农业投资作为农业发展的一种垫底资金，主要是为了满足农业基础发展性、保护性投资的需要。这类投资之所以应从国家宏观战略发展的需要着眼予以政策性的安排，是因为：（1 ）基础发展性农业投资不象一般性农业生产投资那样可以及时补偿和回收，其投资效益主要体现为长远经济效益和社会效益；（2 ）基础发展性农业投资作为一项有关农业发展后劲的投资，对全社会的农业投资增减具有导向性。改革以前，为了确保这类投资能在低水平上有所增加，国家采用了严格的计划管理形式由中央财政和地方财政层层落实。改革以来，在中央财政和地方财政的关系上，经历了一个由“一灶吃饭”向“分灶吃饭”的转变。这使地方政府有了相对独立的财政权和自主力。一般地讲，各个地方政府总是在局部利益的驱动下，将有限的资金投向急功近利的产业以寻求近期利益。而工农产品价格剪刀差引起的工农矛盾，在地区利益上体现为工业化程度不同区域之间的非经营性收入差别。在全国范围内形成了一种哪个区域生产粮食越多，对国家作出的贡献越大，哪个区域的收入水平越低，社会经济发展所面临的困难越大的不合理局面。于是，地方政府为了避免地区分工中的不平等待遇，在地区经济资源配置上就明显地偏向非农产业，从而造成了地方政府行为目标与中央政府政策目标的偏离。这种地方政府与中央政府间的行为偏离，必然会在地方财政及中央财政的支农行为上有所体现。如1985年比1981年，中央财政支农支出额增长123.2%， 而地方财政仅增长23.7%，其占地方财政总支出的比重由1981 年的18.7%降至1985年的11.68%（丛安妮等，1989）。 地方财政与中央财政在支农投资行为上的非同步现象，使政府农业投资总额往往会随中央政府对农业形势所作出的不同判断和对农业的重视程度而呈阶段性波动：当全国农业形势看好时，由于中央政府放松了对地方政府农业投资行为的约束，进而导致整个政府农业投资的下降；当农业形势严峻时，由于中央政府加强了对地方政府农业投资行为的控制，使整个政府农业投资总额又有所回升。这样就形成了经济改革进程中作为全社会农业投资“调节器”的政府农业投资的频繁波动。
其次，经营性农业投资主体行为对政府农业投资极强的依赖性，使政府农业投资的频繁波动迅速放大成全社会农业投资的剧烈震荡。我国的经营性农业投资主体主要包括农户个体、农民集体及农业银行。其中的农户个体是纯粹由盈利推动的经营主体，农业银行现在也随着朝商业银行转变而变成经营性投资主体。既然是经营性投资主体，其投资目的必然是通过生产经营活动获取盈利。与此相适应，经营性农业投资主体的投资领域也主要是那些可以及时补偿和回收的一般性生产投资。由于农业投资与农业生产之间存在着一个特殊的规律，即农业投资效益的滞后及农业投资的倍数增长（张忠法等，1990），这决定了经营性农业投资主体的生产经营活动对政府农业投资必然具有一定的依赖性。另外，工农产品价格剪刀差导致的农业效益人为低下，使增加农业生产性投资很难成为广大农民的自觉行动。这就使经营性农业投资主体的投资增减，在更大程度上取决于政府农业投资对农业经营条件的改善程度。一般情况下，政府农业投资的稳定增长，农业经营条件的切实改善，就会诱发广大农业经营主体的生产积极性，在一定时滞后必然会出现全社会农业投资的逐步增加；反之，政府农业投资就有停滞或投资的全面下降。改革以来我国农业投资变动的实际也证实了这一点。从全社会农业投资看，1985年以前一直保持着上升的势头，农业投资与全社会投资比例一直保持在10%左右，1986年，全社会农业投资结束了多年持续上升的势头，突然大幅度下降，投资比重从1985年的7.7%下降为4.9%。（注：参见《投资结构演变与农业投资供给》，《农村经济文稿》1988年第10期。）纵观农业发展变化全过程，全民所有制、集体所有制和农户个体三个层次对农业投资减少趋势的相继出现，是循着先国家、后集体、再农户个体这样一个过程进行的。
改革开放前中国农业超稳定缓慢增长，市场化改革对农业发展的启动及改革进程中的农业波动的客观事实表明，农业的根本出路在于市场化，但市场农业若没有宏观调控措施，农业的稳定持续增长也是不可想象的。我们主张我国向市场经济转轨的情况下，农业还要国家管，决不是否定农业产业化经营赖于存在的市场机制，而是根据农业发展的客观规律，发挥政府及中间组织应有的作用，使农业中的市场作用发挥得更好。
市场经济条件下，政府干预农业主要是在农产品流通领域（卫龙宝，1994），政府通过诸如改善农产品运销的基础设施，或建立贮备调节制度平抑市场，保护农民和消费者的利益。而且，可以充分尊重市场机制在传递供求信息方面的作用，生产者可以根据市场消费需求自主地安排生产计划，以满足其追求盈利的最大化，消费者可以根据市场信息自定选择购买农产品，并根据自己的偏好改变自己的消费结构，以实现一定消费支出前提下效用的最大化。市场经济条件下，政府干预农产品流通领域并不是指政府直接经营农产品流通，政府在严格意义上讲是不可以直接参与农产品的流通的，政府对农产品流通领域的干预主要体现在对关系到国计民生的主要农产品可以采用委托收购的办法，并采用保护价政策来保障农业生产者的基本利益。政府通过农产品流通这个连接生产与消费的纽带，对农业经济活动施以适度的影响，以达到稳定农民收入、保障农产品供给等目的。
标签：农业论文; 剪刀差论文; 农产品论文; 农业发展论文; 市场经济论文; 土地产权论文; 政府干预论文; 三农论文; 价格保护论文; 土地政策论文; 价格政策论文; 国家经济论文; 农民论文; 经济学论文;