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[中图分类号]C912.81 [文献标识码]A [文章编号]1000-5420(2001)05-0032-07
一、城市化与制度安排
一个国家的城市化进程，在根本上受到两个因素的制约，即工业化和制度安排。如果说工业化是通过非农产业就业人口的集聚而促进城市化的话，那么制度则是通过对各种经济社会运行规则的制定和执行来影响城市化的。工业化对城市化的影响具有一定的张力和韧性，而制度对城市化的影响则具有刚性。一个国家的制度一经形成，该制度对社会经济生活的影响（正面的或负面的）都是强制的和持久的；如果一个国家正处于制度的变革之中，那么制度变革本身就会作为一种最为重要和最为强烈的要素，影响着社会经济的发展。近二十年来，中国正在经历着一场重大的制度变革，许多旧的制度安排需要逐步摒弃和淘汰，一系列新的具体制度有待于建立和完善。研究和探寻这一历史巨变中有关城市化的制度障碍，合理构建制度创新的框架与内容，是大规模地释放城市化的空间，推进中国城市化进程的重要路径。
当前，直接影响城市化进程的具体制度安排主要包括：户籍制度、就业制度、土地制度、社会保障制度、行政管理制度、城镇建设的投融资体制。市镇设置的有关法律制度。由于篇幅所限，本文主要研究当前对中国城市化影响最直接、影响力最大的三大制度，即户籍制度、城镇土地制度和社会保障制度，揭示目前这三大制度安排对城市化的限制作用，并阐明如何进行制度创新，为城市化铺平道路。
二、户籍管理制度的障碍与制度创新
（一）当前户籍管理制度对城市化的障碍
在传统体制下，城乡分割的户籍管理制度是限制农民进入城镇，从而限制城市化进程的主要制度障碍。改革开放以来，随着经济发展对非农产业就业需求的增加，以及农民进入城镇呼声越来越高，中央政府多次改革户籍管理制度，渐进式地逐步放宽对农民进入城镇的限制。由允许农民进入小集镇到允许其进入小城镇、中小城市以及大城市的若干行业，由要求进入城镇的农民无偿交还责任田到允许农民保留责任田进入城市，由要求农民进入城镇交纳各种城市建设费用到严格禁止向进入城镇的农民收取费用等等。改革开放以来的户籍制度创新，已经大大淡化了其负面效应。但是，由于当前户籍管理制度的一些规定和内容，对乡村人口流动仍然有很大的限制作用，从而限制了城市化进程。(1)当前对农村居民全面开放的只是城镇户口，农民到大中城市落户的制度障碍依然存在。(2)农民获得城镇户口的条件是必须购买住房，而城镇的房价又很高，农民能够实现的积累非常有限，因此这种以货币构筑的新门槛对普通农民来说仍然是难以逾越的。(3)户籍制度改革的目标是淡化户籍管理，但是其他制度改革不同步又强化了户籍的重要性。比如就业制度的中观和微观层面对拥有本地户口居民的保护，中小学招生只面向本地生源等等。这也从另一个层面上反映出各种具体制度同步配套改革的重要性。
（二）户籍制度的进一步创新
中国的户籍制度改革有两条路径可循：一是裂变式改革，一步到位，以身份证制度替代户籍管理，取消户籍制度以及与此相关的种种制度规定。这一改革虽然迅速，但是在人口众多、幅员辽阔的中国，如果在短时间内迅速消除与每一个公民都密切相关的户籍制度，在管理上容易引起混乱。同时，户口观念在中国已经深入人心，只有你获得某地的户口，才被自己也才被别人和社会视为某地人，才有生活的稳定感。鉴于此，户籍改革不宜选择裂变式的改革模式。另一条路径是渐进式改革，即户口管理制度仍然保留，但是逐步淡化户口的作用，并且使户口迁移变得容易。当户口迁移成为举手之劳而户口又变得价值不大时，它对人口流动从而对城市化的限制作用也就自然消失，户籍改革任务也就彻底完成了。为此，中国户籍制度的下一步创新需要包括如下内容：
第一，放宽大中城市对农民户口迁入的管制，允许具备一定条件的农民自由选择进入哪一级城市就业和生活（当然更允许城市居民在城市之间的流动）。中国的城市化和经济现代化不能没有大中城市的发展，以及一批新的中小城市发展成为新的大中城市。海纳百川，有容乃大。只有允许并促进生产要素在大中城市与区域之间的广泛流动与组合，大中城市才能获得持久的生命力。因此，下一步的户籍制度创新要解决的不是让不让乡村人口进入大中城市的问题，而是让什么样的乡村人口落户于大中城市的问题。
