完善我国住房保障政策的对策研究——以深圳市为例，本文主要内容关键词为：深圳市论文,为例论文,住房论文,对策研究论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
广东省深圳市于1989年6月1日颁布《深圳经济特区居屋发展纲要》，在全国最先探索和实施住房保障制度。近年来，深圳市在扩大住房保障覆盖面、创新保障性住房供应模式及实现住房保障与人口、环境和产业结构优化相协调等方面取得较好成效。其经验及在先行先试中遇到的问题，对完善我国住房保障制度和探索我国住房保障未来发展的路径具有借鉴意义。
一、深圳市住房保障的经验
1988年10月，我国第一个地方性的房改方案——《深圳经济特区住房制度改革方案》颁布实施，深圳市率先在全国停止住房实物分配，实行住房分配的货币化。1989年6月1日，深圳市颁布《深圳经济特区居屋发展纲要》，提出住房供求“双轨三类”制：“双轨”即市房管局组织建房和房地产开发公司投资建房，“三类”即福利商品房、微利商品房和市场商品房。1988～1999年，深圳特区约40多万市民通过住房改革拥有了住房，特区内共出售福利商品房和微利商品房15.55万套。近年来，在商品房价格快速上涨的背景下，深圳市根据本市不同收入层次居民住房支付能力和住房需求状况，通过不断改革和探索，走出一条循序渐进的住房保障发展道路。
（一）解决低收入居民的住房问题
城市住房保障的首要目标是解决低收入家庭的住房问题。1988～2005年，以建设经济适用房（包括福利房、微利房）为主，以货币补贴和实物配租（廉租房）为辅，深圳市共解决9万户左右低收入家庭的住房问题。根据《深圳市住房建设规划（2006～2010）》，从2006～2010年，深圳市将开工建设保障性住房14万套。到2010年底，深圳将基本解决低收入家庭的住房困难问题。
（二）解决“夹心阶层”住房问题
房价过快上涨使很大一部分中等收入人群的住房支付能力下降或出现暂时住房困难，产生所谓的“夹心层”，从而使住房保障的基数进一步扩大。但由于受土地、人口、能源和生态环境的严重制约，以建设无法实现“内循环”的经济适用房为主的保障性住房供应模式不能适应数量巨大且不断增长的保障需求。因此，坚持“以售为主”向“以租为主”的保障性住房供应模式的转变是深圳市住房保障发展的必然选择。
从2006年开始，深圳市在国内率先探索和实施以公共租赁住房为主的保障性住房供应模式。按照《深圳市公共租赁住房管理暂行办法》的规定，公共租赁住房是政府提供政策优惠，限定套型面积和出租价格，按照合理标准筹集，主要面向住房困难或住房支付能力不足的家庭出租的具有保障性质的公有非盈利性租赁住房。根据《深圳市住房建设规划（2006～2010）》的要求，“十一五”期间深圳市14万套保障性住房建设目标中，公共租赁住房为11.4万套。
为完善住房供应机制，深圳市借鉴香港发展“公屋”的经验，于2008年1月颁布实施《深圳市公共租赁住房管理暂行办法》。该办法从保障对象范围、房源筹集渠道、建设标准、建设资金来源和退出机制等方面对公共租赁住房建设、分配和退出等环节做出严格、创新性的规定。如，在房源筹集渠道上，为降低住房困难家庭出行和生活成本，增加有效供应和节约利用土地资源，公共租赁住房除了通过政府直接投资组织建设外，更多地通过商品住房用地配建、产业园区配建、在城中村改造中配建和地铁上盖物业等渠道供应；再如，在建设标准上，凡新审批、新开工建设的公共租赁住房，一律按单套建筑面积不超过50平方米（廉租住房不超过40平方米）和推进“四节一环保”技术来建设。《办法》特别规定，享受公共租赁住房的居民家庭不得对该住房进行二次装修和擅自改变原有使用功能和内部结构；又如，在退出机制上，租住公共租赁住房的居民家庭，首次签约的租赁期为2年，2年内不必进行资格复核；超过2年的，根据公共租赁住房信息管理平台，由市、区保障性住房管理机构每年进行资格复核，凡不再符合相关规定的，市、区保障性住房管理机构按规定收回住房或将租金提高到市场价格水平。
