现阶段“新二元结构”问题缓解的制度与政策——基于上海外来农民工的调研，本文主要内容关键词为：农民工论文,现阶段论文,上海论文,制度论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农民身份转化滞后于农民就业转移，导致原有未解决或破解的城乡二元结构进一步向城市延伸，形成“新二元结构”问题，这是“十二五”乃至今后相当长时期内必须正视并致力于要缓解和解决的问题。本文依据抽样调查，在考察外来农民工基本性状，揭示“新二元结构”问题的经济社会特征，评价现有缓解“新二元结构”问题的政策效应，了解并分析“外来农民工”对解决“新二元结构”的政策需求基础上，提出现阶段“新二元结构”问题缓解的制度与政策。
一、现阶段“新二元结构”重点要缓解的应是“外来农民工”及其家属的市民化问题
与全国其他地区一样，改革开放以来，上海作为流动人口聚集区之一，吸引了大量的“外来从业人员”①及其家属，尤其是近年来，上海外来从业人员增长迅速。据统计，2009年上海的外来常住人口②达541.93万人，与2000年的299.00万人相比，增长81.25%，其中，外来从业人员占外来常住人口85%以上。目前，外来从业人员已占上海全社会各行业从业人员的40%以上③，已成为支撑上海经济社会发展的重要力量。然而，与全国其他地区一样，由于身份的原因，外来从业人员与城市户籍从业人员的“二元”差别待遇日益显现，并逐步形成“新二元结构”问题。因此，“新二元结构”问题提出的动议是要解决外来从业人员与本地城市户籍从业人员的“二元”差别待遇问题。然而，与本地城市户籍相对应的外来从业人员包含的范围广泛，所面临“二元”差别待遇的程度也不一。事实上，目前，作为外来从业人员绝大部分的农民工，其面临的“二元”差别待遇最为严重。因此，本文认为：现阶段“新二元结构”重点应正视、缓解和解决的是“外来农民工”及其家属的市民化问题。就上海情况来看：
首先，外来从业人员结构中，农民工占据绝大部分。
现阶段上海外来从业人员按需解决“二元”差别待遇问题的大类不同，可分为海外引进人员、外来管理和技术人员以及外来农民工。据统计推算，目前海外引进人员约占外来从业人员的3%不到④，外来管理和技术人员约占12%左右⑤，而外来农民工则占85%以上⑥。因此，外来从业人员的“新二元结构”问题实际上是占85%以上的外来农民工问题。
其次，外来从业人员需解决的问题中，农民工面临的“二元”差别待遇最为严重。
从海外引进人员来看，由于现有环境导向引致的人才政策偏向，事实上，目前海外引进人员大多享有更多的“超市民”待遇，甚或存在超越本地人才的待遇，即一些海外引进人员享有的很多福利待遇，本地人才不尽享受，如：住房上的安居工程；医疗费能享相当局级干部的“红卡”待遇；收入上除高薪外，一些地方政府和用人单位还针对国内个人所得税相对于海外一些国家和地区起征点较低、税率较高的现实，相应采取隐蔽的奖励措施加以弥补，形成享有事实上的少缴税甚或免缴税的待遇；此外，为创造引进人才环境，对其子女入学等也有一些超越现行制度规定的变通做法。况且，这一群体中更多的人员也不需要沪籍。因此这一群体不存在本文所定义的“新二元结构”问题，即使存在一些与本地城市户籍从业人员及其家属不同的政策，但在现有引进人才大环境导向下，只要其提出或相关管理部门发现，一般也能主动解决。
从外来管理和技术人员来看，这一群体要解决的问题，则主要是居转户的问题，即解决身份问题。按上海现在已有政策，这一群体有3个渠道可解决户籍问题，一是打分制通道⑦。从学校毕业留沪工作有第一次身份转变的机会，虽然这一打分落户制存在对非“985”、“211”学校以及一些由政府部门认定所谓“非重点”专业的歧视，有待完善，但无论如何已解决了很大一部分人员的沪籍问题。二是居转户通道。即满足两个7年制⑧以及取得中级及以上专业技术职务任职资格或技师等条件，就可居转户。三是直通道。即对优秀人才如省部级及以上政府奖励获得者、具有高级专业技术职务任职资格或高级技师者以及创业人才等均可直接居转户；2010年9月上海又进一步明确了11类人才可直接申办沪籍的规定⑨。可见，这一群体解决上海户籍的通道畅通，只是时间不同而已。此外，随着对“人才”界定的进一步完善以及居住证、居转户、直接落户3个政策相衔接的改革深入，这一群体要解决的沪籍问题，将会解决得更好。这一群体随着身份问题的解决，一系列与沪籍从业人员同等的社保、医保、居住等问题则会迎刃而解。因此，这一群体也与本文所定义的“新二元结构”问题存有很大差距。
