北京与国内重点城市文化产业政策比较研究，本文主要内容关键词为：产业政策论文,北京论文,重点论文,国内论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G124 ［文献标识码］A ［文章编号］1002-3054（2011）05-0004-07
文化产业政策作为文化产业发展的重要保障，对文化产业的发展起到引导、管理、扶持和调控的作用。[1](p65～72)西方发达国家从20世纪70年代开始将文化要素逐步引入经济活动领域，并制定了灵活多样的文化政策。随着中国文化市场的逐步开放，需要借鉴西方先进经验，加快推进社会经济进步，实现文化观念转型与文化管理体制转轨。[2](p1～6]体制性“松绑”和政策性助推是文化产业发展的基本动力。[3](p5～8)1998年，文化部设立了文化产业司，标志着中国政府正式将文化产业纳入政府工作体系，如何通过产业政策的出台来推动文化产业的发展成为了从国家到地方政府的现实命题。
北京是许多文化产业政策的策源地和试点区，是中国城市文化产业政策的最佳样本。本文将对北京与国内其他文化产业重点发展城市的文化产业政策进行比较研究。
一、重点城市文化产业发展状况比较
本文在北京市的基础上，选取上海、广州、深圳、杭州这四个将文化产业作为经济发展支柱产业的重点城市进行比较。它们在“十一五”期末文化产业增加值占GDP的比重都超过了5％。同时，南京市在“十一五”期间文化产业以20％的年平均增速居全国城市前列，成为国内文化产业发展的重要“潜力股”，故将其也纳入了选取对象。
需要指出的是，各个城市对文化产业的称谓不同，如北京市为文化创意产业，上海为创意产业，而其他城市一般为文化产业，这里统一用文化产业的表述。不仅是称谓不同，各个城市文化产业的范畴也有差别。具体如表1所示。
尽管北京市文化产业增加值在2010年达到1692.2亿元，在全国各大城市中占据领先地位，但在范畴不同的前提下进行绝对数值的比较并没有太多的意义。故本文基于2010年即“十一五”期末的数据，侧重从重点城市文化产业占该城市GDP的比重，文化产业增速及其与GDP增速的比较，反映出该城市文化产业的发展规模和增长性。
从文化产业占GDP的比重比较来看，“十一五”期末，北京和杭州的文化产业增加值占GDP的比重都超过10％，分别为12.3％、11.8％。广州、深圳、上海的比重也都超过5％，分别为8.0％、6.7％和5.7％。而南京市由于其文化产业增加值偏低，产值比重仅为3.9％。从文化产业同比增速来看，六大城市文化产业同比增速都超过或接近10％，其中上海尽管同比增速相对较小，但其文化产业增加值接近一千亿元，对北京市的文化产业地位最易形成挑战；广州、深圳、杭州增速都突破15％且产业增加值基数较大。而南京同比于上年28.3％增速的重要原因是由于其产业处于基础阶段，产业增加值较小，可增长的空间较大。与GDP同比增速相比，除上海与GDP同比增速基本持平外，其他城市文化产业同比增速均明显高于GDP同比增速。显示出文化产业在这些城市均有较高的成长性。
二、重点城市文化产业政策总体状况
1.重点城市文化产业政策颁布数量比较
政策颁布的数量可以在一定程度上反映城市对文化产业的重视程度。根据本文的统计，从2005年到2010年，六大城市制定并颁布的政策总计为60项，其中杭州最多为15项，北京为14项，广州与深圳均为9项，上海为8项，南京5项。
图1 重点城市文化产业政策数量比较表
2.重点城市文化产业政策颁布时序比较