（三）解决外来低收入人群的住房问题
深圳市规划和国土资源委员会对建筑物普查的数据显示，截至2008年，深圳市有城中村私房超过35万栋，总建筑面积约1.2亿平方米，占全市住房总量的47％，且绝大部分为违法建筑。也就是说，全市住房存量近一半为城中村私房，这在全国是绝无仅有的。① 违法建筑治理难之所以成为深圳市一个棘手的问题，更深层次的因素还在于政府急风暴雨式工业化、城市化的历史欠债和违法建筑所承载的无法抹煞的社会价值。[1]而数量巨大的城中村私房事实上发挥着本应由政府供应保障性住房的公共职能。[2]
占全市常住人口74％、约648万的常住和非户籍低收入人群的住房问题在30多年来主要通过条件较为恶劣的城中村私房来解决。因此，2009年5月，深圳市通过《关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》，首次承认违法建筑的合理性，规定在区分违法程度和补缴地价款、适当罚款的基础上，绝大部分违法建筑可核发房产证。2009年底，深圳市颁布实施《深圳市城市更新办法》，对大部分城中村开展以改善消防、卫生等基础设施和引进物业管理等公共服务设施为主要内容的综合整治，以此来达到既改善人居环境，又推进既有存量住房资源的集约利用，促进经济和社会可持续发展的目的。在此基础上，2010年1月通过的《深圳市保障性住房条例》以立法形式将非户籍常住人口纳入住房保障的范围。
二、深圳市住房保障发展过程中存在的问题
（一）住房统计制度和保障需求分析较为滞后
住房保障的范围有多大，采取何种保障方式，保障的标准如何制定，保障性住房建设的区域分布和户型结构如何等住房保障基本问题的明确，需要全面、准确、动态地掌握低收入家庭的住房状况、收入状况、工作状况、家庭人口、保障性住房需求等基本的统计资料。但由于深圳市存量住房中的绝大部分为房改以前的福利或微利房和城中村私房，这部分住房的产权状况、居住状况、户型结构和房龄等数据资料缺失比较严重。特别是受城中村改造政策的影响，城中村原村民对政府的住房调查工作往往采取不配合态度，使占全市住房存量47％的城中村私房的详细资料无法获得。目前，住房调查仅限于建筑物普查，即建筑物总栋数、各类型建筑物栋数和建筑总面积。同时，深圳市人口结构呈现户籍人口与非户籍人口“倒挂”的现象，非户籍常住人口占全市常住人口的比例达74％。这部分人群的工作岗位流动性较大，难以获得其详细资料（特别是住房状况）。因此，近年来深圳市住房保障的模式在基本采取粗略估计住房需求的基础上，设定供应比例再接受居民住房申请的程序。由于无法获得需求总量和结构的数据支持，这种保障性住房供应政策的有效性难以提高。近年来，深圳市不断有“经济适用住房弃购”、“廉租房改变功能”等问题出现。
（二）住房保障准入管理存在缺陷
如何实现住房保障真正面向住房困难人群，避免骗购经济适用住房、中高收入水平的家庭租住廉租住房等问题的产生，是提高住房保障有效性的主要障碍之一。[3]在历史上，由于深圳特区本地居民较少，为加快特区建设，上世纪80年代以来，大量引进外地建设者来深圳工作，同时也以福利房和微利房的形式保障这部分人的住房需求，形成了对教师、公务员等人群实行住房保障的传统。近年来，尽管深圳市一再明确住房保障只覆盖存在住房困难人群的基本原则，但由初级公务员泛化到其他公务员的住房保障错位现象和寻租现象屡禁不止。另外，当前深圳市已将住房保障的范围扩大到中高级人才。如何明确中高级人才的范围，防范假借人才来寻租保障性住房是深圳市住房保障管理部门面临的又一难题。
（三）土地资源对保障性住房建设和供应的约束日益明显