鉴于海外引进人员现在很多方面享有“超市民”待遇，俗称“小白领”的外来管理和技术人员以及其他专业技术人员和优秀人才的户籍问题随着时间或户籍制度改革的深入，迟早也会解决待遇的现实，我们认为：目前，“新二元结构”要缓解的应是“外来农民工”问题。
第三，“新二元结构”的内在规定性，同样决定了“新二元结构”重点应解决“外来农民工”及其家属的市民化问题。
众所周知，我国在进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设新阶段之后，也同时进入了一个经济社会“矛盾突显期”的特殊阶段。进入这一特殊阶段的重要原因之一是：城乡二元结构在内容与形式上不断变化以及新旧二元结构的“叠加”，导致城乡经济发展失衡，社会矛盾激化等。制约着我国经济社会的协调、可持续发展，其外在表现：一方面是“旧二元结构”(二元经济结构)沿袭产生的城乡居民收入差距难以遏制；另一方面，也是当前亟待缓解、解决的问题是“旧二元结构”向城市延伸所形成的“新二元结构”(二元社会结构)，即：农民身份转化滞后于农民就业转移，或者说是农民市民化滞后于农民非农化，使得“外来农民工”及其家属不能与城市有户籍从业人员及其家属享有同等的就业、就医、就学、住房、社会管理以及社会保障等权利和待遇。
由此可见，所谓“新二元结构”是相对于“旧二元结构”而言，“新二元结构”问题是原有未解决或破解城乡之间的“旧二元结构”进一步向城市延伸，形成城市内在的“新二元结构”问题，其本质是“外来农民工”在城市内就业，但不能与城市有户籍从业人员及其家属享有同等的权利和待遇问题。因此，现阶段缓解“新二元结构”，重点应解决“外来农民工”及其家属的市民化问题。
为了深入分析问题，本文除了应用总体统计数据外，主要应用国家统计局上海调查总队2009年9月始开展的一项以“外来农民工”为对象的中型抽样调查数据。调查形式采用分层、分段基础上的随机起点等距抽样；在上海全市抽取1545名农民工，由专业调查员进行现场问卷征询。调查实际回收问卷1454份，经过对收回问卷甄别、审核，最终筛留有效问卷1446份，这构成本文研究统计分析的样本(以下简称“抽样调查”)，以充分阐释上海“新二元结构”的表现形式，揭示“新二元结构”问题的经济社会特征，评价现有缓解“新二元结构”问题的政策效应，了解并分析“外来农民工”对解决“新二元结构”的政策需求等，为提出现阶段缓解上海“新二元结构”问题的制度和政策提供依据。
二、现阶段“新二元结构”问题的经济、社会特征
外来农民工从依附土地的农民变身到城市就业与生活，虽然超过半年以上按国家现行统计口径，会被统计在城市的常住人口中；近年来，一些地方即时的政策有时也会以常住人口为口径，惠及外来农民工及其家属。但是总体上，外来农民工及其家属仍基本不能甚或完全不能享受与城市户籍相联系的公共福利和政治权利，呈现“新二元结构”下的经济和社会特征。目前，“新二元结构”下的经济特征主要表现在外来农民工不能与城市户籍从业人员享有同等的就业、劳动报酬与劳动福利、劳动和权益保护等机会和待遇；社会特征主要表现在其不能享有同等的就学、就医、住房、社会管理以及社会保障等待遇，进而使外来农民工在城市基本没有选举和被选举等政治权利，不能真正融入城市社会。就上海而言，现阶段“新二元结构”问题主要呈现以下特征。
(一)外来农民工居住证或暂住证的申领
居住证或暂住证⑩(以下简称“两证”)的申领不仅是上海人口有序化管理的重要措施，也是上海以常住人口为口径为外来农民工提供服务的重要途径，更是外来农民工有效保护自身权利的重要手段。抽样调查显示，目前，大多数外来农民工工作相对稳定，平均在沪居住时间达7.18年，平均在现住所居住时间也达2.78年，但农民工申领到暂住证的比例高，占47.87%，甚至一些在沪已工作生活30多年，仍持有的是暂住证；而申领到居住证的只有37.41%；仍有14.73%的农民工“两证”均无。
从图1可见，随着农民工在沪居住时间的加长，虽然“两证”申领的比例总体呈上升趋势，但暂住证的变化则不大。这对大部分外来农民工享有现政府推出惠及常住人口的政策带来了障碍，这是因为：居住证办理的利益相关性十分突出。按现有政策规定：只有持有居住证者才可按照国家和上海有关规定享受子女就读、计划生育、公共卫生、社会保险、证照办理、科技申报、资格评定、考试和鉴定、相关荣誉称号评选等公共服务方面的待遇和便利。包括上海刚推出的《本市发展公共租赁住房的实施意见》等，均要求持有居住证。这或许也是目前外来农民工子女入读学校以家乡学校为主，只有22%左右在沪就读，仍有一些农民工没有参加任何社保，仍有近三成的农民工未接受过任何技术培训的重要原因。这一问题若不能很好解决，则有可能会演化为“三元结构”，即沪籍人员、持有居住证者，以及大多数只有暂住证的农民工。因此，需要根据“推进居住证制度，加强农民工的属地化管理”相关政策规定，让拥有稳定就业和稳定住所条件的农民工申领到居住证。
