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中图分类号：D901
文献标识码：A
文章编号：1001-8204(2000)06-0005-08
立法程序是以法律的确定为目标连续发展的一个系统的过程，它同样与社会其他因素之间有着密切的关联性，并基于诸多内部因素和外部因素、主观因素和客观因素之间的矛盾运动而产生和发展。在它发展的每一个阶段、时期，其倾向性都是由主导性的、占支配地位的内部因素、客观因素这些矛盾的主要方面所决定，并受到各种外部条件、主观因素的制约。内部因素、客观因素只造成发展的可能性的某种集合，而这些可能性中的一种要成为现实性，则有赖于内部因素和外部因素、主观因素和客观因素之间既互相依赖又互相排斥的对立统一关系。从一定意义上讲，对立法程序的研究，就是对整个立法过程的一种外在因果性解释和内在规律性把握；虽然法律的制定为立法程序一词提供了中心意义，但实际上有相当多的内涵、关联、功能等暧昧成分环绕着这一概念。
一、主观与客观的互动
（一）客观因素
立法是十分复杂的主观和客观交互作用的过程。其中客观因素即社会的存在和发展在立法过程中起着决定性的作用。对此马克思主义法学有着精辟的概括和论述。马克思在对黑格尔的客观唯心主义法哲学思想进行清算的基础上，建立起了法本体的唯物论，提出了市民社会决定国家与法的著名论断，认为法律“是事物的法的本质的普遍和真正的表达者。因此，事物的法的本质不应该去迁就法律，恰恰相反，法律倒应该去适应事物的法的本质”[1](P139)。这是马克思关于法应当符合客观事物规律的思想的最早表达。总的来看，马克思的法本体的唯物论可以概括为这样一个结论：“法的关系正像国家的形式一样，既不能从它们本身来理解，也不能从所谓人类精神的一般发展来理解，相反，它们根源于物质的生活关系。”[2](P82)所谓法根源于物质的生活关系，可以从两方面来说明。从法的起源看，法产生于社会经济生活的需要，恩格斯曾经对此作过如下生动的描述：“在社会发展某个很早的阶段，产生了这样一种需要：把每天重复着的生产、分配和交换产品的行为用一个共同规则概括起来，设法使个人服从生产和交换的一般条件。这个规则首先表现为习惯，后来便成了法律。随着法律的产生，就必然产生出以维护法律为职责的机关——公共权力，即国家。在社会进一步发展的进程中，法律便发展成或多或少广泛的立法。这种立法愈复杂，它的表现方式也就愈益不同于社会日常经济生活条件所借以表现的方式。”[3](P538-539)因此，促使法律产生的因素主要是经济关系的发展。从法的制定来看，马克思主义法学认为，法律应该以社会为基础，应该是社会需求的表现。“法律应该是社会共同的、由一定物质生产方式所产生的利益和需要的表现，而不是单个的个人恣意横行。”[4](P291-292)“只有毫无历史知识的人才不知道：君主们在任何时候都不得不服从经济条件，并且从来不能向经济条件发号施令。无论是政治的立法或市民的立法，都只是表明和记载经济关系的要求而已。”[5](P121-122)并且强调：“立法者应该把自己看作一个自然科学家，他不是在创造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表达法律，在把精神关系的内在规律表现在有意识的现行法律之中。如果一个立法者用自己的臆想来代表事物的本质，那么，我们应该责备他极端任性。同样，当私人想违反事物的本质任意妄为时，立法者也有权把这种情况看做是极端任性。”[6](P181)因此，立法者应当把不以自己的意志为转移的客观事物的内在规律作为自己的认识对象，而不能以主观臆断来代表事物的本质，社会经济关系是立法的客观根据和基本源泉，立法过程就是把基于客观的社会经济关系之上的权利要求上升为法律的过程，没有经济关系的存在和发展，主观的法和权利记载就只能是立法者的极端任性。