从颁布政策的时序来看，2005年深圳颁布了《中共深圳市委深圳市人民政府关于大力发展文化产业的决定》，这是六大城市中最早明确提出大力发展文化产业政策的城市。杭州市人民政府办公厅颁布了（［2005］18号）《关于鼓励和扶持动漫游戏产业发展的若干意见（试行）》，更侧重于动漫游戏产业，而没有对文化创意产业进行通盘的考虑。
到了2006年，作为“十一五”规划的开端年，北京市对文化创意产业的4个指导性政策正式颁布。其中2006年11月7日颁布的《北京市促进文化创意产业发展的若干政策》，是指导北京文化创意产业后续工作的纲领性文件；《文化创意产业发展专项资金管理办法（试行）》利用财政手段，真正将扶持文化创意产业落到了实处。同年，南京也颁布了《关于加快发展南京文化产业的意见》，而广州则对促进软件和动漫游戏产业制定了相应的纲领性文件。
2007年，北京市又相继颁布了《北京市文化创意产业集聚区基础设施专项资金管理办法（试行）》和《北京市文化创意产业集聚区认定和管理办法（试行）》，将文化创意产业集聚区作为北京市文化创意产业工作的重要抓手。值得注意的是2007年党的十七大报告更加明确地指出：“大力发展文化产业，实施重大文化产业项目带动战略。”这为2008年各个城市大力发展文化产业奠定了国家政策基础。其他城市中，仅有广州和南京市政府对2006年颁布的政策进行了政策细化。
2008年是上海等其他城市文化创意产业政策制定和颁布较多的一年，北京市在该年仅出台了《北京市文化创意产业贷款贴息管理办法（试行）》，上海、深圳、杭州都在这一年出台了至少5项以上政策。杭州则从对网络游戏产业的支持，转而向更大范围的文化创意产业提供政策支持，《关于打造全国文化创意产业中心的若干意见》反映了杭州市政府打造“全国文化创意产业中心”的迫切心情。
2009年，北京市对包括影视动画产业、网络游戏产业等领域进行专项政策支持；而杭州市则从专项资金、扶持文化创意企业上市、鼓励大学生创业等方面又颁布了4项相关政策。
2010年作为“十一五”规划的总结年和“十二五”规划的制定年，该年份各个城市都将文化创意产业明确列入“十二五”规划的发展重点，文化创意产业的定位由“新引擎”发展为“新支柱”。该年六大城市都制定并颁布了相关的政策，其中杭州保持了自2008年以来的政策支持力度，并将文化创意产业集聚区也纳入了支持的重点。
总体而言，北京市政策出台频率较为平均，基本上做到了每年推出至少一项政策，显现出循序渐进的政策推广过程。
图2 各年份重点城市出台政策数量比较
三、重点城市不同类型文化产业政策内容比较
由于各重点城市的总体指导性政策大体相同，为了研究的方便，本文将政策的类型划分为：财政政策（专项资金）；税收政策；投融资政策；人才政策；集聚区政策。以北京为参照城市，对其他重点城市的不同类型政策进行具体的梳理和比较。
1.财政政策
重点城市实现对文化产业的财政支持主要是通过设立专项资金。北京市最早设立文化产业类专项资金，为其他城市提供了政策模板。在北京的基础上，深圳专门制订了专项资金操作的规程，广州则设立了重点支持产业的专项资金。从绝对金额来说，随着各个城市对文化产业的愈加重视，北京市的优势已经逐渐在缩小，如深圳市从3亿元增加到北京市一开始就设定的5亿元。在资金资助方式上，主要是补助、贷款贴息和奖励三种，但在政府采购方面未给予详细的规定。深圳对几种不同的专项资金使用方式做了比例上的限定，其中项目补贴为55％，贷款贴息为15％，配套资助为5％，奖励为15％，无息借款为10％，使得各种专项资金使用方式有了确定的比例。北京市现阶段每年的政策会根据具体情况进行调整，但是并没有在条例和使用方法中进行明确。而上海市进行文化产业资金的“投资资金”尝试、深圳的“无息贷款”模式以及南京市明确的“配套资助模式”都是值得北京市借鉴的。
2.税收政策