目前，深圳可利用土地资源不足200平方公里，而住房保障需求的总量却非常庞大。特别是近年来深圳房价快速上涨使住房保障的范围进一步扩大，中等收入人群进入住房困难行列的人口数量日益增长。从近年来住房保障发展的基本思路来看，深圳市未来保障性住房建设用地供应将更多地通过城市更新来挖掘土地供应潜力，即通过包括旧村、旧工业区、旧住宅区和旧商业区在内的“四旧改造”来置换土地。但从近年来“四旧改造”的实践看，由于产权模糊、拆迁补偿标准不一和政府财力缺乏的影响，这一模式进展比较缓慢，而现有的“先易后难”的改造模式也将不断加重未来土地资源对保障性住房供应的约束。同时，深圳市产业发展和基础设施建设用地规模也在增长。
三、从深圳经验看我国住房保障发展的政策选择
改革开放30多年来经济和社会发展的历史经验表明，肩负着改革开放先行先试历史使命的深圳，其很多做法都被证明是正确的而在全国推广。深圳市在住房保障发展方面的经验，对破解当前我国住房保障发展中存在的问题和我国住房保障制度未来发展的政策选择，无疑具有重要的借鉴意义。
（一）鼓励各地采取适合本地实际和差异性的住房保障模式
目前，我国各地房地产业在发展水平、土地供应、住房供求关系、居民收入水平和政府财政状况等方面存在的差异很大。一刀切的保障性住房供应模式难以达到保障的有效性，不具有推广意义，在现实中也存在很多难以克服的障碍。[4]如，以租为主的保障性住房供应模式已得到政府、专家和业内人士的普遍认可。但受地方配套资金难以到位和回笼资金有限的约束，部分欠发达省份被迫对廉租房实施“共有产权、租售并举”的模式，而我国其他地区也推出很多结合本地实际的保障性住房供应模式和保障方式，或在住房保障的某个环节创新管理方法，这些模式或方法在实践中也取得良好的效果。
未来，国家不应再对住房保障的某些指标做硬性规定，转而要充分鼓励结合本地实际，灵活创新保障性住房供应模式。在保障方式上，鼓励采用包含独立新建或配建、购置、改造、补贴等在内的多种方式。如，深圳市以没收、征收违法建筑的方式提供保障性住房，就是针对存量违法建筑规模大、新增土地资源供应有限的现状提出的；在资金来源上，除采取专项拨款、地方配套、银行信贷等传统模式外，还鼓励探索利用住房公积金增值收益、社会捐赠、信托投资基金或企业等社会投资资金。如，深圳以大规模建设公共租赁住房为契机，利用公共租赁住房回收租金建设保障性住房；在保障标准上，各地在保障的范围、保障性住房建设标准和住房补贴标准等方面可存在很大差异。如，在深圳、厦门等经济较发达的地区，住房保障的范围可以扩大。
（二）解决居民住房困难问题要遵循循序渐进的原则
1998年以来，存量住房大多为计划经济时期的单位福利房，建筑质量和居住功能较差，而在城市化背景下，包括首次购房需求和改善型需求在内的住房需求很大，造成我国住房供求矛盾非常突出，住房困难人群范围较大，这在国内一线城市和部分二线城市表现得更为突出。住房保障的目标是解决居民家庭住房困难问题，也就是说，凡是有住房困难的人群，都应当也必然被纳入政府住房保障的范畴。但由于土地供应、建设规划、建设周期、旧区改造和地方财政收入等因素的制约，不可能在短期内解决所有住房困难人群的住房问题，必须采取有先有后或轮候的方式。从深圳经验可见，首先要解决低收入人群住房问题，再解决非户籍人群住房困难；先解决最低收入人群的住房困难，再解决“夹心层”和其他人群的住房困难问题；先发挥住房的居住功能，再发挥住房对其他产业发展的带动功能。
（三）加强住房保障政策实施的配套性以提高保障的有效性
作为社会保障的一部分，住房保障与教育、医疗、就业、交通等公共政策和制度紧密相连。因此，为提高保障性住房供应的有效性，保障性住房用地选址要考虑交通、教育、医疗等因素以降低生活成本。在公共服务设施不完善的区域供应保障性住房建设用地和安排建设保障性住房时，要将城市教育、医疗、交通等公共服务设施建设规划与保障性住房建设规划相协调。如，深圳市充分利用近年来轨道交通建设快速发展的契机，实施“地铁上建物业”的公共租赁住房建设模式，既提高了地铁运营效益，也大大降低了公共租赁住房建设成本，并通过降低居民出行成本，提高保障的有效性。