当然，经济条件在立法过程中起着决定性作用，但这并不是说影响立法的因素是单一的。社会现实是错综复杂的，一个国家的政治制度、文化结构、民族状况、地理环境、科技水平等都对社会需求的产生和发展有着重要的影响，从而制约着立法的发展。例如，英美法系国家与欧陆诸国的经济基础和国家本质一致、政治制度和意识形态趋同，但却形成了两种不同模式的法系。探究其中原因，就必须跳出单纯的经济基础决定论的窠臼，归结为政治因素更显得过于牵强，而只能从其民族性格和思维方式及其哲学基础方面去寻找原因。当然，毫无疑问，从根本上讲，对立法起决定作用的是经济条件。例如，市场经济要比自然经济和计划经济更需要法律的规范和调整，而且能为法律的正常运行提供和创造相适应的社会环境和合理的资源配置，市场经济愈发展，社会对法律的需求也就愈大。因此，立法者只要从总体上着眼于现实的经济环境，把握了经济关系变化和发展的一般规律，就能够比较可靠地使立法活动符合社会客观现实。正是在这个意义上，我们可以把经济条件与社会客观实际看作是同一实指的不同表述。
总之，立法无论是作为一种统治手段，抑或作为一种文化现象，都必然要受制于社会经济的发展。这是马克思主义法律观的重要方法论特征，是考察立法过程的理论基点。社会对立法的需求既可能表现为社会关系的内部矛盾已经客观存在，而且与之密切相关的各种外部关系已趋向稳定，因而立法的时机已经成熟；也可能表现为社会发展预示了对社会某个领域进行法律调整的潜在需要，因而产生了立法的现实必要性。如果社会不具备对法律的需求环境，没有通过立法来实现或调节相关利益的需要与可能，或者法律不能正确、准确地反映和满足社会需求，那么，法律就会与社会现实脱节，制定出来的法律将会因难以实施而形同虚文，从而造成法治系统内立法与执法、司法、守法等环节的断裂与失衡。
（二）主观因素
立法必须以客观实际为基础，但这丝毫不意味着可以忽视甚至否认人的主观能动性在立法中的作用。因为，客观经济条件的存在和发展，如果没有人的有意识、有目的的把握，是不可能自发地上升为法律的；立法是基于现实而产生的，但它所要创制的规范又不是现实生活中已经现成存在的，它要靠立法者在一定的立法目的指引下，根据现实需要，经过实践活动去积极创造。可以说，立法活动是具有一定目的性的主观创造活动，是立法者有意识地通过自己有目的的对象性活动而表述法律的过程。立法者的主观目的，只有通过立法者自觉能动地创制法律的实践，才能由关于法的特定观念物化或对象化为现实的法律条款，否则，就只能以主体的一种愿望和理想的、应然的东西而出现，就只能是一种可能的东西。在这一过程中，立法者作为立法活动的主体，并不是简单地、直观地对客观实在予以复写或摄影，而是必须通过能动的认识过程，按照一定阶级的利益需要来改造客观，之中必然渗透着作为认识主体的自我意识和价值观念，从而使立法活动外显为一种人的有目的、有意志的自觉活动。
但是，立法活动又是一种特殊的自觉活动，这种特殊性就表现在它是统治阶级通过立规定制，来为建立、维护和发展有利于本阶级的社会关系和社会秩序提供法律根据的。作为统治阶级基于一定目的之上的一种政治行为，其主观选择性也必然更具有某种主导性和现实性。立法决策的失误、立法过程中民主性的欠缺、立法者对客观实际认识的偏颇以及各种偶然因素的影响，完全有可能导致立法偏离社会发展的客观规律和统治阶级共同意志的需要。这就是说：立法者在表达法律的时候，还存在一个如何确切表达的问题。恩格斯曾经指出，如果说民法原则只是以法律形式表现了社会的经济生活条件，那末这种准则就可以依情况的不同而把这些条件有时表现得好，有时表现得坏[7](P347)。