第二，农村居民户口迁入城镇条件的重新设定。户口迁移通常涉及全家人口的迁移，对社会的影响比就业人员流动要大得多。为了稳妥地推进城市化进程，确实需要对迁移人口（特别是户主）做出一定的要求。这些要求可以包括：一是户主夫妇（或者迁移者本人）必须受过12年基础教育，也即高中毕业，或者相当于高中程度的中等专业技术教育，这也是当前大部分发达国家对公民接受教育的基本要求。二是户主在申报户口的城市工作两年以上，并且缴纳某些保险（大病保险及失业保险），表示户主已经有能力在城市中就业并且能够享受一定的社会保障，防止户口迁入后大的动荡。三是必须有合法的住所（租买均可）。
这里特别需要指出的是，应当免去农民户口迁入小城镇必须购买商品房的条件。首先是因为房价高，购买商品房无异于将一大批低积累但富于进取且受过良好教育的农村居民拒之于城市化门外。其次，部分政策研究和制定者制定本规定的初衷，是保持社会稳定，并且有利于促进城镇房地产业的发展。然而事实上由于购房者甚少，对促进房地产业发展的作用不大。
为了维持社会稳定，做到“居者有其屋”，建议改为“在城镇统一规划建设的居住区中租借或购买房屋并居住”。这一条与必须购买房屋相比，进步性在于：
(1)提高了农民的经济承受能力，使户籍管理不至于拆了“硬”门槛，又通过货币筑起“软”门槛。
(2)同样做到“居者有其屋”，有利于社会稳定。当前的实际状况是各大中城市都有相当一批农村居民长期居住和就业，而这批人由于买不起商品房，又缺乏规范的房屋租赁市场，他们不得不集聚在城郊结合部的边缘地带，租借农民的房屋居住，形成所谓的“浙江村”、“新疆村”等等。“村”里的居民缺乏基本的卫生条件，生活质量很低，而且管理起来非常困难，他们长期受到城镇居民的歧视，对立情绪严重，成为社会不稳定的重要因素。如果给他们以正常渠道租借与城镇居民一样的生活小区的商品房屋，享受同样的社区服务，他们的孩子能够与城镇居民的孩子一样无差别地进入社区中小学，那么，这些“新市民”所产生的是自豪与感激而非敌意，他们将会以百倍的努力成为更好的公民，城市化过程中的社会问题将会大大减少。城镇居民与这些受过一定教育、素质良好的“新市民”为邻，久而久之必能体会出其勤劳与善良，以及奋发努力的精神，从而减少对他们的歧视。城镇居民与乡村居民的融合是中国城市化过程中必须上的一课，它将给中国城市社会带来安定与和谐。
(3)有利于城镇房地产业的发展。虽然同一户主租房比买房所产生的房地产营业额要少，但是由于这是大量的、大众性的，从商品房交易面积上看必然大规模增加，从总体上有利于房地产业的发展。而且房地产租赁市场正是当前住宅商品房市场的短线，从长期来看，这是一个有待培育和发展的庞大市场。住宅商品房由以出售为主转向出售与租赁并重也是城镇房地产业发展的一个主要方向。
(4)有利于劳动力流动和劳动力市场的建立。购买房屋对任何劳动者都是“重大决策”。一旦买了房，再换工作，就会首先考虑到卖了住宅再买住宅所带来的巨大成本，因此鼓励劳动者购买商品房实际上是不利于劳动力流动的举措。而租赁商品房由于费用低廉，迁移成本低，因此不会成为劳动力流动的障碍。
第三，与户籍制度直接相关的制度改革要配套。这主要是指要淡化包括就业、社会保障、就学等制度规定中对户口的特殊要求，取消对外地户口的歧视。这里特别要指出的是与就学有关的制度规定。当前我国中小学生都是凭户口就近入学，对外地户口的学生或者不收，或者要收很高的所谓“赞助费”，这大大提高了无户口进入城市的新居民的孩子接受基础教育的成本。这是造成流动人口中适龄儿童失学的最主要原因。由于城市化时期处于流动状态的儿童的规模也会非常庞大，及时为他们提供基础教育实际上关系到下一代城市人口的总体素质和社会稳定问题。解除就学中的户籍限制，保护流动儿童就学的权利，是在采取渐进式户籍制度改革的同时必须进行的制度改革。
三、城镇土地制度障碍与制度创新
中国的土地制度改革分为城镇土地制度改革与农村土地制度改革两个部分。其中农村的土地制度对城市化的障碍主要表现为对土地使用权缺乏科学界定，以及缺乏土地使用权市场，不利于农村土地使用权的流动，从而限制了城市化进程。农村土地制度进一步改革的核心是建立土地使用权市场，并大力培育市场主体。关于农村土地制度改革作者另有详细论述[1]，限于篇幅，本论文主要研究城镇土地制度改革对城市化的影响。
