摘要：由于目前国家严控新增建设用地指标的政策刚性约束，中心区位土地价值的重新认识和发掘，建成区功能提升、环境改善的急迫需求，历史街区保护和特色重塑等原因，在城市发展空间面临紧束的形势下，存量规划已成为城市规划工作的必然选择。本文以存量规划城市居住旧区更新为研究对象，提出“问题导向”型的规范方法及思路,仅供参考。
关键词：存量规划；城市更新；旧区更新
引言
城市更新是一种将城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区作必要的、有计划的改建活动。1858年8月，在荷兰召开的第一次城市更新研讨会上，对城市更新作了有关的说明：生活在城市中的人，对于自己所居住的建筑物、周围的环境或出行、购物、娱乐及其它生活活动有各种不同的期望和不满，对于自己所居住的房屋的修理改造，对于街道、公园、绿地和不良住宅区等环境的改善有要求及早施行，以形成舒适的生活环境和美丽的市容抱有很大的希望，包括所有这些内容的城市建设活动都是城市更新。通过城市更新等手段促进城市建成区自身的结构调整、功能优化、效率提升将逐渐成为政府工作的重点，相对应的存量型规划也开始成为城乡规划的重要组成。本文仅以城市中常见的居住社区为例，谈谈对于这类“存量型”居住旧区更新规划的一些观点。
1.城市更新对我国的启示
改革开放以来，我国城市发展非常迅速，特别是20世纪90年代以来，随着城市建设快速扩张和房地产业的迅猛发展，几乎所有的大中城市都在经历以房地产开发为主导的旧城更新过程。虽然在这过程中，城市物质面貌得到显著改善，但总体来看，对城市更新这个广义议题，并没有形成一个系统的政策框架，对城市更新的内涵也缺乏广泛和深刻认识，在城市更新实践活动中遇到种种问题，也引发了不少批评。虽然我国与西方国家相比，无论在城市发展阶段还是发展模式上都存有差异，但是西方城市更新经过几十年的发展历程，形成了成熟的理论体系和丰富的实践经验，其更新理念和政策措施至少从以下几个方面给我们以启示：
首先，是加深对城市更新本质的理解和认识城市更新不仅仅是旧建筑旧设备的翻新，不仅仅是一种城市建设的技术手段，不仅仅是一种房地产开发导向的经济行为，它还具有深刻的社会和人文内涵。忽略社区利益缺乏人文关怀离散社会脉络的更新并不是真正意义上的城市更新。城市更新是多目标的，而不是单一物质更新目标。
其次，城市更新的对象从区域过度到区域中的居民，城市更新的目标从物质更新过度到人居环境改善。城市更新的对象可以是区域也可以是区域中的人，城市更新关注对象的不同，则更新的方法途径不同，进而对更新成败的判断标准也各异。从西方国家经验来看，对城市更新往往始于对一定区域社会经济地位提升的关注，并最终落实到居民居住条件改善和生活质量提高上来，但其前提是必要的物质环境更新和一定的财富积累。就我国而言，目前大多数城市更新活动还停留在物质环境改善土地利用率提高和区域功能提升，但是随着城市更新活动在我国的不断深化，对居民利益的关注社会文化利益和历史脉络的保持，必将是城市更新活动的发展方向，也是城市更新的本质所在。
第三，城市更新是比初始建设更加复杂的过程，它的成功源于多方合作者的真实参与。西方经验告诉我们，政府私有部门和社区居民是城市更新过程的主要参与者城市更新步伐推进绝非政府一厢情愿，只有对公众和私人部门在其中的地位和责任有一个清晰的了解，才能够使他们的贡献最大化。但是，建立成功有效的城市更新机制，政府积极作用的发挥必不可少，既要运用激励性政策吸引私有部门投资，又要维护公众利益，确保社区利益不被商业利益吞没。需要注意的是，政府虽然是城市更新规划的重要参与者，却不应该成为城市更新的利益群体之一，而应该代表全体利益，站在公平立场上发挥协调者和指挥者角色，而城市规划者作为代表城市科学发展观的利益群体之一，应该发挥何种作用，以及如何发挥作用，是值得我们继续讨论的问题。