从立法活动自身的性质看，把立法过程看作是一种主观思维过程似乎也不会引起争议。从形成立法动议、到起草、审议法案，到最终的表决通过、公布，每一环节无一不表现为人的思维过程。立法实质上就是将具有的、个别的行为模式概括、上升为抽象的、普遍的行为准则，然后再施行于具有相同法律地位或资格的所有社会主体。因此，“立法者并不关注那些只发生过一两次的情形”[8](P226)。而是需要对那些反复出现并需要立法调整的社会关系，作出相对稳定的普遍性的规范。而“使某种东西普遍化，就是对它进行思维。”[9](P12)孟德斯鸠也认为：“从最广泛的意义来说，法是由事物的性质产生出来的必然关系。”[10](P1)并告诫立法者要“特别注意应如何构想，以免法律和事物的性质相违背。”[11](P300)这就要求立法者充分发挥主观能动性，对各种因素之间的互动性和关联性作立体式的多向度思维，深刻理解和把握社会发展的一般规律及经济关系的必然性，从对古今中外立法实例的分析比较以及对现实社会关系的法律需求与法制现状的理解中，归纳出适宜的立法范式和严谨的法律结构体系，提炼并恰当地运用精确的概念、术语和范畴以熔铸、演绎法律规范和法律制度本身。尤其是在社会剧烈变革、经济迅猛发展、社会关系大范围变动的时期，就更为迫切地要求立法者通过理性分析对社会发展的趋势和规律加以正确地认识和预见，并将其转化为明确的法律规范，使立法贴近社会、反映社会，从而引导和促进社会良性运转。
二、理性与经验的统一
法是人的主观对客观事物的内在规律的表达；那么，立法者的这种表达反映在认识论上，到底是一种理性的升华呢，还是一种经验的总结呢？关于这个问题，历来存在着理性主义法观念与经验主义法观念的对立。
理性主义是一种绝对主义的认识论，它注重的是知识的普遍必然性和对绝对性的要求，认为人具有巨大的能动性，人的认识能力具有至上性和无限性，对整个世界的过去和未来，在理论上都可以计算出来，人对事物的认识是可以绝对而终极的。理性主义产生的背景是自文艺复兴至19世纪，生产力和科学技术获得了突飞猛进的发展，人类征服自然的能力得到了充分证明，许多笼罩着宗教灵光的不解之谜迎刃而解。自然科学的巨大成就使19世纪的思想家们充满了狂热的乐观精神，“人们有信心断言，他们可以通过理性认识一切事物并解决一切问题。”[12](P20)否认理性认识依赖于感性经验，认为只有理性才能把握规律，而感觉经验是靠不住的，从而把理性当作主宰世界、派生自然的东西。哲学领域的绝对主义认识论强烈地影响并激励着立法者们，在他们眼里，人类认识能力的局限性是不存在亦不可能存在的，认为立法可以穷尽未来的一切社会关系。在莱布尼茨看来，“思想普遍地制定立法，它揭示出永久可能的事物更广大的宇宙，它可以在一切经验之先决定那个经验必须符合的根本条件，没有一个问题，无论是科学的问题也好，或道德的问题也好，宗教的问题也好，可以不在实质上受我们的抉择的影响。”[13](P275)基于对人类把握、支配自然界与人类社会的必然性的能力的狂信，立法者们力图把法律的调解之手伸进社会生活的每一个角落，极力为各种特殊而细微的实情开列出各种详备具体的解决办法，以便使法官无论遇到什么案件都能得心应手地引律据典。由此在19世纪的欧陆诸国掀起了一场史家所称的法典编篡运动。
理性主义法观念片面地奈大了人的主观能动性，其不合理性已为20世纪立法实践对它的摒弃所证明。任何立法都只是人类社会追求真理的一部分，都只是对特定时代、特定国家的社会关系的一般性、普遍性的规定，而不可能穷尽个别性和特殊性。与大陆理性主义的绝对主义认识论相反，那些奠定了英语世界主流哲学基础的思想家们对人类的认识能力则持谨慎的怀疑态度。培根就是一位著名的重经验、轻理性的哲学家，他极端厌恶玩弄思辨的把戏，认为必须在经验的基础上进行认识，直接的经验是惟一可靠的认识手段，只有经过反复的试验，才可排除假象的干扰而获得对真理的认识，而理性是靠不住的。因此，“决不能给理性加上翅膀，而毋宁给它挂上沉重的东西，使它不会跳跃和飞翔。”[14](P44)