新中国成立以后到改革开放以前，中国城市的土地归全民所有，不存在土地市场，中国几乎无房地产业可言。改革以后，中国的房地产市场逐步形成并得以发展。1988年4月，第七届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》第二条规定：“土地的使用权可以依照法律的规定转让”[2]，为房地产市场的发展提供了最高法律依据。1990年5月，国务院发布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》是中国第一个关于城镇国有土地使用权的出让和转让的专门法规。此后，中国的城镇房地产业的发展不断走向规范化。
城镇土地制度改革及房地产市场的发展，可以从三个方面促进城市化进程：第一，为农民在城市购买或租赁房屋，进行正常的就业和生活提供了良好的条件。第二，城镇土地制度改革促进了企业的集聚。中国城镇房地产市场的开发，使一大批企业纷纷在城市购地置业，谋求新的发展空间。房地产公司由1988年的3124个增加到1995年的23841个，购置开发土地由1990年的1901万m[2]增加到1995年的25577万m[2]。这些房地产企业主要集中于大中城市的开发区，构成20世纪90年代以来中国城镇经济发展的主要动力。第三，中国城镇土地制度改革赋予了公司、企业乃至个人投资开发经营土地的权力，大大拓展了城镇建设的投资渠道。除了各类企业自有资金、贷款、商品房定金及预收款项之外，外商投资、发行债券、各种形式的集资也都成为城镇土地开发与建设的重要资金来源。充足的资金加速了城镇开发与建设的速度，增强了城镇对企业和个人进入的承载能力，从而有力地促进了城市化进程。
但是，从长期持续推进城市化的角度看，当前的城镇土地制度仍然存在严重的问题，突出地表现为城镇土地的批租制度提高了城市化的门槛。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，土地使用权出让最高年限视土地使用性质的不同为40～70年，并且“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金”[3]。这种土地使用权批租的意义在于，城镇政府作为国有土地所有权的代表，一次性获得较大的土地出让收入，可以用于基础设施投资和发展公用事业。但是这种批租制也隐含有重大的问题：(1)每一个城镇可出让的土地都是有限的，政府在城市化外延扩张性用地时期结束后，缺乏经营土地获得经济收入的空间，将在长期内难以获得土地收入，这将影响地方公用事业和城市建设的可持续发展。(2)开发商需要一次性交付很高的土地出让金，他们为了尽快收回高昂的土地出让成本，只能将其作为成本打入商品房价格或熟地价格中，昂贵的房价和熟地价格又使农民和企业投资者望而却步。昂贵的房地产价格不仅降低了房地产市场的需求量，而且也限制了企业和农民向城市的集聚，从而不利于城市化。
因此，需要进一步深化城镇土地制度改革。其基本方向是国家按照所有权与使用权相分离的原则，实行城镇国有土地出租使用制度（即年租制），将本来一次性收回的土地出让金依据土地出让年限分40～70年收回（考虑利息）。这样既可以保证政府以地租的形式源源不断地获得土地所有权权益，保证公用事业的可持续发展和城镇的持久魅力，同时也大大降低了房地产商的开发成本，促进一级房地产市场的发展，并进而通过降低房价或熟地价格，促进二级房地产市场的发展，农民因此降低了进城买房或租房的成本，投资者因此降低了进入城镇发展企业的成本，从而增强城镇对企业和农村居民的拉力，促进农民和企业向城镇集聚，从而促进城市化进程。
我国《宪法》规定，省、市、县政府任期为5年，乡镇政府任期为3年，期满换届。每届政府都希望能在本届任期内获取更多的财政收入，从而更好地发展公用事业，提高政绩，因此，将土地使用权出让金一次性收取改革为年租制，会与现任地方政府利益发生冲突，现任政府不可能主动执行。但是由于这项改革有利于以后各届政府有效地经营土地，并有利于中国房地产市场的发展和城市化进程，利大于弊，因此，需要国务院以行政法规的形式颁布，强制执行。