图1 外来农民工居住时间与“两证”申领的关系
(二)外来农民工的就业途径、从事工种与劳动合同
抽样调查显示，外来农民工在沪获取工作的途径主要依靠亲朋好友介绍，占50%左右；其次为自谋职业者，占32.6%；而中介组织、政府或单位介绍者，分别只占13.6%和2.1%。这对维权及城市的有序管理带来不便。
受文化程度等多种因素的影响，农民工主要就业在低层次的传统型、操作型、体力型行业。从表1可见，外来农民工的工种(11)主体是操作工，这类工种占全部工种的50.83%，且以“80后”新生代农民工居多，相比较本地操作工，除了有一些没有很好读书的“60后”、“70后”外，几乎没有“80后”愿意从事这一工种；其次是服务员，占21.16%，是上海服务性行业的主要力量，且大多是年轻人，相比本地服务员，除了一些历史形成、现在年龄相对较大，且主要从事账台等服务外，也很少有本地新增劳动力从事这一工种。此外，农民工从事的行业和职业除了主要集中在制造业、建筑业、服务业等劳动密集型行业，从事“苦累脏重险”的蓝领类职业或工种外，另有近6%的农民工从事本地农民不愿从事的农林牧渔业以及处于失业状态(12)；尚有相当一部分人从事地下食品加工、无证非法行医、制销假冒伪劣商品、美容美发、足部按摩、棋牌娱乐或收购行业，而且以无证无照经营居多；还有一些从事开“黑车”、拣垃圾、捞地沟油、卖菜，有的甚或从事贩黄贩毒等“职业”或“工种”。因此，需要对“建立城乡统一、平等竞争的劳动力市场”的政策落实采取更高的要求。
就业最基本的法律保障是劳动用工合同。抽样调查显示，外来农民工与用工单位已签有为期不同的劳动合同比例虽然已达86.65%，但仍有9.13%的外来农民工未签订劳动合同，其中，从事服务业的农民工未签比例相对较高(见图2)。抽样调查还显示，外来农民工平均周工作日数达到5.61天，平均日工作时数为8.84小时，分别比我国《劳动法》的规定高出12.2%和10.5%。此外，在一些大量使用外来农民工的非正规企业(包括个体、私营企业)，违法延长劳动者工作时间的情况时有发生，尤其是服务行业的农民工超时严重，且经常出现加班工资不能按规定兑现的情况。因此，需要加强对“严格执行劳动合同制度。所有用人单位招用农民工都必须依法订立并履行劳动合同，建立权责明确的劳动关系”的政策规定进行落实；同时需要加强“严格执行国家关于职工休息休假的规定，延长工时和休息日、法定假日工作的，要依法支付加班工资”的政策执行监管。
图2 外来农民工与用工单位的劳动合同关系
(三)外来农民工的收入水平
抽样调查显示，外来农民工的性别、年龄、文化程度、从事工种等不同，其收入存在一定差异，但总体上，外来农民工的月平均收入水平明显偏低，为2009.21元，而本地劳动者月平均收入为2808元，两者名义收入相差近800元，外来农民工的月平均收入是本地劳动者的72%左右(见表2)，加之农民工的社会保障和福利水平低以及加班时间远多于本地劳动力等原因，两者实际存在的差异更大。
抽样调查还表明，虽然外来农民工的工资95%以上能按时足额发放，但仍存在不能按时足额兑现的情况，经常发生工资拖欠情况的前3位企业依次是：外商和民营独资企业、集体企业和合资企业。因此，需要进一步对“合理确定和提高农民工工资水平，切实改变农民工工资偏低、同工不同酬的状况”以及“严格规范用人单位工资支付行为，确保农民工工资按时足额发放给本人”等政策的执行加强重点监控。
(四)外来农民工的社会保障
抽样调查显示，有92.39%的外来农民工拥有社会保障，其中，拥有综合保险的占82.71%(现正在推行“综保”与“城保”的并轨)；34.92%加入了农村合作医疗；10.44%有农村养老保险；还有4.29%购买了商业保险；但仍有7.61%的农民工什么保障也没有(见图3)。
抽样调查还显示，外来农民工在享受提供的社会福利方面总体较少，与本地从业人员比差距较大。由于上海综合保险保障的范围有限，特别是其中的养老保险保障水平过低，与国家提出的农民工养老保险方案之间的差距较大。因此，需要根据“高度重视农民工社会保障工作”的相关政策规定，积极稳妥地解决外来农民工的社会保障问题。
(五)外来农民工的子女教育