经验主义法观念把法看作是人类经验的结晶，是经验的条理化。对此，美国著名大法官霍姆斯有一句被人们反复引用的名言，即“法律的生命不是逻辑，而是经验。”在对人类的认识能力不抱太大信心的思想支配下，英美法中的判例法呈现出不超先对未来的一切可能作出规定的特点。菲尔德法典编篡计划的激烈反对者卡特指出：“要求法律科学为未来制定法律规则，在逻辑上是不可能的。换言之，法学家或法典编篡者不能对未知世界的人类行为进行分类并继而就它们制定法律，正犹如博物学家不能对未知世界的动植物进行分类一样。”[15]哈罗德·伯曼在谈到美国为何不制定包罗万象的法典时也曾指出：“人类的深谋远虑的程度和文字伦理的能力不足以替一个广大社会的错综复杂性制作详尽的规定。”[16](P20)
在注重经验的英美人看来，制定面向未来的严格规则主义法典，实质上是用呆板的、确定的和综合的原则来否定法的发展特性[17](P178)。因此，他们格外推崇悄悄演变着的习惯法，并将普通法视为习惯法。17世纪英格兰的首席大法官柯克将制定法说成是“凶猛的暴君”。直到19世纪新罕布什尔州的首席法官还斥责说：“法典是愚昧的发明”。历史法学派的奠基人德国法学家萨维尼更是主张，法是民族精神或民族意识的体现，只有民族精神或民族共同意识才是实在法的真正创造者，并认为法的最好来源是习惯而不是立法，只有在人民中活着的法，才是唯一合理的法。萨维尼反对自然法学派的理性主义法观念，否定自然法的存在，同时又否定成文法是立法者的人造物，认为自然法是一个不足为据的超经验的先天假设，它根本不能作为法的渊源；而人定法的形成也不是由于立法的结果，而是在立法者的活动范围以外形成的。所以，通过人类的普遍理性制定出人类普遍适用的法典这种理性主义的立法观点，完全是荒诞无稽的幻想；法律只能是土生土长和几乎只是盲目地发展，不能通过正式或理性的立法手续来创建[18](P367-372)。萨维尼鼓吹民族精神，崇尚习惯法，显示出其经验主义的法哲学观。
法所表达的到底应该是理性还是经验，只强调其中任何一个方面都有失偏颇。在立法过程中，理性与经验应该是辩证统一、密不可分的。既然立法是对客观事物内在规律的反映，而规律显然只有靠理性分析才可以认识和把握。同时，理性的立法认识也离不开经验，否则人类理性就会成为无源之水。理性主义法观念把立法活动中的理性作用强调到了极致，完全排斥经验认识；而经验主义法观念片面依赖经验，否认理性在立法中的作用，都有片面性。事实上，“只有能够经受理性考验的法才能坚持下来。只有基于经验或被经验考验过的理性宣言才能成为法的永久部分。经验由理性而成，而理性又受经验的考验。舍此之外，在法律体系中没有任何东西能够站得住脚。法是通过理性所组织和发展起来的经验，由政治上有组织社会的造法或颁法机关正式颁布，并受到社会强力的支持。”[12](P110)这一论断为19世纪下半叶至20世纪初西方的立法实践所印证，理性主义与经验主义在这一时期呈现出统合的趋向。大陆法系的立法者摒弃了狂热的理性主义认识论，放弃了预料未来一切社会关系并为之设立规范的努力。当然他们并未完全放弃为未来立法的传统，仍对已有把握的未来事物作出相对确定的规则以发扬法典法之长；对于未来难以预料的社会关系，则作出模糊性的规定。可以说，20世纪的大陆法法典是演绎法与归纳法的统一、理性主义与经验主义的统一。而在英美法系国家，一些法学家则从不同的角度提出了法律的规则以外的成份并探讨了法律原则作为推理的根本出发点在司法审判中的作用，强调高踞于实在法之上的自然法的作用。这表达了对“法律就是法律”的实证主义观念的反叛，反映了英美法律思维方式向演绎法靠拢的趋势[15]。
