“大部门体制”改革：深圳的破局与困局，本文主要内容关键词为：困局论文,深圳论文,体制论文,部门论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十七大报告指出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”。以十一届全国人大一次会议批准国务院机构改革方案为标志，新一轮行政管理体制改革即将在全国逐步展开。深圳是少数几个率先对“大部门体制”进行探索的地方，剖析深圳取得的成就和存在的问题，意义不言而喻。
一、轨迹：“悲”“喜”交织的两部曲
从1981年以来，深圳行政管理体制改革经历了特色鲜明的两个阶段。
（一）第一部“喜”：由传统行政管理体制向大系统管理体系顺利转变
1979年1月深圳建市前的政府架构是7大类41个机构，① 设置深圳市时，其中38个机构转为深圳市革命委员会的工作部门。截至1981年8月深圳第一次改革前，机构达65个。这些机构基本上是按行业和产品分类设置的业务主管局。这是计划经济的产物。计划经济要求政府根据垂直方式进行管理，每一个部门管理特定的行政事务，分工很细。这样的行政管理体制，成了深圳改革开放的绊脚石，有必要进行改革。
深圳按照“精简、统一、效能”的要求，借鉴香港“大部门体制”，经过五次大的改革和多次微调，在精简撤并专业经济管理部门的基础上，建立综合管理部门，对企业实行大行业管理；合并职能相近和相关的机构设立综合性部门，实行大系统管理这样两条改革路径，终于在1998年在全国率先建立了与深圳经济社会发展相适应的大系统管理体系。
深圳大系统管理体系分三大系统十个子系统：②
（1）经济管理系统由四个子系统构成：
大工业系统——按照政企分开原则，精简专业性工业管理机构，建立大行业的综合性工业经济管理体制，由经发局负责全市的工业经济管理。
大农业系统——将农业、林业、牧业、渔业、乡镇企业、农村经济及海洋业进行统一管理的农业经济管理体制，由农业局负责全市的农业管理。
大商贸系统——由对全市内贸、外贸和旅游业进行统一管理的经济管理体制，由贸发局负责全市的商贸管理。
大招商系统——建立集引进外资工作的统筹、协调、审批、管理和服务于一体的外商投资管理体制，由招商局负责全市的招商管理。
（2）城市管理系统由三个子系统构成：
大运输系统——将多种运输方式统筹结合，由运输局负责。
大城建系统——将城市规划、国土管理、房地产管理三者结合起来，实行统筹管理，由规划国土局负责。
大城管系统——将市政、环卫、园林绿化的行业管理和城市综合管理统一起来，由城管办统一负责。
（3）社会文化管理系统由三个子系统构成：
大文化系统——由文化局统一负责文化艺术、新闻出版、广播电视、版权和文物管理工作。
大教育系统——把普通教育、成人教育和高等教育机构合并起来，组成新的教育局，统筹全市的教育管理。
大社会保险系统——将医疗、养老、失业等社会保险业务由社保局统一管理，社会保险行政管理与基金管理分开运作。
深圳的大系统管理体系基本没有计划经济条件下对口设立的“小部门体制”痕迹，为向“大部门体制”转变奠定了较好的基础。
（二）第二部“悲”：痛失由大系统管理体系向“大部门体制”转变的良机
从2001年下半年到2002年上半年，中央编办先后确定了深圳等5个市（区）作为全国深化公共行政体制改革的试点。此次改革自2001年底深圳市编办向中央编办上报《深圳市深化行政体制改革创建公共行政管理体制试点的意见》起，至2004年5月正式下发《深圳市深化行政管理体制改革试点方案实施意见》③ 止，前后历时三年多。与以前历次改革不同的是，此次改革的要旨不再是机构数的增减，而是行政权中决策、执行、监督如何实现协调和分离。这一主题源于“十六大”报告中所说的“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革”。