四、社会保障制度障碍与制度创新
（一）社会保障制度对城市化的障碍
社会保障是依据一定的法律和规定，为保证社会成员的基本生活权利而提供的救助和补贴，主要包括社会救助和社会保险。社会救助是当公民遇到不可抗拒的天灾人祸、失业待业、鳏寡孤独等特殊困难，导致生活水平低于国家规定的最低生活水准时，政府和社会向其提供的满足最低生活需求的物质资助。社会保险是通过立法形式强制推行的社会保障，由劳动者、企业和政府各方筹资，当劳动者遇到伤亡、疾病、失业、退休等情况时，防止收入中断和丧失，以保障其基本生活需求的制度。
改革开放以前，中国的社会保障主要是对非农业人口实行全面保障，广大乡村人口享受的保障范围则极其狭小。改革开放后，我国陆续以法律、法规和政策的形式，颁发了各种基本的社会保障制度。应该说，中国城镇的社会保障体系框架已经基本建立。但是，从城市化的角度看，中国社会保障制度还存在着一个重大问题，就是将进入城镇就业和落户的农民排除在绝大部分社会保障享受对象之外。其中最低生活保障明确不包括建制镇居民和农民工人，其他社会保障（失业保障、医疗保障、养老保险）对农民工能够享受的程度或者含混不清，或者干脆将他们排除在外。
（二）社会保障制度的创新
社会保障制度进一步改革与创新的总的原则是扩大保障面，实行社会化。为了使进入城镇的农民能够真正走上城镇规范的生活轨道，使中国城市化稳步推进，必须逐步将进城的农民工人纳入保障对象。从农村居民在城镇稳定生活所需要的基本条件看，为进城农民提供的保障至少要包括失业保险、医疗保险、养老保险，以及最低生活保障。
1.建立面向所有非农产业就业人员的失业保险和医疗保险
就业和就医是进入城镇的农村居民最为关心的问题，而且失业和疾病是违背自身意愿又无能为力的问题，需要社会给予保障。与养老保险相比，失业保险和医疗保险所要缴纳的保险费金额较低，企业和个人完全能够承受。
面向所有非农产业就业人员的失业保险和医疗保险制度的建立，可以以《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》及《失业保险条例》为依据，所不同的是需要做如下两点新的规定：(1)保险对象要拓展到所有非农产业就业人员，特别是农民合同制工人。(2)农民合同制工人缴纳保险费采取过渡性办法。该办法的核心内容，是在保证农民合同制工人缴纳费额与城镇职工相等的前提下，企业适当降低应缴份额，职工适当提高应缴份额。可以采取的具体办法是：
第一，《失业保险条例》第六条规定：“城镇企业事业单位按照本单位工资总额的2%缴纳失业保险费。城镇企业事业单位职工按照本人工资的1%缴纳失业保险费。”[4]相应地，农民合同工缴纳保险费的办法可以规定为：“城镇企业事业单位按照本单位农民合同制工人工资总额的1%缴纳失业保险费，城镇企业事业单位招用的农民合同制工人按照本人工资的2%缴纳失业保险费。”
第二，在《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》中，规定“基本医疗保险费由用人单位和职工共同缴纳，用人单位缴费率应控制在职工工资总额的6%左右，职工缴费率一般为本人工资收入的2%”。对于农民合同制工人的医疗保险费的缴纳可以相应地规定为：“用人单位缴费率应控制在农民合同工工资总额的3%左右，农民合同工缴费率一般为本人工资收入的5%。”
第三，农民合同制工人不是一辈子的农民职工身份，在如下两种情况下，应当视同一般城镇职工对待，用人单位应适当提高其失业保险和医疗保险缴费率，农民合同制工人则适当降低缴费率。第一种情况是农民做合同制工人满5年以上，第二种情况是农民进入城镇获得城镇户口。
这样一种过渡办法的意义在于：不需要企业立刻拿出大笔的保险费，企业招用农民工的保险成本依然低于城镇职工，企业容易接受；而对于农民而言，享受保险无异于提高了社会待遇，为其在遭受失业和疾病时仍能在城镇生存提供保障。虽然缴纳高一些的保险费，但有5年的期限，有盼头，农民工人也愿意。虽然这也是一种带有一定程度的歧视性的办法，但是与农民合同制工人根本不能参加保险相比，“城乡差距”已经大大缩小了。可以认为，这是中国渐进式改革在社会保障制度上的具体体现。