基于对理性与经验的认识，就要求我们在立法过程中既要脚踏实地进行深入实证研究，又要冷静慎密地去理性分析：哪些社会关系需要保持稳定延续从而继承原有的规范，哪些社会关系需要新的立法加以规范、调整；还需要创造那些新的法律规范去调整那些未来必定发生的社会关系。
三、内因与外因的合力
人类社会说到底就是一个各种利益关系的群象或复合体，法对社会关系的调整实际上就是对利益关系的调整，利益是法律的本源，权利义务或职权职责等等这些法律上的基本范畴都只不过是社会主体的利益需求在法律上的具体表述形式而已，可以说，“利益作为客观范畴，对法律起着决定性的作用。”[19](P269)因此，任何立法过程都是为实现、主张、确定一定的利益关系而存在的，是社会主体的利益需求综合表达的过程；利益是立法主体实施任何立法行为的原动力和目标。但是，利益是一种稀缺的社会资源，因此，在衡量、取舍诸多有差异、有冲突甚至直接对立的实际利益的时候，法律只能肯定一种利益而舍弃其余利益。这样，为争夺立法所能带来的利益与避免立法所带来的不利益的斗争，便必然发生在立法机关的大墙内外；只要有机会、有可能，社会主体便要通过各种形式和途径对立法过程施加影响。立法机关由此便不可避免地成了各利益主体进行角逐的主要场所，立法过程也就成了与立法内容有关的各种势力相互斗争、妥协的过程。正如宪法学教授小林直树所言：“立法过程不仅仅限于国会的法律制定程序，而是内阁、官僚、政党、压力团体等正式的和非正式的机关，以议会为中心围绕立法而进行运动和产生作用的总过程”[20](P33)。因此，立法机关这一特定的组织形式，仅仅是为我们研究立法程序这一复杂现象提供了一个基本观察点而已；要想对之作透彻的了解，还必须将其置于更宏大的政治环境之中作全方位的透视。
（一）外部因素
外部因素是指影响立法过程的各种外部环境因素。从宏观上看，立法过程总是置身于特定国家的社会政治经济制度之中，同一制度的其他部分不能不对其产生影响。作为国家制度的组成部分，它首先要受到国家本质和形式的决定与制约；作为上层建筑的组成部分，它归根到底要受社会存在和发展的制约，特别是社会的经济关系的决定；作为一定的社会文化的反映和表现，它要受到整个社会文化传统和法律意识的影响；作为统治阶级意志的转化过程，在阶级对抗社会中，它要受到阶级斗争、社会革命等因素的影响和制约；在阶级矛盾不是社会的主要矛盾的情况下，它要受到各种社会力量对比关系的影响。但是，上述因素多为社会自发的因素，它们要成为立法过程中的直接推动力量，不能光靠立法主体、立法决策者的洞察与责任心，还要依赖于体现并反映这些矛盾的社会力量乃至国家力量的策动、督促直至社会斗争，从而形成一种对立法机关的压力，以促使其采取立法行动[21]。常见的影响立法过程的外部力量主要是政党、利益集团、公共媒介、分散的公众以及其他国家机关。我们这里主要分析一下政党和利益集团对立法过程的影响。
1.政党对立法过程的影响
美国第一任总统乔治·华盛顿在其向公众发表的最后一次演说“告别词”中提醒世人：“一个派别对另一个派别的交替统治，由于党派纷争所产生的天然报复心理而使斗争愈演愈烈。在不同的时代和国家中，这种交替统治干下了最令人厌恶的罪行，它本身就是一种可怕的专制主义。”[22](P2)事实表明，华盛顿的警告并未能阻止政党的出现和发展，但政党之争也没有像华盛顿预言的那样可怕。政党是现代国家中普遍存在的一种社会政治现象，它在西方国家政治制度的形成与发展中，发挥着不可或缺的重要作用，有人甚至认为政党和政党制度是涉及议会制成败，甚至是所谓近代立宪民主制度成败的大问题[23](P78-79)。而通过立法程序，把本党的党纲或政见上升为国家法律，或者阻挠其他政党的政策形成为法律，这是任何一个政党都极为关注的问题。执政党在竞选纲领或施政报告中所作的许若是许多国家立法的重点和方向。例如在英国，执政党总是通过年度立法计划来安排党的选举纲领里提出的内容。年度立法计划由内阁向议会提出，女王宣读，具有法律效力。立法的政策问题在制定立法计划时决定。