改革方案的基本思路是在事务、职能分析的基础上，将政府职能一分为三，即决策、执行、监督。以大行业、大系统的方式设立决策部门，就每个决策部门关联的业务设若干个执行机构，决策权在决策机构，执行权在执行机构，监察局和审计局作为监督部门直属市长管辖。与此相配套，建立公共财政、综合法制、公共人力资源、公共信息等公共行政管理系统平台，作为所有政府部门共享的内务管理和服务系统。显然，这是一个不折不扣的“大部门体制”方案。深圳某学者用“行政三分制”这个词概括其内容，并向媒体披露，一时沸沸扬扬。
当时中编办的设想是2002年底出方案，2003年一季度开始实施，三季度总结经验，但这个时间表随即作废。正式公开启动这项工作是2002年11月底十六大刚闭幕后。2003年3月初，改革方案基本定稿并获中央有关部门原则同意，8月国务院调研组来深圳，有人曾就“行政三分制”探询调研组意见，但没得到回答。此后，就不了了之，媒体热议也渐渐平息。
2004年5月正式下发的《深圳市深化行政管理体制改革试点方案实施意见》与原有方案比较已大相径庭。就这样，深圳与这次改革良机失之交臂，与“大部门体制”在许多方面很接近的大系统管理体系，没有顺利转变为真正意义的“大部门体制”。
二、破局：“大部门体制”的轮廓显现
经过不懈的改革，如今深圳的行政管理体制已经具有若干“大部门体制”思维和“大部门体制”内容。
（一）政府机构初显“大部门体制”特征
1981年8月深圳进行了第一次政府机构改革。改革矛头直指官商不分的行政机构，撤销了商业局、物资局、工业局等18个专业经济管理局和一些行政单位机构；将统计、计划生育等4个局级机构并入业务相近的部门。深圳改革的第一枪，意义就不同凡响：在全国率先打破了按行业、产品门类设置政府经济管理机构的旧模式。如今深圳的政府机构已有三分之二是大系统管理机构（见下图），较好地解决了过去按行业、产品门类设置机构导致的机构臃肿、部门分割、办事效率不高等问题。
政府机构设置已走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。深圳规范机构设置，严控人员编制，打造“小政府”。1981年深圳第一次政府机构改革，市属部委办由原来的65个减到33个，减少49％，其中，市政府工作部门只设17个，机关行政人员由原来的2237人减到867人，减少了61％。经过1983年12月～1985年5月的第二次改革，市政府工作部门增为22个。1986年9月～1987年8月第三次改革后，市政府工作部门为39个。1988年第四次改革后，市政府工作部门为41个。1992年第五次改革后，市政府工作部门38个。2001年第六次改革后，市政府工作部门仍为38个。2004年第七次改革至今，市政府工作部门为35个，市政府机关编制只有7600人，在全国大城市中倒数第二。由此可见，市政府工作部门一直控制在40个之内。从深圳实际出发改革政府机构，而不是复制中央的机构，这是深圳的一条重要经验。
（二）政府职能结构初显“大部门体制”特征
按照“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的职能定位，深圳将政府职能范围转向公共领域，并由过去偏重于发展经济转向发展经济与社会管理并重，推进社会整体发展，积极构建服务型政府。一是加强宏观调节部门。设立规划局、发展和改革局、贸易工业局，就是为了加强宏观决策的科学性、权威性，尤其是贸易工业局，负责组织研究拟定工业、商业、贸易、招商引资、经济协作等方面的政策与发展战略、规划等，统一管理工商贸，有别于中央和广东省的商务部（厅）。二是完善社会管理和公共服务部门，2004年行政管理体制改革，对于履行社会管理和公共服务职能的教育、民政、司法、交通、文化、卫生、体育等部门，不精简内设机构和人员编制。相反，原来内设机构、职能和人员相对薄弱的，这次还得到充实和加强。如一次性增加3000警力，充实到一线，加强社会治安管理；在地方政府中第一个建立应急指挥机构，为市政府直属的议事协调机构的办事机构（正局级），统筹各方面的应急救援资源，提高应对处理各种公共突发事件的能力。三是规范部门内设机构，归并市直机关现规模偏小的处室，取消政府部门“三总师”（总经济师、总会计师、总工程师）的职位设置。