2.吸收进入城镇就业5年以上的农民合同工参加养老保险
中国养老保险范围至少应该包括如下两类进城的农民：(1)已经进城落户并具有城镇户口的农民。他们实际上已经是“城镇人口”，而许多地方对于获得城镇户口的农民在社会福利上仍有歧视。我们呼吁应尽快解决这种不利于社会稳定的问题。(2)在城镇连续做各种合同工5年以上者。在中国各级城镇，都有相当一批农民工已经在城镇就业、生活很长时间，由于多方面的障碍而没有城镇户口。他们仍将继续在城镇中工作和生活。对于这部分人，应该吸收其参加养老保险。具体年限，可以规定为在城镇连续工作5年以上。
在城镇工作5年以上的农民工养老保险费的交纳办法可以等同于城镇职工，即企业缴纳基本养老保险费的比例一般不得低于企业招用农民合同工工资总额的20%，个人缴纳部分不得低于本人工资的8%。
3.为已经进城落户并将承包土地一次性出让的农民提供最低生活保障
最低生活保障是由地方财政负担的保证居民维持最低生活标准的保障，属于社会救助的范畴。政府提供最低生活保障是其应尽的职责。如果政府不果断地履行基本职责，置国民最基本的呼声于不顾，让他们在动荡中长期往返于城乡之间，不仅是不应该的，而且有失政府在民众中的信誉，是政府的严重失职。
未来20～30年是中国城市化的迅速增长时期，必然伴随大量人口的流动，尽可能地创造条件稳定这些人口，对于整个中国由农村社会向城市社会过渡是必须的。否则，相当一部分“事实上的城镇居民”只是由于短期失业或无指望保障而长期徘徊于城乡之间，不仅不利于城市经济的稳定和持续发展，不利于推进城市化进程，而且也不利于农村的稳定和持续发展，不利于推进农村的规模经营和农业现代化。
因此，中国应当尽快拓展享受最低生活保障的范围：(1)在所有建制镇尽快建立最低生活保障制度。建制镇的城镇居民绝大部分都不再有承包的土地，他们一旦完全失业，就没有其他可以维持生计的来源，因此需要纳入最低生活保障范畴。(2)对于已经在城镇落户并且已经一次性将承包土地使用权出让的居民，应该将其纳入享受最低生活保障的范围。应该说，对于已经在城镇落户的农村居民（或称新市民）由于户口的变更，天然地具备享受最低生活保障的条件。但是，在城市化迅速推进的条件下，我们的新市民人数会增长很快。如果以城市化水平1年增长0.5个百分点计算，可以达到624万人或更多一些；如果以3%的低失业率计，在新市民中需要享受最低生活保障的人数也达18.7万人以上，逐年累计，这是一个巨大的数字。
为了既有利于推进城市化进程，又减轻国家财政负担，可以实行对新市民区别对待的办法。即对那些仍然保留承包地使用权，只是将其有限让渡（如租赁、入股等）的新市民，由于他们还能够凭借承包土地使用权得到诸如租金、分红等形式的收入，从而在一定程度上有部分生活保障，因此可以暂时不考虑将其纳入享受最低生活保障的范围；对于已经将承包土地的使用权一次性出让给集体或他人的新市民，由于其在完全失业期间已经不再有任何生活来源，也不再有退回农村的可能，因此需要将其纳入最低生活保障的享受群体。从提高制度改革关联绩效的角度看，一次性出让承包土地使用权有利于农业规模经营，是中国农业现代化的百年大计，如果将进入城镇后是否能够享受最低生活保障与是否将承包土地使用权一次性出让相联系，不仅有利于促进农民进入城市，也有利于农民在进入城市以前放弃土地，从而有利于促进农业规模经营，提高土地制度创新的绩效。这是社会保障制度与土地制度配套创新的重要内涵。
中国的城市化，是一个数亿人口由农村进入城市的过程，他们从开始离开农村到最后在城市里定居，必然有一个忧虑、徘徊和动荡的过程。在这一过程中，如果社会保障制度将他们排斥在外，必然会使他们延长徘徊期，甚至最终放弃进入城市的努力。相反，如果我们尽早建立起面向非农产业人口及其家属的社会保障制度，勤劳的农民们在城镇生活有了最基本的保障，那么，他们在感受温暖的同时，必然加快向城市迁移的速度，并且在城市中加倍努力劳动。数亿民众的努力工作，积极进取，遵守秩序，正是推进中国城市化进程、逐步建立城市社会的不竭的源泉。
[收稿日期] 2001-06-10
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