由于各个国家政党制度的差别，政党对立法过程的影响方式也不相同。在日本的政策形成过程中，政策与法律议案能否成立完全取决于执政党的审查。在自民党执政的情况下，自民党政务调查会的各个部分负责执政党对议案的审查，它直接进行自民党内部的利益调整。国会中的审议主要是在朝野之间进行的，自民党部会的审查是在代表各方利益和持有不同主张的党内议员之间进行的。这里包括鸽派与鹰派、城市与农村、生产者与消费者、各选区之间以及产业界与官厅之间错综复杂的利害关系。所有这些利益的总和实际上就是自民党通过每个议员所汇集起来并由该党所代表的全部利益的总和。由于议案在提交国会之前已经充分进行过自民党内部的审查和调整，因而可以要求所属议员在国会内部与本党保持一致，同时这也意味着在决策过程中占有重要地位的意见争论是在国会外的非正式场合进行的[24](P124)。但是，在欧美各国的立法过程中却没有执政党进行审查的制度。且不谈这种制度本身在美国根本就不存在，即便在议会内政党作用极大的英国、法国以至于德国都不存在执政党审查的作法。虽然同是政府提出的法案构成立法的核心，但这些国家一般是由政府直接将法案提交议会。这样，有时在这些国家的议会上会出现政府与执政党的严重对立。“朝野之间的合作关系胜过政府与执政党的关系”，有时由于朝野之间的联合作战而使政府法案彻底改头换面。投票通常是以党派划线的，虽然挪屁股(crosses the floor)的议员或投票反对自己党派的议员不会受到大家的好评并可能招致批评，但按党派划线投票并非是强制的。
2.利益集团对立法过程的影响
在高度发达的现代社会形态中，细密复杂的社会分工使社会利益呈现出多元化的特征。为了保护和扩展各自的利益，不同的利益主体便以各种形式结成了利益集团，以反映集体成员的共同需求。一定集团中的利益共性涵盖或囊括了其成员的利益个性，从此，社会成员对立法活动的影响，就不仅仅表现为个体的形式，而更多地表现为集团的形式。以集团参与代替个人参与、以集团形式取代个人直接介入立法，是立法社会化的重要标志（注：应当说，以集团或其他社会组织的形式影响立法活动的现象普遍存在于许多国家，只是组织的形式、地位以及组织间矛盾的性质和程度有所不同而已（黎建飞：《利益集团与美国立法》，载《法律科学》，1991年第5期）。）在美国，“游说活动和立法一样古老，而利益集团也与政治一样古老”[25](P29)。众多利益集团的并存，是民主国家“多元社会秩序”的特征，是人类个性和主体性的直接体现，是民主政治的重要组成部分。
利益集团作为政党、政党制度的补充，在西方社会的政治运作中发挥着不可替代的作用。然而其广泛存在及强大影响，使立法决策不免朝这部分人的利益倾斜，而其他人的利益则可能受到忽视或压制。在利益集团的经济势力雄厚、会员众多的情况下尤为如此。以至有人认为：“立法者的选举程序创造了一个立法市场(Market for ligislation)，在其中，立法者向那些在金钱和投票上有利于他们获胜的人们‘出售’立法保护。”“立法程序是由特殊利益集团间的交易所决定的。……法律的制定和颁布是一宗成交的买卖”。是不同利益集团在法律市场上进行交易的结果[26](P683-684,688)。可以说，立法活动常常反映着利益集团间的斗争，立法机关是各种利益集团的天然聚集场所（注：公共选择理论运用经济学原理分析议会立法过程，将它看作是利益集团和政治家之间互有需求的一个市场，并最后推出了民主的不可能定律（肯尼思·阿罗：《社会选择与个人价值》，陈志武等译，四川人民出版社1987年版）。）。