抽样调查显示，外来农民工中，有54.50%的农民工拥有18岁以下的未成年孩子。然而，由于居住证等原因，外来农民工子女入读学校还是以家乡学校为主，只有22%左右在沪就读。但这些在上海就读的子女，到初二或初三往往要选择回户籍所在地就读。究其原因主要是：目前，外来农民工子女可以在上海学到初中毕业，毕业后可以考上海的职校等，但基本无法进入上海高中，更不可能参加高考。而对于希望升入高中阶段学习的学生，为了适应和参与户籍所在地的中考，只能在初二以后转回户籍所在地读书。这还导致上海的初中在初一时在校生规模较大，但到初二的时候开始减少，而到初三时则急剧减少，造成学校生源的不稳定，这在一定程度上也损伤了上海学校吸纳外来农民工子女入学的积极性。
图3 外来农民工社会保障参与情况
从农民工子女在沪就读的费用支出来看，抽样调查显示，在沪读书农民工子女的平均学杂费开支/学期为652.94元，其中：公办学校支出最多，农民工子弟学校支出最少，高低相差60元。就子女教育阶段看，在学前花费相对最高，不足7岁子女在沪就学平均花费为782.50元(见表3)，相比较有户籍的本地从业人员子女读书，除了择校就读民办高收费学校以及自行进行补课、素质教育等支出较大外，只要是在公办学校(包括高中)读书，其学费、学杂费全免。
因此，需要充分开发利用上海现有高中阶段教育的富余学额，逐步放开对外来农民工子女在上海接受高中阶段教育的限制，采取公平考试、择优录取的原则，逐步实现外来农民工子女在上海接受高中阶段教育；同时需要设法降低农民工子女在沪就读的费用，直至与本地学生一样，享受读书全免的待遇。
(六)外来农民工遇病就医情况
抽样调查显示，采取“小病买药吃”的比例达73.65%，高于2009年2月卫生部公布“70%的患者通过自行服药或药店购药等方式对疾病进行治疗”的全国平均数(13)，这显然与相对发达的地区不相适应；“大病上医院”的比例只有22.54%，更多的人生了大病，为了降低医疗费用而选择回老家；仍然有1.73%农民工生病“挺着不看”。虽然受个人特征以及来源地文化差异影响，不同性别、不同年龄、不同文化程度的农民工之间在沪遇病采取的应急措施存在差异，但总体上完全一致，只是选择的程度有差异而已(见表4)。
抽样调查还显示，到医院就诊的农民工中，有75%以上的农民工首选公立医院就医；农民工对在沪就医的方便性总体肯定，但随就医经历增多，其评价分值总体呈下降趋势。因此，需要提高外来农民工的医疗保障水平，并规范、降低医疗收费标准和提高服务水平。
(七)外来农民工的权益保护情况
抽样调查显示，有62.45%的农民工在沪工作中遇到过权益受侵害的问题。在处理此类问题的方式中，有24.14%的农民工通过法律途径解决；22.06%的农民工通过与用人单位协商解决；7.05%的农民工采用向有关部门举报的形式解决；还有3.94%的农民工找亲友帮忙解决；另有4.63%的农民工选择“自己忍了”(见图4)。因此，需要建立与完善维护外来农民工权益的组织。
图4 外来农民工权益受侵害时的处理途径
工会组织具有维护职工利益的职能(14)，而且对解决劳资纠纷、缓解社会矛盾等也有着政府不可替代的作用。然而，抽样调查显示，目前，加入工会组织的外来农民工比例只有25.31%，其余近3/4的农民工仍游离于这一组织之外，尽管未加入工会的原因很多，但所在单位缺乏工会组织是一个重要原因。在抽样调查中，有32.71%的农民工回答未加入原因是单位无工会组织，其次是很多农民工根本不知道单位有工会组织(见表5)。此外，党团组织也没能很好地积极吸纳外来农民工，尤其是年轻农民工。因此，现阶段亟待改变这种状况，同时需要根据“依法保障农民工职业安全卫生权益”、“切实保护女工和未成年工权益”、“输入地要把提高农民工岗位技能纳入当地职业培训计划”以及“保障农民工依法享有的民主政治权利”等相关政策规定，建立健全维护外来农民工权益的保障机制。
三、缓解“新二元结构”问题的政策效应：现有政策实施结果的评价
2006年颁布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》(国发[2006]5号)是目前国家层面对农村进城务工人员进行管理和服务的纲领性文件，也是上海为缓解现阶段外来农民工仍然存在工资偏低、被拖欠；劳动时间长、安全条件差；缺乏社会保障等问题的基本政策依据和衡量尺度。为了深入贯彻执行这一纲领性文件精神以及在这前后国家出台的相关法规政策，上海也先后颁发了一系列涉及外来农民工管理与服务的相关法规政策。然而，外来农民工对在沪工作生活是否满意？外来农民工融入城市的归属感如何？有必要对现有政策效应进行综合评价。
