国家治理的有效性与回应性：一个组织现实主义的视角，本文主要内容关键词为：现实主义论文,视角论文,有效性论文,组织论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着20世纪后期以来全球化进程的不断加速以及政治生态的深刻变化，无论是东方还是西方，民族国家内部的治理结构都进入了一个深刻调整的时期。一方面，处在民主政体中的公民对政府的期望日益增加，不仅希望政府能够切实扩展服务的领域和范围，而且也要求政府的服务更为优质和高效；另一方面，以官僚制为基础的传统政府管理模式已经越来越不能满足公民的要求，公民不仅抱怨政府行为的低效、僵化以及官僚主义，而且还批评政府官员的行为目标只为谋取私利而非响应公众需求(Rondinelli，2007)。面对这种不可治理性的危机，启动国家治理结构的深刻变革已经成为一项紧迫的政治议题。从实践来看，尽管不同的国家在改革的战略与方式上存在着一些差异，但殊途同归的是，这场改革的核心本能都是寻求更好地实现国家治理的责任与绩效(Kettl，2005)。为了实现此一目的，现代民主政治开始向其原始的古典形态那里寻找变革的灵感，将扩大和促进公民的参与作为优化国家治理的关键举措，政府改革的创新过程也被视为一个“创建以公民为中心的治理结构”(citizen-centered governance structure)的过程(博克斯，2005)。在这种情况下，将公民置于中心(Podger，et al.，2012)或优先位置(Lindquist，et al.，2013)似乎已经成为现代国家治理变革的不二之选。面对各种以参与式民主为基础的变革诉求，本文的问题是，这种自下而上的公民参与真的能够撼动现代国家治理的基本结构吗？如果不能，那又应当采取什么样的视角来理解和实现国家治理责任与绩效的优化？ 一、理解国家治理的研究现状 “国家治理”是当前社会各界共同关注的一个热点话题。在官方的政策文本中，国家治理被界定为运用国家制度体系管理社会各方面事务的过程(习近平，2014)。但在学术研究的理论话语中，关于国家治理的内涵却从来是众说纷纭，难以“定于一尊”。不仅如此，如果严格按照近些年来政治学领域中关于“国家”和“治理”的流行用法，就会发现它们两者殊难“结为同盟”(Rhodes，1996)，“国家治理”一词甚至根本就不可能存在。因为在流行的意义上，治理与国家的确存在着显著的差别(郁建兴，2008)：一方面，当代取向于主体多元化的治理实践会削弱现代国家的建构，治理的主体是去国家化的主体；另一方面，建构现代国家的集权运动又意味着根本无治理可言，对国家的强调恰恰是否定了无国家主体的治理。在这种情况下，谈“国家治理”当然是毫无道理。但问题是，如此一来，“国家治理及其现代化”显然就是一个“虚假的命题”。因此，需要反思的是，“国家”和“治理”是否真的如流行观点所主张的那样，一直处在对立的关系之中？抑或只是一种有意为之的意识形态偏见？“国家治理”难道只是中国的“特产”？重新思考当前社会科学中有关治理理论的研究现状将会发现，可能存在着相反的观点。 在近几十年来的理论研究中，“治理”日益成为一个时髦的术语，并被用来指称许多不同的社会现象。从经济领域到社会领域再到政治领域，从制度结构到社会关系再到管理工具，一系列相互之间迥然有别的社会现象都被理解为“治理”。面对这种无以复加的“滥用”，有学者不禁发出这样的感叹：“什么都是治理，但治理是什么？”(everything governance-or what?)(Schuppert，2011)术语内涵上的巨大弹性虽然可以有助于它的流行，但却同时也伤害了它的理论化能力。因此，尽管治理一词业已经历了二十余年的热闹，但尴尬的是，它在当前仍然只具有原理论上(proto-theoretical)的意义：要么只是规范研究的一个概念性主题，要么只是经验研究的一个描述性术语。因此，对于今天的政治学理论而言，一个极为重要的问题是，能否将“治理”转换成为一个分析性的概念(an analytical concept)，或者是一个理论(Sauer，2011)，特别是推动它成为一个有效的政治学理论(Peters，2011)。要实现这一目标，当然有赖于学术共同体的集体性努力，也许需要一个漫长的过程。