但是，如果人类社会完全听凭利益对法律的支配，让利益的优势者成为立法的主宰者，那么，人类社会就无异于弱肉强食的动物世界。因此，立法肯定利益，但却不能允许利益集团的恣意妄为；利益影响着立法，但不应该让立法成为利益集团的奴仆。为此，把利益集团的活动控制在人们所能容忍和接受的限度之内，便是当代国家所共同关注的问题。许多国家为了规范利益集团的活动，都制定有专门的法律以防止可能产生的各种弊端。
在我国现阶段，随着改革的深入发展，社会利益的分化已成为社会现实，并出现了在根本利益一致基础上具体利益千差万别的利益群体（注：我国当然不存在西方式的利益集团生存的土壤（西方的利益集团反映了垄断资本对国家政权的控制），但利益的分化与矛盾是客观存在的，不同的利益需求必然要通过各种方式与途径反映到立法过程中去，从而成为影响立法过程的外部因素。），从而也开始出现了一些代表社会不同利益群体的、有组织的社会团体，如个体劳动者协会、企业家协会、律师协会、会计师协会等等。过去一直存在的工会、妇联、青联等社会团体，也在逐步改变过去那种完全依附于政府，缺乏独立的利益活动的状态，并在为自己所代表的社会阶层谋利而积极参与立法活动，如工会法、妇女权益保障法、未成年人保护法，就是分别由这些团体主持起草的。但总的看来，由于长期以来我国的结社并不发达，社团的潜力还远未发挥出来，还不能说社团已经真正成为立法机关的助手或是立法程序的必要补充。因此，目前我国的主要问题不是讨论如何防止或制止利益集团对立法的干扰，而是应充分发挥其积极性，使其成为立法机关与公民之间的桥梁和纽带，以为立法奠定更广泛的社会基础[21]。
（二）内部因素
影响立法程序的内部因素主要有以下三个方面：
1.立法者的素质
在像立法程序这样缺乏前提条件限制的决策过程之中，选择的正确与否主要依赖于决策人员的理性分析、判断和信息资料的充分可靠性。因此，如何确保立法者的素质和提供必要的资讯便成为立法过程中一个至关重要的问题。正如日本学者岩井奉信所指出的那样：“议会是一种制度性的存在，但既然构成议会的最小单位是议员，即个人，那么议会所具有的现实机能归根到底是在制度的制约与议员的行为这一关系中被决定的。”[24](P13)所以，立法者是否具有良好的职业素质、较高的参政议政能力、娴熟的立法技巧，是影响立法程序的一个重要因素。尽管这在一定程度上存在着立法程序的民主主义原理和职业主义原理之间的紧张，但二者并非是不可调和的矛盾；如果担当议事主体的代表素质很差，那么不用说通过高质量的法律、阻止违反民意的法案成为法律，就连立法过程所应遵循的基本原则是否被违反、程序是否合法，恐怕也不甚清楚。因此，我们在强调立法机关组成人员的民主性的同时，丝毫不能忽视其职业性。
2.立法机关的会期制度
立法机关自身的工作制度（如审议制度、表决制度等）是否完善，是影响立法程序的又一个重要的内部因素。这里仅讨论一下立法机关的会期制度。会期制度就是立法机关开会的起讫时间以及前后两次会议之间的间隔期限。这一制度通常由宪法或法律加以规定。议事机关行使职权的最基本形式就是召开会议，通过会议作出决定。因此，会期的长短直接反映着立法机关在立法过程中的地位和权能，若时间过短，代表们来不及认真研究、审议有关问题，以致匆匆表决通过或否定一项法案，往往只能表明立法程序只是在走过场而已，立法机关也是在充当橡皮图章的角色而缺乏相应的权力能力和行为能力。中世纪的英国议会就是如此。那时，君主独揽大权，议会只是向君主反映民意的临时的咨询性机构，议会每年开会时间只有一个月左右。基于这一事实，洛克曾经在其《政府论》中断言：“立法机关没有经常存在的必要，因为并不是经常需要制定新的法律”。洛克的论断为后来的宪政实践彻底否定。许多国家的议会都是长期开会，会期一般都在三个月以上，有的国家在半年以上。究其原因主要就在于，在民主政治之下，议会的地位和职能与中世纪已不可同日而语，繁重的工作任务使议会不得不长年开会。立法工作更是日趋复杂，并且许多国家实行多回合、多层次穿梭式的立法程序，以保证立法的民主性、科学性，每项法案从提出到最终通过都要耗费许多时日。