(一)外来农民工工作生活的满意度评价
抽样调查显示，不同性别、年龄、文化程度、居住地间的评分虽然存在差异，但外来农民工对在沪工作生活的总体满意度评价分值为3.85分(5分制)。具体分项评价中，对社会治安的满意度评价分值最高，为3.74分；其次是工作环境，为3.71分；第三是居住环境，为3.37分；分值最低的是收入水平，为3.16分(见表6)。这一结果与外来农民工排在第一位最渴望得到的公平待遇——工资收入相一致。这表明：目前，迫切需要加强营造“同工同酬”环境以及提高工资收入水平政策的效应。
(二)外来农民工融入城市的归属感评价
抽样调查反映的归属感主要包括外来农民工听说上海话的程度、对上海人“排外”的感觉以及在沪工作生活的融入程度等方面。抽样调查显示，有53.2%的农民工能听懂上海话但不会说，有33.5%既不会说也听不懂；另有66.3%的农民工不同程度地认同“上海人排外”(见表7)。
从外来农民工在沪工作生活的融入程度来看，有37.28%的农民工只是把上海作为自己的打工之地；有7.75%把自己作为上海的一个过客。可见，在融入上海过程中，45%以上的外来农民工未把自己与上海联系在一起，尽管把上海“作为自己理想实现之地”(占27.9%)和“作为自己的第二故乡”(占26.3%)的农民工占比达50%以上(见图5)，但很大部分只是一种心理期望。这表明：外来农民工在沪工作生活的融入程度相对较低，必须进一步采取措施，提高外来农民工融入城市的归属感。
图5 外来农民工在沪工作生活的融入程度
四、现阶段缓解“新二元结构”的政策需求：外来农民工对政策的要求
缓解现阶段“新二元结构”问题，首要的是要了解现阶段外来农民工对政策的要求。
(一)外来农民工对户籍的关注程度
改革二元户籍制度已成为解决“新二元结构”问题的重要途径。抽样调查显示，有70.89%的农民工表示“关心”户籍新政；不同性别、年龄、文化程度、来源地、居住地的农民工对户籍的关心程度存在一定差异，但七成以上外来农民工“关注”户籍变化(见表8)的事实表明：外来农民工对户籍政策的要求和愿望。
(二)外来农民工最渴望得到的公平待遇
公平的内容很多，到底哪些公平是现阶段外来农民工最为渴望的？其优先序如何？图6显示了上海外来农民工最渴望得到的公平待遇排序，其中，农民工渴望公平的工资收入要求最高，占33.26%。其他依次是劳动保障、医疗保障、子女教育、就业机会和职业培训。这表明：现阶段外来农民工对提高工资收入等方面的政策要求。
(三)外来农民工生活的最大障碍或困难
抽样调查显示，外来农民工在沪生活的最大障碍或困难是“城市开销大”，占51.2%，其他依次是：学历太低、家人无法照料、子女教育、工资太低、工作太辛苦、收不抵支、缺乏外出经验和生病无人照管等(见图7)。外来农民工在沪生活的最大障碍或困难是“城市开销大”，这在某种程度上影响了农民工对未来的打算。抽样调查已经表明，只有不到二成的外来农民工明确表示：未来会“在上海安居立业”(见表9)。事实上，“城市开销大”的这一障碍或困难还与农民工在沪工作生活对收入水平最不满意以及最渴望得到的公平待遇是工资收入相关。这从另一角度同样说明：目前，提高外来农民工工资收入和福利待遇是政策制定首先要考虑的。
图7 外来农民工在沪生活的最大障碍或困难
(四)外来农民工对未来的打算
抽样调查显示，在对未来有打算的近七成农民工中，性别、年龄、文化程度、居住地不同，其打算有一定差异，但总体上，有36.31%表示“在沪打工赚了钱后返乡”，占比最高；只有19.9%的农民工未来想“在上海安居立业”(见表9)。这一方面表明：外来农民工由于收入偏低，融入城市的信心不足；另一方面或许也表明：由于目前缺乏保护农民权益的土地退出机制，导致离乡进城农民“离乡不离土”，有时甚至宁愿让土地抛荒，也不愿放弃土地，故“在沪打工赚了钱后返乡”占比最高实属必然。因此，在考虑改革户籍政策和提高收入政策时，应优先考虑收入政策；同时还要建立与完善尊重农民意愿，保护农民土地权益的退出机制。
(五)外来农民工最急需政府帮助的事
外来农民工在沪工作生活，有很多问题希望得到政府的帮助。图8显示(15)，在医疗、物价、法律、培训以及子女教育等各方面农民工都有要求，但最急需政府帮助解决的问题是医疗保障的提供(占30.8%)、物价的稳定或降低(占19.9%)以及劳动权益的保护(占19.14%)。事实上，这也反映了外来农民工目前最迫切的政策要求。
图8 外来农民工最急需政府帮助的事
五、现阶段缓解“新二元结构”问题的制度安排与政策建议
