关于养老保险制度的调整和完善问题——劳动和社会保障部张左已部长访谈录，本文主要内容关键词为：劳动和社会保障部论文,部长论文,访谈录论文,养老保险制度论文,张左已论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国的养老保险制度经过十几年的改革，建立了社会统筹与个人账户相结合的基本制度，建立了正常调整机制。目前，参加养老保险的职工达到10050万人，占企业职工总数的90%。近三年来， 按照中央“两个确保”的部署，通过扩大覆盖范围、加强基金征缴、清理企业欠费、加大基金调剂力度以及财政补助等办法，千方百计筹集资金。企业离退休人员养老金的按时足额发放率都在99%以上，维护了广大离退休人员的合法权益。拖欠问题比较突出的纺织、煤炭、有色、军工等行业企业，都陆续得到妥善解决。中央直属企业的历史拖欠已全部补齐（共46.4亿元），地方企业的历史拖欠也补发一部分（78亿）。1999年，企业离退休人员养老金月人均495元（离休人员达到908元），比“八五”期末的1995年提高87.1%。但是，养老保险仍然存在不少问题，是社会普遍关注的热点、难点问题之一。当前存在的问题主要集中在三个方面。一是一些地区农垦（包括华侨农场）、森工企业，由于各种原因，社会统筹还未完全解决。部分困难集体企业没有参保，职工退休后领不到养老保险金；二是部分已经参保的企业，由于经济效益不好，缴不了费，基金缺口较大，加上一些地区实行差额缴拨，拖欠养老金现象比较严重，今年以来的拖欠额每月都在1亿元左右，地方企业还有160亿元历史拖欠没有补齐；三是制度还不规范，一些地区替代率过高，达到120%， 出现退休金高于在职职工工资的情况，同时机关事业单位与企业之间的退休待遇差距也很悬殊（1999年，机关单位退休金月平均为745元， 事业单位为723元，企业为495元）。
针对我国目前养老保险的情况，进一步调整和完善我国养老保险制度需要重点解决好以下问题。
一、解决基金不足问题
近几年，养老保险当期收支缺口逐年扩大，1998年有100多亿元，1999年有200多亿元，今年是300多亿元，收不抵支的省份已达24个。造成基金不足，除了我国养老保险没有基金积累这一历史原因外，还有以下几个方面的重要因素。一是在计划经济体制转向市场经济的过程中，旧的机制破除了，新的机制还没有健全，一度出现了社会保障体系的脱节。在计划经济体制下，国有企业统负盈亏，保险福利都按计划列入成本，不存在拖欠问题。而在经济体制转轨时期，企业走向市场，自负盈亏，在没有进行社会统筹的情况下，仍由企业发放养老金，就会出现一些新的情况和问题：一些效益差、负担重的企业不可避免地出现拖欠，也有的企业单纯追求利润最大化而有意拖欠养老金，还有的企业社会保障意识淡薄，搞短期行为，效益好、负担轻的时候拒不参加社会保险，一旦效益下滑、负担加重，又没钱发养老金，有的企业甚至挪用养老金搞经营，造成拖欠。到目前，企业欠账仍有两笔，一笔是欠职工的养老金160亿元，另一笔是欠社保机构的养老费，高达414亿元。在从计划经济向市场经济转轨时期，由于保险体系前后脱节出现拖欠养老金问题，也不是我国特有的现象。苏东国家的经济体制转轨，与我国选择的道路不同，但也遇到了相似的问题。比如克罗地亚这样一个小国，拖欠养老金竟达80多亿美元；俄罗斯拖欠养老金问题一度严重到不得不动用国库黄金来补发的程度。二是伴随着人口老龄化的加速，离退休职工人数骤增，形成了养老保险基金支付的巨大压力和缺口。1978年我国在职职工与离退休人员之比为30∶1，1989年为5.4∶1，目前已急剧上升到3.1∶1。近几年来，我国离退休职工以200多万的速度递增，养老金支出增幅越来越大，年支付额已达到2000多亿元。而实际缴费人数占参保人数的比例却逐年降低，实际缴费工资基数（由于企业瞒报）相当于实际工资的比例也较低，统筹基金的收入受到很大制约，造成“大斗出，小斗进”的局面，统筹基金的当期收入远赶不上支付需求的增长，一些地区即使100%地收缴到位也有资金缺口。三是大量提前退休造成的。 提前退休有两种情况，一种是符合法律或政策规定的。多年来，国家陆续出台了一些关于提前退休的规定。