北京市并没有制定相应的文化产业税收优惠政策，但是北京文化创意产业促进中心每年会分别就现有的九大文化产业一级分类所能够享受到的税收优惠政策进行整理。这些税收上的优惠散见于不同的政策文件中，对于众多文化企业而言，并不具有针对性。而杭州市于2008年颁布的《关于统筹财税政策扶持文化产业发展的意见》，对利用财政政策扶持文化产业发展进行了详细具体的规定，这是将来税收优惠政策的实施方向。从税收优惠的内容来看，上海、深圳、杭州、南京的税收优惠范围较窄，规定也比较笼统。广州的税收优惠对象明确，规定详细。同时，我们也看到，这些税收政策更多是针对营业税和所得税本身，而对文化产业中经常遇到的流转税，六个城市均未作出具体规定。另外，对于文化企业在经营过程中遇到的经营税收大项—“土地和房产的城镇土地使用税和房产税”，仅有南京市提到，并且是在不可抗力因素下可进行免税处理。从支持力度上，更多的是借鉴科技企业税收政策，而缺乏针对文化企业自身特色而设定的相应优惠政策。
3.投融资政策
各个城市都十分重视文化产业的投融资，鼓励文化企业以多种方式筹集资金，其中北京比较重视金融机构对文化企业的支持，但是缺少促进文化企业上市及风险投资等社会资本支持文化产业发展的政策。杭州对投融资服务体系有专门的资金支持，不仅有鼓励为文化企业提供融资服务的指导意见，还针对企业上市制定了专项政策。上海、深圳、广州、南京则更加重视引导风险资金进入文化产业。具体的政策内容中，融资担保、资产抵押和鼓励上市成为了各大城市鼓励文化企业进行投融资的重要手段。但是文化企业，特别是中小型文化企业由于缺乏必要的投融资担保物，在与银行及其他金融机构的博弈过程中往往处于弱势地位，现阶段各个城市对于无形资产的担保仍有所欠缺。在鼓励上市方面，杭州市在2010年《关于加快推进我市文创企业创业板上市工作的实施意见》中明确提出对符合条件的文化创意企业在创业板上市提供具体指导服务，并给予奖励、资金补助、企业认定等在内的一系列扶持政策。其他城市则仅仅做了表面上的规定，并没有具体的政策措施给予保障。此外在鼓励风险投资进入文化产业领域方面各个城市也缺乏具体的实施细则。
4.人才政策
人才政策方面，目前杭州对人才支持的政策相对最为完善，不仅提供人才发展的平台，还鼓励实施人才工程。而包括北京在内的其他五个城市都将文化创意人才纳入到了整个高层次人才系统中一起享受优惠待遇，并没有制定专项政策。同时这些城市更多地集中在人才引进政策上，对本城市的人才培养方面有欠缺。具体政策内容中，六个城市都包括鼓励建设文化产业培训基地、设立奖励资金、改革分配制度等几个方面。其中广州、杭州都有针对人才发展的专项资金，杭州、南京还通过各种专项工程吸引人才。如广州市直接设立2亿元的人才专项扶持资金，并且对大城市人才最为关心的户籍问题作了明确规定；杭州市有3千万元专门的“青年文艺家发现计划”，对人才进行挖掘；深圳市更是明确允许“拥有特殊才能和自主知识产权的人才，以知识产权、无形资产、技术要素等占有企业股份，参与利润分配”，提高人才在深圳从事创意产业工作的积极性。上海市的人才支持政策中对创意人才的“国际交流”有专门的资金进行支持，并且鼓励高校有针对性地设立一些与创意产业相关的专用学科，也算是在人才制度上的微创新。与之相比，北京市对文化产业人才的吸引政策缺乏具体的落实。
5.文化产业集聚区政策
各城市文化产业园区政策的内容，都覆盖到对各类文化产业集聚区提供政策、资金、税收、人才等方面的支持，把重点集中在对企业的招商引资上。在特色方面，深圳针对文化产业不同类型园区建设进行了分类和指导，避免同类型园区的重复建设和资源浪费；杭州市出台了文化创意产业特色楼宇的认定和管理办法，旨在推动老写字楼“腾笼换鸟”；南京则制定了文化产业园区专项人才引进政策，将人才作为园区建设的第一要素。相比之下，北京的政策比较宏观。需要指出的是，由于不同政府部门的分头管理，上海市有“创意产业集聚区”和“文化产业基地”两类不同的市级文化产业园区和两套相似却又有所不同的政策，在一定程度上造成了政策冗余和资源浪费。