（三）“行政二分”初显“大部门体制”特征
“大部门体制”要求决策、执行、监督相对分离，深圳在这方面做了尝试。行业协会服务署负责行业协会的组织培育、监管、规范和服务工作，建筑工务署统一负责除水务工程、公路建设外的政府投资工程的组织实施，组织建设经济适用房等，这两个执行机构的设置，就是为合理界定政府涉足执行的范围和方式；国土资源房产局直属分局将统一管理特区内的四个区，则更鲜明地体现了决策和执行的分离性。这些机构有些是中央、广东省和其他地方政府机构中所没有的。
虽然深圳大系统管理体系已经具有“大部门体制”思维和若干“大部门体制”的内容，但是，决策、执行、监督三部分仍然纠结不清，离真正意义上的“大部门体制”还有相当大的距离。
三、困局：“大部门体制”难产的原因
深圳大系统管理体系痛失转变成“大部门体制”的良机，除了客观原因外，还有多方面的主观因素。
（一）认识不一动摇了转变的基础
大系统管理体系要顺利转变成“大部门体制”，需要形成全社会共识。尽管当时深圳的改革方案已确定向“大部门体制”转变，但是，“大部门体制”仍然面临着来自国内的诸多争议，与转变有关的几个层面上的群体远没有达成共识，转变的民意基础不牢固。
政界和学术界对“大部门体制”出现了两种截然不同的声音。一种是大加赞扬。有学者认为它是从政府管理结构、功能、运行机制等方面进行重新设计，因此具有革命意义和符号意义，用“震动深圳”可能还不足以形容这场改革的分量，它还会震动全国，这是政治文明的进步，也许会给中国行政管理体制的革新带来新思路，可以在全国推广。④ 另一种观点以国务院行政审批领导小组专家咨询组成员余晖为代表，认为“大部门体制”在一些地方政府进行试点是可行的，也许能够提高某些行政部门的效率和减少腐败现象，但全面推行的意义不大，更不用说在中央政府层面实行了。⑤ 更有甚者认为“大部门体制”不科学，深圳搞这个体制本身就是错误。实际上，这两种态度都没有冷静地看待“大部门体制”的利弊。
在社会公众层面上，由于舆论宣传不够，他们对“大部门体制”知之不多，改革方案没有经过上上下下的充分论证，特别是没有让民众广泛参与，实行“大部门体制”并没有成为社会呼声最高的、意见较为统一的改革意见。普通公务员知道要进行“大部门体制”改革，但为什么要改革，这一在国外有比较成功经验的管理模式在我们这样的体制下，究竟有没有效果，建立的过程中可能遇到哪些阻力，这样一些深层次的认识问题并没有真正解决，没有与政府的改革战略形成对接。
（二）利益“刚性”制约了转变的空间
与其说是争议，不如说是围绕利益的博弈——这是“大部门体制”在深圳难产的最大障碍。传统体制下，“权力部门化，部门利益化，利益集团化”非常突出。大系统管理体系转变成“大部门体制”对现实的部门利益无异于釜底抽薪，触及各级政府官员的利益必然很多，触及的程度必然深刻。于是，一些人便采取各种办法来应付改革和保护自己的权力。在深圳，“大部门体制”主要涉及的是局级干部的权力和利益，有些局将被取消，局长们面临整体“洗牌”问题。局长们片面强调本部门的重要性，希望上下对口，自成体系，反弹情绪之激烈，在2002年上半年的一次会上表现得淋漓尽致。这次由市主要领导亲自召集的会议，参加者是所有的局长、区委书记和区长，“在会上，有一位局长大声质问，为什么砍掉我们局？”⑥
政府官员也是有血有肉的人，改革必须得考虑他们的利益。要想使大系统管理体系能够真正地向“大部门体制”大踏步前进，就必须把利益刚性转化成“软性”。问题的关键在于如何趋利避害。西方国家的做法是，除了通过制度、法治，把在任何时候都可能存在的部门利益转化为以公共性为价值取向的部门动力外，将因政府改革而分流的官员安排到“第三部门”，个人利益受损较小。如此改革便不会因“利益障碍”遭到官员们抵制。但我们却没有或很少有渠道来安置被分流官员。
（三）研究缺陷削弱了转变的力量
从2002年下半年到2007年，学术界对“行政三分制”的研究兴起了一次高潮。这次研究热的学术贡献影响深远，但缺陷也明显。这些缺陷直接或间接影响了改革方案的制订，削弱了转变的力量。