但就目前来看，业已存在着一些值得注意的努力取向，而这种努力的核心特征恰恰是从反思国家在治理过程中的中心地位开始的。 大致来讲，传统的将国家置于治理对立面的流行观念，已经受到来自治理理论内外两种形式的严肃质疑。来自于治理理论内部的质疑虽然没有彻底否认治理的去国家化立场和社会化追求，但却担心无国家在场有可能导致治理的失败，并因此强调了有国家主导的“元治理”(meta-governance)的重要性。在这种观点看来，那种通过持续地对话来建立互信合作机制的治理，在本质上只是补充市场交换和政府自上而下调控之不足的。它的成功在根本上有赖于所采取的协调方式与治理对象及其治理环境之间的适配性，而它的失败也是显而易见的。治理失败的原因部分来自于治理规则与其他体系规则之间的不能兼容，部分内在于治理自身组织过程的脆弱之中。因此，要避免治理失败，由无国家主体组成的治理体系本身也需要治理。对治理体系的治理需要由国家来行使它的“元治理”职权，政府有必要及时地建立适当的宏观组织架构，以处理影响深远的组织间关系变化，并在战略上进行前瞻性地规划和管理(Jessop，1998)。因此，国家不但没有站在治理的对立面，反而是治理得以成功的必要保障。 来自外部的质疑则从根本上否定了将治理视为公民社会自组织的观念，认为这样一种将“治理”视为国家以外的机制或对国家的替代机制的看法，本质是“西方中心主义”的。它并不适用于西方以外的国家或地区，在那里更为紧迫的议题是如何建构国家而不是取代国家。必须清醒地认识到，作为一种国家替代机制的治理观念，事实上起源于对西方福利国家治理困境的反思，是在特定的时空及其思想背景中兴起的一种改革取向，具有强烈的规范色彩。它本质上是一种以新自由主义为基础的改革主张，是对凯恩斯主义国家失败的担忧，认为国家不仅应当减少其干预范围，而且还应当将其权力向市场及社会机构转移(Jessop，2002)。这种改革主张在实践中通过主要由西方国家所操控的世界银行等机构，利用其开发或援助项目向发展中国家转移，改变其国家结构以适应经济自由化的要求(卡蓝默，2005)。但这些项目往往忽视了发展中国家的现实，其结果不仅导致项目的失败，而且还制造了严重的社会危机和政治动荡。因此，有必要重新将“治理”纳入国家机构的视野之中，视之为政府制定和执行规则、提供公共服务的职能和能力(Fukuyama，2013)。 可以看到，在上述两种质疑中，国家以不同的方式和程度在治理观念中出现了“回归”，而这种回归不仅意味着国家与治理之间的依赖关系，而且还意味着“国家治理”的可能性。这种可能性是国家可以采取两种基本形式实施治理：一是通过传统的单一行政部门(unitary executive branch)的官僚体系实施“老的治理”(Peters，2000)；二是在一个分层的治理结构中实施“元治理”，规划、组织、监控着由社会化主体所承担的“新的治理”(Jessop，2004)。一方面，应该认识到传统的韦伯式国家结构在现实中依然不可取代，很多领域的治理都依赖于这种具有专业化优势的官僚机构及其具有组织化优势的科层体制。治理失败的风险以及脆弱国家(fragile state)的存在，说明了人类社会迄今为止以自组织的方式形成大规模的集体行动，依旧存在着难以克服的内在困境(奥尔森，1995)。而这种困境的持续存在，正意味着现代国家在组织治理过程中的这种中心地位仍然难以撼动。另一方面，也应该看到国家自身在结构上也具有很大的弹性，能够因应时势的变化，调整权威中心的运作方式以对不同的治理机制做出适应性地调整。 因此，那种将自主治理机制的出现视为基本治理结构的根本性转型的观点，只能是言过其实、夸大其辞(Bell & Hindmoor，2009)。甚至更可能的现实情况是，自主治理只不过是一种新的政府工具而已。通过运用这种新的治理工具，政府可以与社会主体结成伙伴关系从而形成一种积极的治理安排。吸引社会参与、采取权力分享、实行合作治理，国家的行动不仅因此提高了效率，而且还以互利性的方式赢得了社会的支持和信任而更具合法性。因此，治理变革所导致的结果可能不仅不是国家的消退，反而是国家能力的增强(Anderson，2004)。在这种情况下，国家与社会之间的界线也正变得模糊起来，社会虽然能够参与国家的治理过程，但其代价是国家比以前更能有效地控制或干涉社会生活中的非政府领域，因而对社会具有了一种更强的渗透能力。