四、北京文化产业政策优劣势比较分析
1.优势
（1）政策体系相对比较完善。通过与上海、深圳、广州、杭州、南京文化产业政策体系的对比，可以看出北京的文化产业政策相对比较完善，不仅有支持文化产业的综合政策，还有重点支持产业的专项政策，除了没有针对人才吸引的专项政策之外，其他内容都已经涉及，尤其是税收优惠政策、文化产业集聚区政策，北京都做了比较详细的规定。
（2）政策内容具有引领性。从财政支持内容方面来看，北京对文化产业的财政支持力度最大，除了设立文化产业专项资金，还有文化产业集聚区专项资金，并且北京的文化产业专项资金数量最多；从税收政策来看，北京的税收优惠政策内容比较全面；从知识产权保护方面来看，北京已经出台展会知识产权保护办法，其他城市没有涉及。
2.不足
（1）文化产业专项资金的管理有待加强。北京文化产业专项资金的使用方式较少，资金的使用和管理不严格。而深圳对资金的申请、使用、管理都做了严格的规定，杭州还把文化产业专项资金同市科技专项资金、市人才专项资金结合使用。
（2）缺乏鼓励文化创意产品交易和出口的政策。改革开放30年来，我国各个行业的出口贸易都呈现顺差的发展态势，唯有文化产品与服务的出口贸易为逆差，这意味着中国文化走向世界任重而道远。作为我国文化中心的北京，承载着文化走出去的艰巨使命，因此需要相关的政策措施来促进北京文化产品交易与出口贸易。
（3）缺乏推进行业协会发展的政策措施。发达国家发展文化产业十分重视中介组织特别是行业协会的作用，而通过北京、上海、深圳、广州、杭州、南京文化产业政策比较，我们发现，没有一个城市重视文化产业行业协会的作用，都没有出台促进行业协会发展的政策措施。
（4）缺乏促进文化企业上市的专项政策。文化企业如果能够成功上市，可以为企业筹集到进一步发展壮大的资金，可以规范企业运营、吸引更多优秀人才，增强企业的发展后劲。但是与杭州市出台具体政策相比，目前北京没有专门支持文化企业上市的法规政策，仅仅提出要积极支持符合条件的文化企业改制上市。
五、优化北京文化产业政策的建议
1.文化产业政策“市场化”
（1）构筑以知识产权为核心的文化产业政策体系。文化产业的核心在于创新和创造力，而对于知识产权的保护，实际上就是对人的创造力和创新能力的保护。因此，文化产业的发展离不开对知识产权的保护。当前，北京并没有把知识产权保护作为重点，仅仅是出台了一部会展知识产权保护法，对文化产业知识产权整体保护的法律保障体系还需要完善。可以借鉴《深圳文化产权交易所发展的若干意见》，在深圳文化产权交易所与深圳文博会相结合的发展模式基础上，进行政策的细化和创新。同时，北京市还应该从首都的角度，作知识产权保护的试点城市，推动国家尽早出台文化产业知识产权保护细则。
（2）加大经济政策支持力度，尽早出台促进文化企业上市的意见。一方面，北京需要进一步保持税收优惠的优势，对不同产业实行差别税率，通过税收优惠继续鼓励文化企业保持活力。另一方面，加大投融资政策力度，增加鼓励风险投资进入文化产业的内容，引导风险投资，扶持处于种子期和起步期的文化企业。同时，还要拿出专项资金进行文化产业投融资服务体系建设，并尽快出台扶持北京市文化企业上市支持细则。通过该政策的实施，引导培育一批发展成熟、规模较大的文化企业在主板上市；培育一批成长性较好、具有一定规模的文化企业在中小企业板、创业板上市；支持已上市的文化企业通过增发、配股等方式开展再融资。