现阶段缓解“新二元结构”问题，既是经济社会发展阶段的客观要求，也是解决突出矛盾的现实要求，更是国际社会扩大人类发展权的目标要求。基于这一认识，我们认为，现阶段缓解“新二元结构”问题的目标是：消除外来农民工不能享有与城市户籍从业人员甚或人才类居住证获得者同等机会和待遇的排斥性体制，让外来农民工靠自身努力有机会实现向上流动，并能公平地享有参与城市建设、经济发展的成果和待遇。基于这一目标，结合上述分析的现实，提出现阶段缓解“新二元结构”问题的制度安排与政策建议。
(一)构建“淡化”户籍、“强化”常住的制度安排
我们知道，“新二元结构”问题源于户籍。那么，现阶段缓解“新二元结构”问题是否只要放开户籍，问题就会迎刃而解呢？答案是否定的。近年来一些地区出现的“逆城市化”现象至少已经证明了这一点。我们认为：我国各地“新二元结构”问题形成的背景虽然相同，缓解的目标也一致——消除排斥性体制，但由于地区发展不平衡的特征，决定了一项放开户籍改革措施要在全国各地适用的困难性，因此各地绝不能盲目照搬照套。比较同是直辖市的上海和重庆现实不难看出，重庆等一些地区推出的户籍制度改革方案就未必适用于上海等其他地区，其理由：
一是户籍改革的动因不同。重庆等一些地区推出的户籍制度改革要解决的主要是辖区内城乡之间的问题，即实质要解决的是辖区自身的农民工如何从农业户籍转变为非农业户籍的问题。事实上，早在20世纪90年代，上海已经走过这一过程。目前的现实是：上海本地农民要转为非农业户口非常容易，只要到相关部门办理手续就行，这或许也表明了我国在行政区内放开户籍的可行性；相反，与其他沿海发达地区类似，因附着在农业户口上的一些集体福利的诱使或利益实现(主要是土地权益)等问题，一些已成为非农业户口的市民要重返变为农业户口则极其困难，甚或根本不可能。因此，在上海辖区内或其他沿海发达地区，不是存在农业户口转为非农业户口的障碍问题，而是另一层面，即已经转变为非农业户口的人员要重新变更为农业户口(“逆城市化”现象)以及跨行政区域户籍改革的深层次问题。
二是城市化发展水平不同。城镇化是我国现代化目标推进的重要环节。目前，作为直辖市的重庆，城镇化率明显偏低，其迫切需要解决的问题是如何从城镇化率20%～30%提高到60%以上的问题。鉴于目前的城镇化率的统计仍主要以非农业户口为表现的城镇人口计算获得，要提高城镇化率，让更多的人转化为非农业户口就显得非常重要。因此，重庆等地推出的户籍制度改革或“脱三换五”的推进措施，或许对重庆适用，但未必对其他地区适用，各地绝不能“跟风式”地仿效。况且这样做也存在潜在的低水平或“浅城市化”的风险，东部沿海发达地区的城市郊区目前出现的一些“逆城市化”行为以及“浅城市化”问题已经证明了这一点。
三是发展阶段或社会发展水平不同。如果按联合国人类发展指数衡量，上海等一些地区已相当于中等偏上发达国家或地区的发展水平。在这一发展水平上所面临的问题与重庆等一些地区有很大不同。就农民工问题而言，重庆等地是农民工流出地，而上海等地是农民工流入地。从这一意义上说，上海等地现阶段要缓解的“新二元结构”问题是在原住民城乡矛盾还有很多未解决的前提下，要解决城市户籍从业人员与外来农民工之间的矛盾。加之处于高水平发展阶段，上海等地要解决的问题除了经济方面的以外，更多地会考虑非经济方面的因素。鉴于此可以断言，上海将会与北京、广州等城市一样，对人力的吸引会越来越强。在这一现实下，如果现阶段一步实现放开跨行政区域的户籍改革目标，那么，在地区发展存在很大差异，全国户籍改革尚未同步进行的情况下，就会出现更多的人涌入“北上广”等城市，并使其不堪重负。
此外，由于长期施行的“二元经济社会结构”根深蒂固，已演变成一种权益结构，维护着城市阶层的既得利益，消除它绝非易事。如果贸然采取将城市户籍附加成分剥离的方法或许可能会引起社会其他方面的问题。从稳健、可行、有效的战略考虑，是否可采取“增量改革和发展的战略”，以实现在不减少城市户籍人口原有利益的同时，使外来农民工享有同等的机会和待遇。基于上述考虑，我们认为：现阶段缓解“新二元结构”问题可以选择“淡化”户籍、“强化”常住的制度安排。所谓“淡化”户籍，就是要回归户籍的人口管理和服务功能，“淡化”附着在只有城市户籍才有的各种机会和待遇。所谓“强化”常住，就是要采取“做加法”的办法，将原只有城市户籍才有的各种机会和待遇也同样赋予外来常住人口，新出台的各种福利或待遇，均按“常住人口”设计和实施，即：将城市的公共服务、社会保障和福利待遇等政策引入“常住人口”管理。在具体操作上要有阶段或过渡期，即落实“时间+贡献”门槛。