以这种视角来看，那种将治理理解为对传统治理机制替代的观念，不是一种意识形态方面的政治企图就是一种化约主义(reductionism)的理论偏见。将治理置于国家的对立面，不仅在理论上制约了这一术语所可能具有的发展潜力和运用空间，而且在实践中还会对发展中国家内部治理结构的变革形成某种不利的误导。 二、发掘国家治理的理论传统 更进一步的反思还将表明，治理不仅在实践中并不天然与国家对立，而且它在理论上的形成和发展其实都离不开对国家的认识。无论哪种治理理论，实际上都必须以一种恰当的国家理论为基础，否则就会失去自身存在的理论基础和合法性。治理的框架是建立在对国家的认识之上的，无论是“替代国家”的流行观念还是“国家回归”的理论反思，本质上都是源于不同的国家理论传统。事实上，有什么样的国家理论，就有什么样的治理理论。取向于去国家化的治理理论，主要与当代社会科学中，关于国家研究的两种主要理论传统有关：其中第一种理论传统从社会—政治结构(socio-political structure)的宏观视野出发，将国家理解为政治与社会之间相互作用并且主要由社会力量或因素所决定的实体(entity)；第二种理论传统则从微观层次出发的个人主义传统，将国家化约为处在政治体系和官僚机制中并且具有独立效用和自主偏好的政治家和官僚。而晚近以来强调国家回归的反思性治理理论，则与采取中观视角(meso perspective)的第三种传统有关，这种理论传统将国家视为一种既具有资源又具有结构的自主性组织实体，能够在其统治的疆域范围内有效地执行其意志，并对社会现实产生塑造性的影响。 作为一种也许最为重要的理论传统，宏观的社会—政治观在规范理论和经验科学中都存在着广泛的影响。它具有两个非常重要的特征：一是倾向于从宏观的结构或系统层面来理解国家及其活动规律，从而形成了诸如阶级分析、阶层分析、结构功能分析以及系统分析等研究路径；二是形成了典型的“社会中心论”范式，认为国家在本质上是服务于社会利益的一种工具，因社会之需要而存在，也因社会之推动而运作。国家及其行为都是社会利益和观念的反映，政治现象是社会集团政治活动的总和。国家及其行为只是自变量，因而并不值得研究，重要的是要研究作为因变量的社会势力，以及它们如何向国家输入意志和影响。在这个范式下集结了诸如阶级理论、集团理论、精英理论等多个重要的理论流派(Vigoda-Gadot，2009)，它们的共同特征是将社会因素置于理解国家行为的前置位置。 尽管颇具影响力，但在观察具体的国家行为时，宏观理论还是遇到了难以克服的困难，集中表现为它无法有效解释国家的政策行为为何常常会偏离来自社会因素的结构性约束。在制定和执行公共政策的过程，政治家和官僚的个人行为常常是自主的。专业知识上的权威构成了官僚独立判断的基础，而“懂得如何最大限度利用其资源的”政治家也常常会让选民成为他的代理人而不是相反(Dahl，1961)。政治家与官僚在政策制定和执行过程中的这种能动性，导致了一个重要的结果，那就是必须拒斥国家的有机体解释，视个人为国家中唯一的行动者。因此，在宏观理论无能为力的地方，个人主义理论出现了。它将国家的行为看做是个体行为的聚合，国家治理的规律就蕴含在个体行为的逻辑之中。这个行为逻辑就是，有代表性的个人无论是从事市场活动还是从事政治活动时，都以同样的普遍价值尺度为基础而行动(布坎南、塔洛克，2000)。就个人不会背离效用最大化的原则而言，当这一预期不能实现时，政治家和官僚就会偏离既定的结构性目标。 尽管社会—政治观与个人主义理论在很多地方存在着相互矛盾的解释，但在某些方面却形成了一种相互呼应的“合流”：一方面，两者在理解国家的时候都采取了非国家化的视角，前者拒绝了国家的自主性作用，后者却在根本的意义上排斥了国家的有机体解释；另一方面，它们又以一种相互强化的方式相汇合，当宏观理论强调结构性目标的决定性作用从而否定了国家行为的公共性时，个人主义的微观分析进一步肯定了这个公共性目标在个人的自利情况下根本就不可能实现。于是，宏观理论中的责任控制问题，就进一步深化成为个人主义传统中的“委托—代理”难题(Fukuyama，2013)。作为“公仆”(civil servants)的官僚常常会背离自身的使命，实际追求的可能是如何实现预算盈余的最大化，而不是有效地实现公共目标(Niskanen，1991)。