第一，照搬有余，创新不够。行政管理体制创新可以借鉴先进国家和地区的成功经验，但照抄照搬是注定不会成功的。中国有中国的国情，深圳有深圳的市情。由此，体制创新除了与国际接轨以外，还理应包括自主创新的内容，即从适应我国社会主义市场经济需要出发的、从旧的计划经济管理模式推陈出新的行政管理和机构设置模式。但是，研究者大都照搬西方“大部门体制”的理论和模式，“走自己的路”的原创性成果并不多。行政管理体制作为一个国家制度文明的高度浓缩，体现的是一个国家最基本的价值取向和赖以存在的基本经济基础。忽视了历史和现实土壤，中国的“大部门体制”或是难以破土而出，或是即使产生也不可能有长久的生命力。例如，我国的“大部门体制”更重要的是要转变政府的决策方式和执行方式，进而使政府的管理方式发生根本性变化。如果只有“大部门体制”这一形式，而没有政府管理方式的变革与民主决策体制的建立，“大部门体制”的优势也不能充分发挥。
第二，谨慎有余，敢闯不够。深圳的大系统管理体系转变成“大部门体制”，涉及旧体制的核心部位；从更深层次来看，“大部门体制”改革虽说是行政体制创新，但必然要涉及政府与党、政府与人大、党与人大的关系，涉及深圳的政治体制改革。执政党的机构、人大的机构如何与政府的“大部门体制”相匹配？执政党的权力、人大的权力如何与政府的权力相对接？这些问题不解决，大系统管理体系很难转变成“大部门体制”。换言之，必须把行政体制改革纳入政治体制改革框架中，这样更能从结构上进行深层次调整。而这需要“敢闯敢干”的精神和勇气。然而，研究者大都思想解放不够，对这些敏感问题采取回避态度，将它们置于视野之外。
第三，破旧有余，立新乏术。研究者对传统行政管理体制的抨击和对能从“大部门体制”获得各种收益阐述较多，但对“大部门体制”改革来说，解决“大部门体制”建立中必然遇到的难点，更为重要。比如，“大部门体制”下，部门的权力更大了，监督的难度增加了，如何按照“决策、执行、监督”相互协调、相互监督制约的改革思路，重构政府权力结构和政府的运行机制，为监督大部门的权力提供保障？如何把整合政府的议事协调机构、事业单位改革统筹考虑，实现功能的整体分化，使政府转变为“现代公共服务型政府”？“大部门体制”下决策、执行、监督行政事务权限是明晰的，但是，相应的行政责任却缺乏明确的划分和制度安排，如何使得绩效评估和责任追究不流于形式？决策与执行的分离，设立了大量的执行机构，它们彼此如何协调？对这些亟待破解的难题，研究者提供的对策并不多。
第四，整体有余，细节不够。深圳的大系统管理体系原本是要转向“大部门体制”，但有的学者却冠以“行政三分制”之名，并且获得了相当多的学者的认可。其实，这个名称很不严谨，结果让人想到的是行政体系内的三权分立，而实际上它指的是行政系统内部三种职能的相对分离，让人忘掉了协调，而协调是“十六大”报告强调的。更重要的是，很多人容易把它与西方的“三权分立”混在一起。细节决定结局，“行政三分制”这个名称实际上就暗含了深圳大系统管理体系向“大部门体制”转变的宿命。
（四）策略不足抑制了转变的步伐
深圳大系统管理体系向“大部门体制”转变，是一项综合性和开拓性的系统工程，过去毕竟没有这方面经验，所以改革的策略就显得很重要，必须精心策划、精心组织、精心操作。要充分考虑社会的接受能力和改革的巨大阻力，部门体制转变不可能毕其功于一役，不能一步到位，应该采取“半步策略”，积“小胜”为“大胜”，循序渐进，稳步推进，这样，成功的几率就大一些。
注释：
① 宝安县志编委会：《宝安县志》，广州：广东人民出版社1997年版，第543页。
② 李容根：《八大体系：深圳行政管理体制改革探索》，深圳：海天出版社1998年版，第77页。
③ 《深圳市人民政府公报》，2004年第22期。
④ 张立：《深圳受命特别试验“行政三分制”》，《决策咨询》，2003年第1期。
⑤ 本报记者：《关注新一轮政府机构改革》，《中国经济时报》，2003年2月25日。
⑥ 本报记者：《深圳受命特别试验“行政三分”再造政府》，《南方周末》，2002年12月20日。