国企战略性重组中的税收问题及对策，本文主要内容关键词为：战略性论文,国企论文,税收论文,对策论文,组中论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国有企业战略性重组是国有企业改革的一项重要举措。作为国民经济管理和宏观经济重要调控手段的税收，特别是税制的积极配合，相关税收政策及时有效地调整，对国有企业改革目标的实现，具有重大的促进意义与联动影响。因此，在国有企业战略性重组中，加强税收政策的配合、强化税收征管手段，将是重要的环节与内容。
一、国有企业战略性重组带来的税收问题
（一）税收政策问题
首先，税收政策的导向目标不够明确。在市场经济条件下，政府税收政策的目标应以社会公共利益为标准，税收政策的选择应以产业政策为标准，而不应以是否为国有企业，是否为政府举办的特定类型企业而给予税收政策上的倾斜。但是，国有企业目前仍然负有相当的社会职能，并且其经济与社会职能往往相互交叉，税收政策因考虑国有企业具有社会职能而加以适当倾斜，而倾斜的税收政策又为国有企业的经济职能所利用，给其他市场主体带来不应有的歧视。如对一些民政福利企业、校办，军工，劳教企业给予一定的优惠政策，但这样做的结果，却程度不同地破坏了统一的税收制度，造成了税收收入的流失及税收管理中的漏洞。
其次，税收政策仍保留有旧税制的痕迹，税法尚未完全统一，未能贯彻税收无差别待遇原则，这主要体现在两个方面：首先是两套企业所得税制并存的问题。1994年及其以后渐次进行的税制改革，打破了对不同地区，不同所有制的内资企业实行有区别的所得税制的旧模式，在为各类企业创造公平竞争的市场环境方面前进了一大步。但是内外资企业仍然存在“两税并立”的局面，即分别实行两套所得税制。所得税税率虽然基本接近，但在税前扣除项目及税收优惠政策方面仍存在有较大的差别，不利于企业之间平等竞争，也很容易导致假合资等以避税为动机的非市场化的企业重组行为，阻碍国有资产在区域间的合理配置。另外，由于现行企业所得税纳税人以独立核算单位为界定标准，这种界定方法缺乏适应国有企业改制，重组，经济性质变动频繁、复杂的弹性，难以涵盖层出不穷的企业所得税纳税人，使新兴的企业组织得以合法避税。其次是企业所得税的征管不规范，归属不科学。我国现行企业所得税按行政隶属关系划分预算级次，对于企业改制将产生不利影响。地方政府必然把地方企业特别是其中的高税利企业视为实现其财政利益的客观载体，从而使跨越行政级次、行政边界、所有制边界的产权交易、流动和重组活动受到干扰。同时在国有企业战略性改组的情况下，跨地区、跨所有制、跨行业的企业兼并活动十分活跃，打破了所有制形式和所有权界限，企业财产组织形式发生了变化，产生了多元产权结构，这样就难以确认企业与政府的隶属关系。另一方面，这种划分形式也不利于政企分开，企业仍然是政府部门的附属物，不能真正成为独立的经济主体，企业自主权也难以得到落实。
第三，税收政策还存在种种不成熟与不规范的做法。其中表现最为突出的是目前我国实行“生产型”增值税，由于这种类型的增值税不允许抵扣资本品购进价值中所含的税款，仍在一定程度上存在重复课税的问题，与现代化，专业化、协作化生产方式的要求相矛盾。而且资本的有机构成越高，重复课税的现象越严重，投资的税收成本也更高。导致的结果是不利于技术进步和基础产业、高新技术产业等国民经济重要产业的发展，构成了国有资产向战略性产业集中和大型国有企业技术改造与进步的成本障碍。
第四，税收政策的覆盖面不广，调控力度不足。国有企业在深化改革的进程中，产权交易活动日趋频繁，交易的方式也呈多样化发展趋势。但现行税制却大多立足于商品及劳务课税，对于产权交易中出现的资本利得缺乏严密的政策规定，课税制度存在一定缺陷。主要表现在企业和个人股息、红利的重复征税，有悖税收公平原则，限制了公司税后利润的分配，导致股份公司放弃直接分红派息转而采用转增股本的办法规避税收。另一方面由于目前对长期与短期资本利得课税时税率无奖限政策，缺乏鼓励长期投资的机制，从长远角度看不利于资本市场的良性运行。同时，当前国有企业战略性改组所带来的社会保障问题十分紧迫，实施战略性改组必然带来下岗分流、减员增效等实际问题，要求尽快改变目前实施范围狭小的劳动保障制度，为国有企业改革的深化提供保障机制，而现行税制也一直未涉足这一领域，市场经济国家通行的社会保障税在我国没有建立起来。
（二）税收征收管理问题
1.税收征管难度加大
随着国有企业战略性重组的逐步推进，国有、集体，外资、私营等经济成分相互交融，各种经济组织在市场竞争中组建、衍生、扩大、缩小、消失、重构的频率大为加快，经济结构、经济成分更趋多元化，这必然使税收征管面临新的挑战。同时，由于企业经营范围的多样化和不同构成成分之间享受的利益分配政策千差万别，也对税务人员的素质提出了更高要求。
2.企业改组、改制中的欠税管理问题
在一部分国有企业中，过去由于企业产权不明，管理不科学，效益不高，资金回笼不好，大量应收账款回不来，本应上缴国库的税款无法按期缴纳，形成了长期欠税。随着国有企业的改组，清理企业欠税变得更加复杂、艰难。如在破产企业中，尽管《破产法》中规定了债务的清偿顺序，但在执行中难以落实到位。由于利益驱动，税务部门普遍未作为经济执法部门参与破产改制的全过程，无法从法定的正常渠道获得企业破产改制的全部信息，而各地的破产程序又不尽一致，由此导致对破产企业的有关税源管理、欠税清理等问题无法妥善处理，延误税务机关对破产企业实施税务稽查和欠税追缴。