（3）制定加快文化创意行业协会建设的政策。独立的组织，如非政府组织艺术家协会等，在文化产业发展中具有强大的影响力。成立各种相对独立的行业协会，不仅会使北京市文化产业政策的制定更加合理，能够保证政策的适当性，而且对于行业标准规范的确定有不可替代的作用。北京市应制定并加快推进文化产业行业协会建设、发挥行业协会桥梁纽带作用的政策。要积极发展专利、会计、律师、评估等中介服务组织，为文化产业发展提供专业化、市场化的高水平服务。
（4）优化文化产业专项资金评价过程，出台效果评估政策。随着经济的发展，北京文化产业专项资金的额度应该不断增加，拓展专项资金使用方式，除了现有方式外，还可以利用专项资金提供无息贷款；完善资助项目申报标准、申报流程和评审规则，合理确定财政资金投向；还要对专项资金使用效果进行评估，提高资金的使用效率。
2.文化产业政策“北京化”
（1）坚持实施北京市重点发展产业的扶持政策。通过与上海、深圳、广州、杭州、南京的政策比较可以发现，各个城市都十分重视利用自身优势发展文化产业，北京也应该继续坚持实施扶持优势文化产业的专项政策，并对政策的各项具体内容进行完善。
（2）加快培育北京市的国家级文化产业集聚区。北京应该继续完善文化产业集聚区的认定和管理政策，在对集聚区进行认定的过程中，要明确政府的职责，加强政府的监督和引导，避免集聚区重复建设，防止资源浪费，同时还要对入驻集聚区的企业制定专项政策，以更好地吸引文化企业和人才。现阶段北京市已经有了30个市级集聚区，但是需要进一步申报创建国家级文化产业集聚区。对此，政府应给予一定的支持和奖励。
（3）从北京户籍入手，制定文化创意高端人才的专项支持政策。虽然北京对引进和留住人才实施了一些优惠政策，但是并没有出台针对文化产业人才的专项政策和专项资金。北京应健全激励机制，建立文化创意人才信息库和人才服务机构，从文化创意专项资金中设立人才专项资金，积极实施各种人才吸引、发现工程，每年对文化创意人才来京发展提供一定的落户指标，允许和鼓励文化产业人才以特长和管理才能作为无形资产，按一定比例持有文化企业股份并参与分配；采取请进来、走出去等各种方式进行培训，大力引进国际化人才，推进引进人才方式的多样化。
3.文化产业政策“国际化”
（1）出台鼓励文化创意产品出口的政策。建立北京文化创意产品出口基地和物流基地，搭建文化创意交流平台，举办以“文化产业”为主题的国际文化节、博览会、高层论坛、专家研讨会和设计比赛等，加强北京文化产业与国内外地区的交流与合作；鼓励和支持民营企业的文化创意产品出口，对文化企业拓展国际市场给予资金资助，扩大北京文化创意产品出口规模，优化出口产品结构，以提高北京文化产业的国际影响力和辐射力。其具体规定应以文件形式说明。
（2）鼓励通过直接投资、购并重组外国企业等方式实现海外运营。在新的时代背景下，北京市众多富有实力的大型文化企业，应加强对国外文化企业的跨国并购，成为企业海外运营的重要方式。通过并购方式进入国外市场，既可以大大加快投资周转速度，避开种种市场壁垒，又有利于企业本土化与国际化相结合，充分利用原有企业的资源，迅速扩大企业规模，实现规模经济效益。而且国外众多企业在严重的金融危机冲击后，急需资本的注入，这为我国企业并购提供了难得的机遇。因此，在投资方式选择上，鼓励具有实力的企业进行跨国并购，加快文化产业对外投资的速度。
［收稿日期］2011-07-14
注释：
① 解学芳．文化产业政策的比较机理研究——以长江三角洲地区为例[J].上海行政学院学报，2008(9).
② 周斌．论文化产业政策的构建与创新[J].江苏大学学报（社科版），2005(7).
③ 蔡尚伟，何鹏程．中国文化产业政策的创新演化[J].成都大学学报（社科版），2010(2).