随着官僚机构在效率命题上的“正当性残余”被微观的动机分析逐一消解，治理的权力和责任向在“社会中心论”范式关照下的社会主体转移，就已经变得无可置疑了，出现去国家化的治理理论也就是再自然不过的事情。 与此相反的是，晚近出现(或复兴)的组织—制度主义传统显然更加强调了国家组织的不可或缺性。在这种传统看来，将政治视为外源力量衍生物的社会—政治观，以及将政治化约为微观行为的个人主义理论，共同的误区是忽视了政治组织及其制度在政治生活中的独立作用。应当看到，在发现政治秩序的过程中，政治组织及其制度的作用是不可以忽略的，甚至是发挥着攸关全局的影响。因此，组织—制度主义传统的特征是，“在不否定政治的社会情境和个人动机重要性的情况下，赋予了政治制度更多的独立作用”(马奇、奥尔森，2011)。不仅如此，在研究的层次和路径上，组织—制度传统也采取了一种“中庸”之道。这使得它既可以向下观察到具体入微的个人行为，也可以向上联系到广泛普遍的宏观结构(斯科特，2010)：既看到个人行为的能动性，也看到组织结构对个人行动的限制和影响；既看到社会背景中的文化、经济结构等因素对政治活动的影响，也看到国家组织或机构改变其环境的能力。 一方面，社会因素对政治的影响受到了政治制度自身的调节，从而使得国家具有了某种相对的自主性。国家组织能够超越社会力量的干扰，制定具有长远目标和公共取向的政策，并运用政权的力量推进政策的实施，从而具有改变和形塑社会现实的能力(斯考切波，2009)。因此，国家行为与它们的社会经济背景之间的关系应当是双向的，社会固然有机会和能力塑造国家，国家同样也有机会和能力去塑造社会。另一方面，个人的微观行为也受到了政治组织中制度和规则的规约作用，制度和规则不仅将个人的行为聚合起来，而且还将其导向特定的方向。国家对个人的政治行为施加着一种宪法性的限制(布坎南、塔洛克，2000)，它改变着个人的行为参数。制度的作用不仅仅体现为聚合个人的各种偏好，从而影响集体决策的结果，甚至它还对个人偏好和决策的产生具有构成性的作用。个体的偏好及其对他人的预期并非产生于历史真空之中，而是内生于特定的制度框架之内(马奇、奥尔森，2011)。 以这种认识为基础，在组织—制度主义的视野中，国家组织及其制度就具有了中心位置。尽管更为广泛的社会结构、经济地位等因素在个人成长的过程中，对于塑造其特定社会团体的身份意识和行为特征起着决定性的作用，但对于国家的治理过程而言，显然更重要的是要理解国家组织实体中所包含的制度、结构和规则，及其在规范和认知方面对个人行为的塑造和影响。组织—制度主义传统对于现代治理过程中国家组织的这种强调，突出了它与“社会中心论”范式相对立的国家自主性倾向。政治决策不是被动地对社会力量做出反映，国家组织也不是各种利益汇聚竞争的场所。相反，它更可能是自主地选择解决某些社会问题，因而具有形塑政治过程和社会结构的独立影响。作为一个自主的中间变量，国家组织或机构通过其制度来掌握、改变及保持与其所处环境之间的关系(马奇、奥尔森，2011)。因此，要准确地理解国家的治理逻辑，就必须打开政治组织这个“黑箱”，而这个组织黑箱实际上也正是传统政治理论解释中所缺失的部分。在更一般的意义上，通过集中研究组织—制度这个具有自主性的中观变量，也可以有助于解决普遍存在社会科学之中的“微观与宏观之间的转变问题”(科尔曼，1999)。 三、重构国家治理的分析框架 上述对国家研究传统的分析表明，去国家化治理理论的出现有着两个重要的理论基础：在理论倾向上，它来源于社会—政治观中“社会中心论”范式对社会化主体的正当性塑造；在分析路径上，它得益于个人主义理论中对国家实体观的消解以及对政客—官僚自主性的质疑。通过将国家视为个体行为的聚合，以及将社会视为先在的前提和结构，政治治理的过程就变成了一个简单的有关输入—输出的反馈模型。在这个系统的反馈模型中，处在关键部分的是偏好和意见的表达过程以及公民对政策后果的反馈机制。没有公民事先的积极表达，则偏好无从输入政治系统，政治家和官僚就没有能力制定和执行能够代表公民意志的政策；没有公民事后的积极反馈，不向政治系统提供压力，则政治家和官僚就没有动力去制定和执行能够代表公民意志的政策(Soroka & Wlezien，2010)。于是，民主政治的核心机制就被浓缩成为一个控制国家的过程(戈登，2008)。