3.下岗职工从事个体经营的税收征管问题
随着国有企业的改革，大量下岗职工摆摊设点，流动经营，又要求给予税收照顾，一些地区个体经营在短期内数量过多，税务稽查力量跟不上，形成管理的“真空”，加大了个体经营经济税收征管的难度，造成税收流失。
二、进一步完善税收政策，加强税收征管，促进国有企业战略性改组
（一）完善、调整税收政策
首先，调整按所有制性质、经济性质来制定税收优惠政策的思路，以产业政策为取向，强调全国范围内税收政策的统一性，尽可能减少地区性的税收优惠政策。在国有企业改革进入新时期后，企业之间的重组、兼并与资产组合已经打破了所有制的界限，原先按经济性质设置的税收优惠政策在实际运作中已经无法找出实施的对象。因此必须改变、调整税收优惠政策的设计思路，按照国家产业政策和产业发展序列，确定不同的优惠政策。
其次，进一步规范企业所得税制，同时改变按行政隶属关系划分收入级次的做法，消除国有资产合理流动的税收体制障碍。随着国有企业战略性改组的深入，所得税的地位与作用将更为突出，因此首先应在适当时机合并内外两套所得税制，借鉴国际通行做法，确定法人为企业所得税纳税人的标准，使企业所得税纳税人的确定标准更为科学和富有弹性，覆盖面更为广泛，从法律上将企业改制、改组中不断推出的企业组织形式，限定在法人所得税的纳税范围之内，堵塞避税的法律漏洞，防止税收流失。其次，新的法人所得税要充分体现国民待遇原则，对所有纳税人实行统一的税率、税基、费用扣除范围、税收优惠等标准。考虑到中央与地方均为企业投资主体，企业所得税征收成本较高的原因，宜建立一种企业产权归属与企业纳税主体完全分开的中央、地方共享税制，统一由国税机关征收，收入按比例返还地方，可以降低操作成本和调动地方征收的积极性，国有资产优化组合与配置的障碍也可以得到有效解决。
第三，调整、优化现行税制的不完善之处，扩大税收覆盖面，尽快弥补税制链条上不利于企业战略性改组的缺位环节。目前当务之急是在认真调研的基础上，在国有企业发挥作用的战略性领域，率先实行消费型增值税，消除增值税重复课税的弊端。为兼顾财政的承受能力，可采取循序渐进的改革措施，当前可以考虑将消费型增值税作为产业政策来利用，配合国有资产行业结构调整和国有大中型企业的改造，推动国有大型企业与企业集团向战略性行业、产业集中，促进资本有机构成高的国有大中型企业技术更新与改造。继续坚持增值税的中性原则，尽量减少乃至完全取消增值税减免政策，以利于规范纳税人的储蓄、投资行为，为资源、技术的市场化创造公平的税收环境。其次是尽快研究出台社会保障税，在权利与义务相统一，公平与效率相协调，成本与效益相一致的原则下，设计一个宽税基、低税率并与现今社会保险基金比例相衔接的社会保障税。
（二）以执行税法为核心，强化对重组、改制企业的税收征管
1.强化对改组、改制企业的日常税收征管
首先要在法规上明确企业在改制终结后必须到税务机关重新办理税务登记、变更及注销登记手续，重新确定其纳税主体和纳税人资格，减少漏征漏管户，强化税收源泉控管。同时应及时完善有关企业兼并、分立、租赁、承包、出售与拍卖过程中的税收法规与征管办法，保证税法和征管办法的连续性与严密性，杜绝企业改制与税收执法相脱节的现象。其次是要加大优化服务和税务稽查的力度。可考虑为改制企业设立专门的税收服务窗口，为其办理与改制相关的涉税事务提供优质高效的税收服务。并针对改组过程中可能出现的征管漏洞，开展重点稽查，加大处罚力度，规范改组企业的纳税行为。第三，加强税收司法保障。面对当前国有企业改革诸多纷繁错综的利益矛盾，涉税案件日趋增多，亟需司法部门给予强有力的支持与配合，以确保税收执法的刚性与力度。
2.加强对改组、改制企业的税收债权管理，努力清缴欠税
一是要加强企业改制前的欠税清收工作，加大清欠力度，包括采取税收保全与强制措施，压缩企业欠税，最大限度地减少税收债务，防范企业改制的税收风险。二是要建立改制企业的税务清算制度，重点落实税收债务，将税收债务是否落实作为准予企业改制与否的条件之一。三是要赋予税务机关参与企业改制工作的权利，明确规定企业改制涉及税收债权时，税务部门必须参与。尤其在企业破产审查过程中，税务机关应作为清算小组成员，监督清算过程中的涉税行为，堵塞税款人为及隐性流失的漏洞。同时对改制企业低估、转移资产等行为，有权要求其予以纠正，保证资产的真实性，提高清偿税收债务的可能性。四是要在企业改制的相关法规中，明确规定禁止地方政府包庇与纵容改制企业逃避税收债务的行为。
3.加强对个体私营经济的税收管理
国有企业改制后，有大批富余下岗人员加入到个体经营者的行列。由于个体经营的流动性很强，因此，如何加强其税收征管已成为一个重要任务摆上议事日程。笔者认为除应加强与工商等部门的密切配合，掌握其税源情况之外，应继续推行个体私营经济建账建制工作，实行按账查实征收，并将其建账建制情况与纳税状况作为企业及其经营者资信的重要内容，在政策上明确与银行贷款发放相结合，并在税收政策上给予一定有针对性的优惠措施。
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