主要有：①从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或其他有害身体健康工作（即特殊工种）的，以及因病或非因工致残，由医院证明并经劳动鉴定委员会确认完全丧失劳动能力的，退休年龄提前5年。②国务院确定的111个“优化资本结构”试点城市国有工业破产企业职工，可以提前5年退休。 ③为切实做好纺织行业压锭减员分流安置工作。规定有压锭任务的纺织企业中纺纱、织布两个工种中的档车工，工龄满20年的可办理提前退休。④资源枯竭矿山关闭破产的全民所有制职工提前5年退休， 其中从事经原劳动部和有关行业主管部门批准的井下、高温、高空，特别繁重体力劳动和其它有害健康的特殊工种职工可提前10年（男50周岁，女40周岁）退休。客观地说，在转制过程中，为了减缓冲击，照顾老职工制定的优惠政策中，最突出的，最有效的，最受欢迎的就是提前退休。另一种就是违反政策规定，在富余职工安置过程中抛包袱，强迫职工提前退休，一度造成提前退休成风。据24个省反映，仅1998年一年借行业统筹下放之机，违规提前退休的就有26万多人，占当年退休人数总数的17.4%，个别省高达40%。大量职工“未老先退”，导致退休队伍年轻化。据一些城市的典型调查，参保的退休人员平均年龄只有53岁，这还是把七八十岁的老人一起算进去的统计数，说明新退休的大量是四、五十岁的中年人。提前退休造成人力资源浪费和挤占就业岗位（退出国有企业而未退出劳动力市场）并存，而最直接的后果就是造成养老基金“食之者众，生之者寡”，入不敷出形成了拖欠。此外，社会保险基金的挤占挪用问题曾经也很严重。经清查，发现从1986年到1998年3月，共发生挤占挪用社会保险基金173亿元，到今年6月底，已追回138亿元，尚有35亿元未追回。
解决基金缺口问题，从理论上讲，可以有提高收缴比例、降低待遇标准、延长退休年龄和多渠道筹集资金等多种办法。首先来看提高比例，现在的情况是，养老保险缴费比例全国平均已达22%，再加上医疗保险平均6%，失业保险平均2%，企业的负担已经很重，再提高企业肯定负担不起。其次是降低待遇。通观世界各国，社会保障标准几乎都是刚性的，上去了就下不来，降低待遇极有可能导致社会动荡，有很大风险。再次是延长退休年龄。这一条从道理上讲，绝无问题。现行退休年龄（即男60岁，女干部55岁、女工人50岁）是建国初期确定的，而当时平均人口寿命是42岁。退休年龄应根据预期平均寿命延长而延长，国际上普遍呈现延长工作时间的趋势，从而使工作时间大大高于养老时间，而我国目前的工作时间与养老时间之比越来越小。从我国实际情况出发，平均20岁就业，工作35年，养老15年，大体上是合理的。但由于我国实际退休年龄大大提前，在一些城市已形成平均工作25年和平均养老25年的局面，这是在任何国家也没有的现象。此外，由于退休年龄不统一（比如，处级以上女干部60岁退休，一些专家还可以延长等），带来了一系列攀比和纠纷。但是，在当前就业压力非常大的情况下，延长退休年龄势必会挤占就业岗位，给就业工作造成困难。权衡利弊得失，至少近期难以实行。前三种办法都行不通，看来只有一个办法，就是要多渠道筹集社会保障资金。一是调整各级财政的支出结构，提高社会保障支出在财政支出中的比例，逐步达到20%。二是通过减持国有股等多种形式变现部分国有资产。三是开征某些固定税种，如利息税、遗产税等专项用于社会保障。四是发行社会保障长期债券，增发彩票等形式筹集资金。最近，中央决定设立全国社会保障基金理事会，专门负责多渠道筹集社会保障基金。
二 坚持不懈地扩大覆盖面，加强基金征缴