在这一过程中，公民始终处于中心地位，他们必须像“恒温器”(thermostat)那样对政府行为保持高度的敏感性，并以相反的方向对之做出反应以驾驭政府(Wlezien，1995)。 无论是要求的表达还是结果的反馈，公民必须始终对政治系统保持持续输入的状态，否则政府行为不但会偏离目标，而且政治系统也会脱离控制。正是在这个意义上，尽管政治系统理论将政治治理的动态过程解释为输入—输出这两个过程，但其重点却放在了解释输入上，政治系统如何转换又如何输出不见其详，国家的正式制度以及治理过程被简化为“黑箱”。在这个“黑箱”里，输入几乎“像魔术一般”转化为输出(彼得斯，2011)。回避了这些关键问题的政治系统理论，看似对政治治理过程提供了一个清晰的整体性分析框架，但实际上却是“空无一物”(empty vision)(Kress，1966)。这种“输入主义”(inputism)的分析框架，实质上是将国家本身边缘化了，造就的是一个“非国家”或“去国家”的治理系统。这意味着无论是奠基于社会—政治观还是个人主义理论，实际上都无法形成一种真正有效的国家治理理论。将国家治理的核心理解为外在个人偏好和反馈的输入过程，意味着它们所关注的仅仅是如何使政治决策合法化，而那些对治理结果有着重要影响的治理艺术及其内在的构成却被忽略或遗忘(彼得斯，2011)。 显然，这个被忽略或遗忘的部分，正是作为组织实体的国家能动性之所在。正如前述分析所表明的那样，国家在此不仅仅只是社会背景的简单“映射”，而且还能够能动地影响社会环境，并对生活于其中的个体行为产生塑造、规范和制约的作用。即使是在系统理论看来，政治治理的过程也不仅仅体现为单向的输入过程。公民的要求和反馈，无论是数量还是内容，在输入的过程中都受到了政治系统的结构性调节。政治制度中的这些调节机制，不仅保护着政治系统免于崩溃的危险，而且还决定着政治系统对社会问题的反应能力和倾向(伊斯顿，1998)。因此，以一种现实主义的眼光来看，民主国家的政策过程更可能是以国家组织为中心的自上而下的模式(Dye，2001)。假如仍然坚持系统理论的输入—反馈框架，那么政治治理的实际过程更可能是国家向社会输入的过程，而不是相反。这对于大多数处在现代化进程中的后发国家而言，无疑会更接近实际的情况。在那里，落后的社会现实使得国家组织有必要保持自身的独立性和自主性，超越传统势力的阻挠和羁绊，动员、改造和积聚社会力量以启动并推进现代化进程。 在此，国家被视为具有特定制度结构的权威性组织，它能够通过其自主性的制度能力，从社会中汲取资源创建作为权力基础的暴力和行政组织，并利用与社会现实相关的国家资源，实现独立于社会各阶级的目标，推动社会的发展和进步。在当前社会科学的反思性研究中，国家的这种自主性和能动性特征正受到越来越多的重视，并被视为后发国家顺利实现现代化的必要条件(王家峰，2009)。将国家视为独立的行为主体和有社会影响力的制度结构的观点也正变得时髦起来，这种观点的背后体现的是一种“范式转换”，“蕴涵着对国家与经济和社会之间关系的一种根本性的重新思考”(斯考切波，2009)。它肯定并重视国家作为一种组织机构和制度结构，对公民和社会所施加的作用以及在其内部所产生的影响。因此，必须将作为组织—制度实体的国家置于理解现代治理的核心位置，这不仅是组织—制度主义传统的观点，也是国家治理理论的基石所在。 研究焦点的这种转移，不仅是因为它意在将“黑箱”里的情况公之于众，而且也因为当代治理的合法性实际不仅依赖于社会的输入，更取决了政治输出一端的状况(Rothstein，2009)。事实是，尽管国家治理是处在一个政治—社会之间相互作用的大系统或大环境中，尽管当代的民主政治强调了个人权利的神圣性以及承认个人行为的自主性，但从现实主义的观点来看，国家治理的基本形式是组织机构而非个人也非社会，它实际运作的质量和状况只能依赖于组织及其制度本身的合理性与否。因此，在民主的规范认知下，国家治理的核心问题就是国家组织如何在自主性制度地调节下有效地回应公民的需求。虽然民主强调了公民需求的基础性地位，但公民的需求并非主要由参与—输入的过程所满足的。现代国家框架中主权与治权的分离结构，决定了以国家组织为中心的输出—回应式治理，相对于以公民为中心的输入—参与式治理更具有现实性。因为即便是在输入主义的参与式治理中，公民参与的效果也还是取决于政府及其官员如何进行有效的回应(Friedman，2006)。