结合上海现在常住人口已有三方面构成(即沪籍人口、持“居住证”人口和持“临时居住证”人口)的现实，就上海“新二元结构”问题缓解而言，现阶段可首先缓解沪籍从业人员与持“居住证”外来农民工之间的“新二元结构”问题，兼顾考虑缓解沪籍从业人员、持“居住证”外来农民工与持“暂住证”外来农民工之间的问题。等积累了一定经验后，再行以“居住证”为抓手，在现已有“居转户”政策通道基础上，进一步按照“时间+贡献”的原则，也可参照国外移民政策，推动沪籍从业人员、持“居住证”外来农民工与持“暂住证”外来农民工之间的人口发展政策衔接、管理服务机制联动，实现“同管理、同服务”，以推进“常住人口”的“一元化”管理，实现事实上的“居住证”制度与“户籍”制度的对接过渡。
(二)衔接、协调现有政策执行力和受益面的政策建议
从现有政策评析中我们已经看到，为缓解“新二元结构”问题国家及地方已出台了很多政策，应该说：目前我们不是没有政策。之所以现阶段仍存在很多问题？关键是执行力不够和受益面偏窄。因此，现阶段缓解“新二元结构”的关键是要衔接、协调好两方面的问题：一是要衔接、协调好政策的执行和落实问题，把符合现有政策文件规定条件的外来农民工问题真正予以解决；二是要衔接、协调好政策的受益面问题，就上海而言，除了要解决总体上的城市沪籍从业人员与外来农民工之间的“新二元结构”外，还要具体解决持“居住证”农民工与持“暂住证”农民工之间的“二元结构”问题，真正做到：人口管理覆盖到全体外来农民工；社会保障接轨到全体外来农民工；公共服务延伸到全体外来农民工。
根据上述外来农民工渴望得到的公平待遇、在沪生活的障碍或困难以及急需政府帮助解决的问题分析，提出以下若干政策建议。
1.推进和优化产业结构，以提高外来农民工的收入水平
毋庸讳言，正常情况下，大凡工资收入水平大大低于平均工资水平的单位或行业，其本身就是弱势产业、淘汰产业，这是“十二五”产业结构调整中首先要解决的问题。就上海而言，如前所述，目前上海仍有很大部分属于弱势和淘汰产业提供的职业，这也是上海城市发展必须加大力度治理的产业。然而在市场经济条件下，除了涉及犯罪的，这些产业下更多的职业或工种不能完全采取行政的“关停并转”或“不许”的办法，只能采取市场的、法律的和经济的手段。其中，是否可通过“落实农民工基本劳动标准”、“建立适合农民工特点的社会保障制度”等法规政策的执行、监督，提高外来农民工收入的办法，使其经营产业“无利可图”而自动退出市场。这样，一可增加外来农民工收入；二可推进产业结构调整；三可调整劳动力结构。
2.进一步加强就业和培训，以引导外来农民工的合理、有序流动
2006年以来，上海已针对外来农民工的求职特点，先后建立了公益性的来沪人员就业服务中心，设立了来沪人员就业保障服务站等，这些都为外来农民工的就业和培训提供了很好的基础。因此，现阶段为缓解“新二元结构”问题，可考虑在“十二五”期间，将外来农民工全部纳入公共就业服务体系；根据社会经济发展的需求，制定有导向的外来农民工的流入政策和措施，合理吸纳并稳定有一技之长的技术工人、建筑工人和家政人员等，为城市建设和发展提供配套服务；在更高更广层次上建立完善外来农民工的源头、互动、有序管理与服务机制，以引导外来农民工的合理、有序流动，提高外来农民工使用的有效性。
3.充分利用现有教学资源，以逐步接受外来农民工子女在城市接受高中教育
针对目前外来农民工子女入读学校以家乡学校为主，以及外来农民工子女基本无法进入流入地高中，更不可能参加流入地高考的现状，在缓解“新二元结构”问题过程中，可参考其他地方如北京的设想(16)，结合各地的实际，妥善解决这一难题。就上海而言，事实上，由于“少子化”的影响，上海未来户籍学龄人口减少将会产生高中阶段教育资源富余，应当充分开发利用上海现有高中阶段教育的富余学额，逐步放开对外来农民工子女在上海接受高中阶段教育的限制，采取公平考试、择优录取的原则，逐步实现外来农民工子女在上海接受高中阶段教育。
4.建立健全法律和非政府组织，以实现公共服务向外来农民工的延伸