1998年底，全国参加养老保险统筹的职工为8476万人，覆盖率约为86.5%。其中，国有企业基本实现全覆盖， 城镇集体企业覆盖率为75.39%，其他经济类型企业为17.3%，很多外商投资企业、民营企业没有参加养老保险社会统筹，出现了养老保险参保人数连续两年大幅度下降的局面。1999年1月， 国务院发布《社会保险费征缴暂行条例》和《失业保险条例》，为扩面工作提供了法律依据。经过近两年努力，养老、失业保险扩面工作取得重大进展。到1999年底，养老保险净增参保职工1025万人，企业覆盖面已达到89.3%，今年以来， 全国净增参保职工548万人，达10050万人，加上3100万离退休人员，共计13150万人。 参加失业保险的人数已由1998年末的7928万人增至目前的10188万人， 净增2260万人，也在今年7月突破一亿大关。 扩大社会保险覆盖范围工作之所以十分重要，不仅仅是为了增加社会保障基金收入，也是维护广大职工社会保障权益的基本要求，是社会保险的一项基础性工作。社会保险的基本原理是大数法则，统筹互济，如果没有覆盖全社会的“面”，没有包容所有劳动者的“群”，就无法达到这个基本要求，这是人所共知的道理。扩面是为了钱，又不完全是为了钱。说为了钱，因为只有扩大覆盖面，才能降低抚养比，从一个方面应对老龄化带来的沉重负担；只有扩大覆盖面，才能增加基金收入总量，增强支付能力；只有扩大覆盖面，才能互助互济，平衡不同企业的负担。说不完全为了钱，是因为扩面扩到一定程度，到了啃硬骨头的时候，就拿不到钱，扩进大批困难户，还会增加基金负担，那你就不扩了吗，我们也来个嫌贫爱富吗。那样怎么体现共产党宗旨、社会主义优越性、人民政府职责和“三个代表”的要求呢。为了劳动者的权益，还是得扩进来。因此，做好扩面工作，一是不能嫌贫爱富，二是不能欺软怕硬（崇洋媚外），三是不能喜新厌旧。今后要根据经济成份多元化和就业形式多样化（如第三产业、非公有制经济、非正规就业、自由职业者、城市化进程、科技体制改革、加入世贸组织等情况），确定扩面方向和重点，及时把外商投资企业、新兴行业、多种经济成份企业、民营科技企业纳入覆盖范围。
同时，要依法加强基金征缴。朱镕基总理指出，每个企业都要做到：一交税，二交社会保险费，在这个基础上才能分配企业利润。不按规定交足社会保险费，不能提取利润作其他用途。按照《社会保险费征缴暂行条例》的规定，社会保险费可以由社会保险经办机构征收，也可以由税务部门征收。但不管谁征收，都要加强征收管理，堵塞漏洞，应收尽收，减少流失。
三、逐步实现养老保险的社会化管理
长期以来，由于一部分企业实行差额缴拨和由企业发放养老金，造成企业挤占、减发或欠发基本养老金的现象，成为拖欠养老金的一个重要原因。为此，党的十五届四中全会明确提出了“退休人员与原企业相分离，养老金由社会服务机构发放”的工作要求。实行养老金社会化发放，意义十分重大。其一，只有社会化发放，才能真正做到确保。这是我们从近两年确保发放的经验教训中得出的结论。养老金由企业发，究竟发到离退休人员手里没有，发了多少，欠了多少，谁也说不清楚。特别是去年补发历史拖欠，因底数不清，补了76亿，又冒出来160 多亿，绝大部分都是差额缴拨方式下企业拖欠的，这个教训是深刻的，它不仅反映了一些地区工作作风上的问题，也暴露了原来管理体制和运行机制上的矛盾。所以必须下定决心，尽快把企业发放改为社会化发放，通过银行、邮局直接把钱发到退休人员手上，不再绕企业这个弯子。即使有资金缺口，宁可摆在明处，也不摆在暗处；宁可摆在上边，也不摆在下边；宁可留在政府，也不留给企业，更不能留给离退休人员。其二，只有社会化发放，才能建立起独立于企业事业单位之外的社会保障体系，也才能减轻企业负担，为企业轻装上阵走向市场创造有利条件。养老金的社会化发放和退休人员的社会化管理服务，是社会保险的应有之义，也是深化国有企业改革，在市场经济体制下建立现代企业制度的客观要求。国际上已经建立社会保险制度的国家中，没有哪一个是由企业发养老金的。其三，只有社会化发放，才能全面带动养老保险基础管理水平的提高。在推动社会化发放的过程中，基础管理中原有的矛盾和问题暴露出来了，问题显性化了，有利于有针对性地采取措施。比如，实行社会化发放，就必须实行全额征缴，不是光看收缴率，还要看最后的到账资金。再比如，社会化发放要求建立完整准确的数据库，服务到每个人，这就必须尽快建立健全社会保险信息管理系统。今年以来，按照中央的要求，我们突出抓好养老金社会化发放工作，目前这项工作已取得突破性进展。社会化发放率由年初的46%一跃提高到81%，年底有望突破90%。再经过明年的努力，将全面实现养老金的社会化发放。明年，我们将把社会化管理服务的重点放到退休人员的社区管理服务上，争取在这方面有一个新的进展。
四、逐步做实个人账户，开始养老保险基金的积累