保障性住房建设还要与社区建设结合起来。通过建设和谐社区以降低贫富群体之间的隔离和社会排斥。目前，国内大多数城市防范城市犯罪最主要的手段就是建立封闭、半封闭的小区。在我国城市化加速发展的背景下，封闭式的小区可能进一步弱化城市群体之间的联系。因此，政府在供应保障性住房时，要通过完善社区功能和加强社区管理的方式，构建融合不同收入水平和文化层次关系网络的居住社区。早在2007年，深圳市就发布《关于在我市出让商品住宅用地中安排建设一定比例政策性住房的实施意见》，明确规定政策性住房总建筑面积按照选定的拟出让商品住宅用地中住宅建筑总面积的15％确定。同时，深圳还积极学习香港经验，引入义工和社会慈善机构或非营利团体，创办社区健康服务机构和社区学院，积极关注社区弱势群体的医疗、教育和生活保障问题。
（四）保障性住房的房源筹集要注重对存量住房的有效利用
近年来，我国土地资源对新建住房供应的约束越来越大，但人多地少的格局需要我们用长远的眼光看待存量住房在住房供应体系中的重要性。特别是国内一线城市和部分二线城市房地产市场发展规模在十几年的时间内走完发达国家近百年的历史，土地资源对包括房地产发展在内的城市经济总体发展的约束非常明显。如果保障性住房供应仍延续新建的外延扩展模式，不仅将加速住房对资源的消耗，住房建设用地及配套基础设施用地需求的增加将进一步恶化土地的瓶颈约束。在发达国家成熟的住房体系中，存量住房占有绝对重要的地位。如，占全市住房总量47％的城中村私房已成为深圳住房供应体系中的重要组成部分，成为解决全市约648万常住、非户籍人群住房问题最主要的渠道。未来城中村私房的居住环境和基础设施建设将进一步完善，城中村私房在解决居民住房问题中将发挥重要作用。
（五）完善住房统计工作，为住房保障政策提供决策支持平台
目前，我国住房保障政策的研究制定还缺乏比较全面和准确的数据支持，地方政府应在多大程度和范围上解决低收入家庭住房困难问题，难以做到心中有数。因此，有必要对城市住房状况尽快进行全面普查，建立城市居民住房和收入档案，并进行动态管理，为研究和制定住房保障政策提供决策支持平台。[5]建议以建筑物普查和人口普查为契机，建立各地对城市住房状况的定期普查制度。通过住房普查，准确了解当前城市存量住房的总量、结构，城市居民的居住和收入水平以及住房需求的总量和结构等信息。政府以掌握的住房保障需求的人口数量、人口区域分布、保障的模式需求（如希望发放租赁或购房补贴，还是提供廉租房，抑或购买经济适用房等）、保障性住房需求的户型结构和区域分布等信息，以需求定供给，长期内滚动开发，按轻重缓急，做到应保尽保。
（六）建立对住房保障申请者失信的惩罚措施，以减少保障的不公平现象
目前，对违规申请和违规出售或出租保障性住房的处罚措施还仅限于“劝退”，更严厉的处罚措施（如计入信用档案、丧失购买住房资格或贷款申请资格、违规曝光等）基本处于空白状态。在住房价格不断上涨而没有任何一种投资所获利润能够超过寻租保障性住房所获利润的情况下，对保障性住房寻租已成为一种普遍现象。因此，在个人信用制度不完善和信息不完全共享的情况下，只有实施严厉的处罚措施，才能减少保障性住房分配中的不公平现象。
（七）保证保障性住房建设用地的优先供应
未来20年将是我国城市化继续加快的时期。城市化加速将带来对住房需求、基础设施和公共服务设施建设需求的快速增长，土地供应的压力将不断加大，未来住房保障发展要坚持保证保障性住房建设用地优先供应的长远眼光。因此，在制定城市发展总体规划、各级别国民经济和社会发展规划、各级别土地利用总体规划、年度土地利用计划等涉及土地供应的规划时，国家和地方政府要坚持优先供应保障性住房建设用地的基本原则。
注释：
① 在2004年特区内外完全实现城市化后，深圳已没有集体土地。因此，深圳农村城市过程中的违法建筑不同于其他城市集体宅基地上建设的小产权房，而称为私房和违法建筑。