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2.“存量型”城市居住旧区的一般特征
2.1保留改善为主，改造潜力小
伴随着我国大规模的城市化进程，目前绝大多数城市中连片的以低矮破旧民房为主的城市旧区已经不多，常见的居住旧区基本以20世纪八九十年代的住宅为主。这些旧区一般建筑密度较高，主体建筑基本以低多层为主，拆迁困难，实施可行性较低。同时，随着《物权法》、《城市房屋拆迁管理条例》等法律法规的领布与实施，居民房屋拆迁难度大大提高，以往大规模拆迁改造的城币更新模式已难以操作。对于这类居住旧区，只能以保留及改善等更新手段为主，改造潜力已非常小。如南京下关河西片区更新改造规划，待改造用地仅占全部用地的10%不到。
2.2现存问题众多、更新难度大
旧城区改造是一个复杂的过程，参与的主体包括政府、开发商和拆迁户，各主体利益倾向不一致，参与旧城区更新改造的意愿表达能力也不同。因此，协调各主体间的利益避免冲突是改造得以顺利进行的前提。另外，旧城区更新改造后其各环节的功能都必须有所提高，实现这一提高必须充分发现旧城区的不足、确定改造的目标，建立实施的步骤，明确政府各部门之间的分工与合作，寻找并落实施工单位，最后组织系统开工。整个过程复杂，并且为了减少投资成本尽快获取投资回报，必须详细制定规划，有机协调施工，从而用最短的时间完成改造计划。
2.3产权关系复杂，牵涉因素多
城市旧区中的产权关系普遍比较复杂，各权属单位边界犬牙交错，一方面小单位不利于地块内部支路网络的形成，给地块交通带来压力；另一方面，众多的出入口也给社区的物业化管理带来难题，无形中增加了成本。同时，错综复杂的产权关系涉及众多权属单位，不利于地块的整体改造。因此，这类城市旧区的更新改造必须要采取不同的方式来进行。
3.“存量型”城市居住旧区更新的规划重点
3.1注重民生，改善环境
在居住旧区改造过程中，一般来说民生问题主要涉及居住、配套、交通、环境、安全与服务等方面。可以从以下几个方面来合理解决这些问题：拆除违章建筑、增加公共空间；整合老旧社区、优化公共交通；完善公共配套、提升服务水平；美化小区环境、增设活动广场。
3.2公共参与，开门规划
旧区更新与居住在其间的居民密切相关，因此为了保证更新方案能够满足居民的实际需求，规划工作必须做到全民参与，以防止规划工作出现失误。全民参与的方式有很多，例如在现状调研阶段，可以通过居民走访调研、发放调查问卷、举行座谈会的方式进行。规划方案阶段，可以通过现场沟通、专题调研会、社会公示的方式进行。方案施工过程中，规划设计人员必须经常走访现场，与建筑方积极合作，遇到问题积极沟通、解决，从而提高施工效率。只有做到这些，旧区更新工作才能尽快落到实处，快速推进。
4.结束语
城市在不同发展阶段，用地结构不同。中国的主要城市，由于土地耗尽，城市规划下一个三十年的主要动力将会是旧城更新、在开发、重新利用和工业用地改造。因此要做到旧区更新，必须建立相应完善的制度机制，只有这样才能使其相关规划理论及政策研究进入一个新的阶段。
参考文献
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[2] 黎明琳. 城市旧区改造中社会第三方作用与参与机制[J]. 长江大学学报(社会科学版). 2012(11)
[3] 李金波. 城市文化视角下的旧城更新策略——以新疆奇台县老城区旧城更新为例[J]. 建筑知识.
论文作者:郭晓鑫
论文发表刊物:《基层建设》2016年32期
论文发表时间:2017/1/18
标签：城市论文; 存量论文; 利益论文; 旧城论文; 居民论文; 环境论文; 建筑论文; 《基层建设》2016年32期论文;