3.立法的辅助性机构、人员与手段
在科学技术迅猛发展、社会生活日趋复杂的今天，立法机关必须在广泛占有并科学分析各种信息的基础上，才能高效正确地作出决策。立法者必须有能力理解把握复杂的问题并得出可靠的结论；有能力评判政府部门提出的法案并进行加工筛选；有能力从自己的角度审视各种政策版本，以排除某些团体或区域的狭隘的派别利益；有能力在必要的时候根据自己的需要提出另一可供选择的方案。这就要求立法机关必须具备高超的信息收集、分析研究能力。而要做到这一点，现代化的科学技术手段在立法过程中的广泛运用是必不可少的。因为，及时掌握、收集各种立法信息是一项极其复杂和细致的工作。面对每日每时如潮涌来的立法信息，仅靠人力进行收集不仅费时费力，而且极易出现疏漏。近年来，一些发达国家都已建立了大型的计算机信息处理系统，及时收集各方面的立法信息。各类专项的立法资料、数据都能在几分钟甚至几十秒之内向立法者或咨询人员提供。我国全国人大常委会、国务院和一些省人大常委会目前也已经开始使用计算机进行信息收集和管理，收效显著。随着经济实力的增强，应不断增加这方面的投资，扩大现代科技手段在立法过程中的应用，以彻底改变以手工劳动为主的信息处理方式。
当然，不能认为只要借助现代化的手段，就能满足立法机关对信息的需要。如果提供的信息未被分析研究过，那只能是一大堆彼此毫无关联的原始素材的简单堆积。理想的信息处理过程应该包括如下步骤：汇集各种信息资料；对原始资料去粗取精、浓缩简化；在必要时对重要资料进行分析评估，向议员们解释信息的实效性；用各种方式保证所有的立法主体都有平等的途径和机会得到所需的信息。而这些工作的完成，不仅需要计算机系统以及其他迅速处理和传递信息的现代科技手段，更需要相应的辅助性机构，如图书馆、独立的研究和信息机构，这是立法机关高标准广泛获取信息的必要手段。立法辅助性机构一般都应拥有一批高素质的专家和工作人员队伍以适应立法工作中日益增强的专业化要求。这些人员主要包括：图书管理员、项目分析专家、律师、法学家、经济学家、政策分析专家、政治学家以及其他社会科学家。他们应具备广泛的学科专业知识，擅长于在其专业领域内随时追踪最新的立法动向，并有能力正确处理、分析和判断各方面的信息；同时还必须具备优秀的口头表达尤其是文字表达能力，能使用简明扼要的文字语言对复杂的材料进行表达阐述、尤为重要的是，作为为整个立法机关服务的专业机构的工作人员，他们必须能以理解和支持的态度对待那些要求其提供相反观点的分析报告的立法者；能以平等的态度为立法机关中对立的双方议员以及对立的政党或团体提供服务[27]。
以上我们分析了影响立法过程的三对矛盾，事实上，这些矛盾的不同方面都不可能是绝对的、排它的决定性因素，它们相互结合、相互依赖，从不同的角度影响着立法的进程。美国学者博登海默说得好：“法律是一个带有许多大厅、房间、凹角、拐角的大厦，在同一时间里想用一盏探明灯照亮每一间房间、凹角和拐角是极为困难的，尤其是由于技术知识和经验的局限，照明系统不适当或至少不完备时，情形就更是如此了。”[28](P199)因此，我们不可能依据任何单一的、绝对的矛盾体对立法程序作出普遍的分析与解释。
收稿日期：2000-06-06
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