从1997年开始，城镇企业职工实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，已运行了3年，它对于建立由国家、 用人单位和职工个人分担养老责任的机制，调动职工为养老而积累的积极性，以减轻国家负担，发挥了积极作用。但由于筹资比例的限制，无论社会统筹部分的资金，还是个人账户部分的资金都用来现收现付，因此，个人账户没有形成积累，造成所谓个人账户“空账”问题，使制度设计时确定的要在退休人员高峰到来前积累部分资金的初衷没有实现。有人开始对个人账户制度产生怀疑，提出要取消个人账户，即使保留也不可做实，只把它作为一种权益记录。经过认真研究和论证，并综合各方意见，国务院提出，要继续坚持实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，在此基础上，进行调整和完善。
一是缩小个人账户规模。把个人账户的规模从现在的相当于个人工资的11%降为8%，将个人缴费比例从目前的平均数5%一步提高到8 %，个人账户完全由个人缴费形成。原规定的用人单位20%的缴费比例不变，但不再划入个人账户，全部归入社会保险统筹基金。
二是把个人账户做实，实行社会统筹基金与个人账户基金分开管理。社会统筹基金不再透支个人账户基金，个人账户实账运营，保值增值。对已经形成但已被透支的1900多亿元个人账户记账额，待将来有条件时再逐步填实。
三是提高基础养老金水平。个人账户规模降为8%后， 为保持职工退休时的基本养老金水平不降低，将基础养老金月标准由原设计的相当于职工月平均工资的20%调整为30%。
四是个人账户基金由省级社会保险经办机构统一管理和运营。为避免风险，一定时期内不允许进入股市，只能用于购买国债，并向参保者承诺以高于银行储蓄利率增值。
这个调整后的试点方案，对现行制度改动不大，容易平稳过渡：一是个人账户基金完全由个人缴费形成，责任明确，便于做实，有利于职工为将来的养老保险积累部分资金，从而缓解老龄高峰时的财政压力。二是资金使用方向明确。用人单位缴费形成社会统筹基金，用于支付已退休人员的基本养老金和以后退休人员的基础养老金，个人缴费形成个人账户，用于支付个人账户养老金，财政和其他渠道筹集的资金用于解决基金缺口。三是个人缴费比例一步提高到8%，职工是可以承受的。 如果明年试点，2002年全面实施，比1997年规定进度只提前增加1 个百分点。四是当期基金缺口可以采取措施加以解决。明年可按做实个人账户的方案在辽宁省试点，统筹基金可以自求平衡的地区，个人账户一步到位做实；对支付养老金困难的地区，可以分三年做实。
五、关于机关事业单位人员养老保险制度问题
由于现行的机关事业单位职工养老保险制度与企业职工基本养老保险制度不统一，造成同类人员参保义务和待遇水平的不平衡，制约了人员在机关与企事业之间的流动。为此，有28个省、市、自治区不同范围地进行了统一制度的试点。根据各地的试点情况，各方面对建立统一机关事业单位和企业职工的养老保险制度形成共识。机关事业单位和企业实行统一的基本养老保险制度后，对公务员和依照国家公务员制度管理的事业单位工作人员建立一块职业年金，其余事业单位可为其工作人员建立补充养老保险。公务员的基本养老保险费由国家和个人共同负担，同级财政按工资总额20%列入预算，个人按缴费工资的8%缴纳， 并全部记入个人账户。新制度实施后参加工作的公务员退休时，按规定领取基本养老金和职业年金。新制度实施前参加工作、实施后退休的公务员，按照新老办法平稳衔接、待遇水平基本平衡的原则，在领取基本养老金的同时，按规定计发过渡性养老金和职业年金。已经离退休的人员制度不变。但是，考虑到公务员的特殊性，事业单位的复杂性以及多项改革措施同时出台可能造成的影响，国务院决定，机关公务员（含全额拨款的事业单位工作人员）的养老保险制度暂维持不变，可以先制定机关企业之间人员流动的养老保险关系转移办法。已经改革转制为企业的事业单位执行企业基本养老保险制度。已经进行机关事业单位养老保险制度改革试点的地区，可以继续进行试点，不断改进和完善。
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