近年来，外来农民工规模的不断扩大以及不少乡镇(街道)外来常住人口总数已经超过本地常住人口，由此也产生了一些矛盾。鉴于现在存在的非高层“躬亲”不可的基层治理，导致在“矛盾突显期”阶段存在两个“陷阱”，一是由于中产阶级的“陷阱”所形成的穷人与富人的直接对抗；二是由于法律和非政府组织(NGO)的“陷阱”所形成的基层政府与矛盾者的直接对抗，就“新二元结构”产生的矛盾而言，所形成的是代表政府的管理部门与外来农民工的直接对抗，进而引发向更高一级政府部门上访的矛盾。要解决这些问题，我们认为：除了下决心采取措施解决外来农民工的收入等问题外，还必须改变现存在的非高层“躬亲”不可的基层治理模式。政府可考虑通过建立健全一系列制度，引入非政府组织协同管理、服务和引导，增建如同乡联谊会、同业协会等组织，在有条件的地方，还可先行配备外来农民工身份的居民委员会委员和党组织成员；政府还可考虑逐年增加外来农民工使用社区公共资源的预算，通过向开放社区文化体育等公益设施和资源，使外来农民工有充分参与社区各项活动的机会。这样，借助社区和NGO的力量，依法解决矛盾和纠纷，并把公共服务向外来农民工延伸，以促进本地居民和外来农民工及其家属和谐共处的社区建设。
此外，还必须梳理现阶段实施的有关外来农民工的具体政策和措施，修改或逐步取消不适合上述缓解“新二元结构”问题目标的一些做法。就上海而言，现阶段可改进解决的问题包括：外来农民工媳妇转沪籍需15年的问题；女性外来农民工只有两项保险而没有生育保险的问题；一些外来常住人口大于本地人口的地区，外来常住人口提出选举权要求的问题；外来农民工租用本地居民住宅合同期未到，适逢拆迁要求补偿的问题；外来农民工在沪登记结婚手续以及殡葬得不到与沪籍人员相同补贴的问题等。以创造良好环境，满足社会经济发展对外来农民工的需求。
注释：
①外来从业人员是指非上海户籍、来自外省市乃至国外和港澳台地区的在沪从业人员。
②外来常住人口指在上海居住满半年以上的非上海户籍人口，根据年末常住人口扣除年末常住户籍人口计算获得。
③根据上海市统计局，《上海统计年鉴》(2010)，中国统计出版社，2010年6月数据计算。2009年全社会各行业从业人员为1064.42万人。
④海外引进人员包括在沪就业的外国人、台港澳人员以及定居国外回国工作人员。上海市人力资源和社会保障局统计数据显示：截至2008年11月底在沪就业的外国人68648人，台港澳人员25157人，定居国外回国工作人员2536人，合计为9.63万人。
⑤外来管理和技术人员主要指高等院校、科研院所毕业，在沪就业无沪籍的大学生、研究生等，俗称“小白领”以及其他专业技术人员和优秀人才。
⑥外来农民工是指外来流动人口中满足以下条件的人口：(1)具有农业户口的外来人口；(2)年龄为16周岁及以上的在业人口或劳动年龄段内的失业人口。根据国家统计局上海调查总队推算，上海外来农民工占85%以上。
⑦打分制通道依据：2007年《上海市两委一局关于做好2007年非上海生源应届毕业生进沪就业工作有关事宜的通知》；《非上海生源应届普通高校毕业生进沪就业办理本市户籍受理办法》及《非上海生源高校毕业生进沪就业评分办法》。
⑧即持有《上海市居住证》累计满7年；持证期间按规定参加本市城镇职工社会保险，正常缴费累计满7年。
⑨2010年9月16日，市人力资源和社会保障局印发了《上海市引进人才申办本市常住户口试行办法实施细则》的通知，制定了人才引进直接落户政策，即11类人员直接引进落户政策。
⑩2002年4月，上海市人民政府颁发的《关于引进人才实行〈上海市居住证〉制度暂行规定》规定：具有本科以上学历或者特殊才能的国内外人员，以不改变户籍或者国籍的形式来上海工作或者创业的，可以申领《上海市居住证》。2004年8月，上海市人民政府颁发的《上海市居住证暂行规定》，将居住证的办理范围从“引进人才”调整为“在上海居住的非本市户籍的境内人员”，规定：在上海居住的外来人员，都必须办理居住登记，领取《上海市临时居住证》，其中符合申领条件的来沪人员，可以申领《上海市居住证》。居住证制度由此成为外来人员综合管理新机制的核心内容。
(11)操作工指从事生产、运输设备操作人员及有关人员；服务员指从事商业、服务业人员；办事员指从事办事的人员和有关人员；管理者指从事管理的人员；企业主指从事个体、私营企业的业主。
(12)根据上海市统计局、国家统计局上海调查总队：《上海统计手册》(2008)，2008年3月，“主要行业在业农民工”数据资料计算。
(13)数据来源：卫生部公布第四次国家卫生服务调查主要结果，2009年2月27日。
(14)《中华人民共和国工会法》第六条明确指出：“维护职工合法权益是工会的基本职责。工会在维护全国人民总体利益的同时，代表和维护职工的合法权益”。
(15)已把外来农民工最急需政府帮助解决问题的期盼换算成百分制。
(16)2010年10月13日北京市教委公布的《北京市中长期教育改革和发展规划纲要》(征求意见稿)中，有多处地方提到要解决外来务工人员随迁子女在京接受高中阶段教育的问题。