农村合作组织的制度构架设计与演进，本文主要内容关键词为：构架论文,农村合作论文,组织论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F325 文献标识码：A 文章编号：1001-8263(2010)06-0014-09
一、农村合作组织的制度构架
1.双重目标：新农村建设和农经绩效。中国农村经济的发展程度远远低于城市地区，究其原因则是广阔的农村地区缺乏资本生成能力，而有效培育农村地区的资本生成能力其关键在于制度安排的创新和制度环境的建设。所谓制度安排，是指经济单位间的安排，它治理这些单位合作或竞争的方式，它(能)为其他成员提供一个可以合作的结构或一个能影响法律或产权变迁的机制。在制度有效的安排下，会逐渐形成与该安排相融合的制度环境。制度环境是一系列的基本的政治、社会和法律规则，它们确立了生产、交换和分配的基础。治理选举、产权和合同权利的规则便是这类规则的例子。制度安排与制度环境是相互依赖、密不可分的，在制度的演绎过程中，两者互为前提与条件，互相促动，共同构成了特定社会游戏规则的内涵和特征。任何制度创新和制度供给都是在既定的制度环境下实现的，制度环境是影响合作经济组织发展的重要因素。
改变农民单干特征的农业生产组织方式，将农业生产通过各种形式的“组织”组织起来，可以进一步提高生产的投入—产出比，并且还可以深化农业生产的“资本化”关系，按照奥利弗·威廉姆森等制度经济学家的观点，组织的主要功能是节约交易成本，这种成本是在试图利用市场签订应急权利契约时产生的。考虑到有限理性①、机会主义②以及资产专用性③(沉淀成本)，复杂的应急权利契约是难以并需要“付出代价(才能)”“签订、生效和实施”的。因此，面对这种困难，并考虑到简单(或不完备)应急权利契约存在的风险，企业可能决定绕过市场，求助于等级化的组织方式。原本由市场处理的交易于是交由行政过程进行内部控制。所以，组织的构建就是为了有效地对活动过程加以控制，以求交易(社会交互活动)能够顺利地、低成本地施行。将农业生产再次组织起来，通过组织内部的专业分工，可以降低单个程序(或环节)的复杂程度，为提高单位时间的产出率提供技术条件。合理的组织内部分工体系与激励—监督机构的设立，可以通过赋予各级代理人不同程度的剩余索取权来有效地保证组织运行的绩效，由此，可以深化农业生产的资本关系，解决农业规模经营问题，提高农村经济的活力。
农村合作组织的建立并非否定家庭经营，它保持了农户家庭经营的独立性，又克服了独家独户经营的局限性，通过联合增强了市场交易中谈判的分量，通过规模经营降低了生产经营成本，通过组织内部的分工带来了分工效益，合作社组织的利益共享机制又维护了成员利益，确保农户社员之间建立起真正利益共同体。同时，这种组织服务形式集社会化服务和自我服务于一身，社会化服务符合市场经济的原则，会增进组织的效益和个人经济福利；而合作社的自我服务又确保服务的质量和成本的控制，无疑克服了农业的“天然”弱质性，破解了“均田制”带来的弊端，为提升中国农业竞争力提供了组织保证，因而是符合中国国情的现实选择。
2.产权制度。现代意义上的产权，是指根据法律赋予人们对某种财产所拥有和可以实施的包括占有权、使用权、支配权和收益权在内的权利。由科斯定理我们可以得出如下结论：无论产权属谁，只要产权界定是清晰的，市场机制便能导出最有效率的资源配置结果。换句话说，提高效率、节约交易成本的有效途径是明确确定产权。可见产权制度是在市场经济条件下进行低成本、高效率资源配置的基础。在农村合作组织法中最重要的制度就是如何选定产权制度。产权制度的确定是合作组织运行的前提。合作组织产权制度的架构要遵循“民有原则”。这种“民有”原则应该是一种“联合所有”，而非共同所有，应是成员对合作经济组织财产享有联合所有者的权益。即约定共同合作所有(简称约定共合所有)。按照现代企业制度对产权制度的要求，产权制度应满足如下三项要求：一是产权明晰化和商品化；二是产权的开放性，即企业产权结构应具有开放性，以便资产重组和配置；三是产权使用的社会化，即企业产权主要应集中在企业经营主体，以适应社会化的要求。按照科斯定理的要求，要使资源配置实现帕累托最优的前提条件是明晰产权制度。
农村合作组织的产权制度安排确实存在着一些问题：如组织成员的复杂性和多变性带来财产关系的复杂性和多变性，组织成员的产权不能转让和不能上市流通，合作组织积累的归属不很清晰，合作组织资金来源的封闭性和有限性问题等等。这些问题使合作组织的产权制度安排存在需要整合、规范和改革的要求，其最终目的应是建立现代合作组织产权制度。作为农村合作组织核心的产权制度决定着组织的治理结构和分配关系，而现代合作组织产权制度安排主要以清晰化产权形成激励，从而一定程度克服中国农村集体经济中的激励、监督以及搭便车的行为。
对组织产权进行制度上的安排和法律上的确定时，要遵循科斯定理和现代合作企业制度的双重需要，对现代合作组织的产权制度进行创新。在制度安排前，应厘清下面四个方面的认识：第一，农村合作组织是劳动农民组成的集体企业，合作经济制度是社会主义制度的重要组成部分，合作制经济是社会主义劳动群众集体所有制经济的组成部分。合作制经济中的“联合所有”形式是集体所有的创新形式，同样属于社会主义集体所有制的组成部分。第二，合作组织是农民走上社会主义道路、走上现代化的最好形式。第三，产权制度的安排是合作组织制度配制的主要组成部分，一定要尊重农民的意愿。第四，合作组织的产权制度不需要绝对具体化。产权明晰不等于产权具体，同样产权具体也不当然等于产权明晰。根据合作组织的特点，其产权制度的安排应是包含一种抽象的具体的安排。
为了一方面维护合作经济的特征，一方面使其产权制度有现代性，满足建立现代合作制经济的需要。立法中，可作以下制度安排：第一，在产权所有制形式上，农村合作组织应坚持“民有”原则，这种“民有”应该是一种“联合所有”，即约定共合所有。资产一旦进入到合作组织，合作组织就享有集体的终极所有权。组织成员可以通过虚拟量化比例和数量来获取利益。财产的最终归属权实质上应为合作组织成员所有，形式上则有合作组织依法依章程行使，本质上要明确“联合所有”是社会主义集体所有制的一种实现形式。第二，在资金来源和产权结构上，要通过立法确定以组织成员入股金为主的多途径来源的合法性。鼓励政府、其他依法可进行投资的组织(如公司、企业、其他合作组织)和社会捐赠等对农村合作组织进行投资。第三，在股金流动制度安排上应作出允许合作组织内成员间流动的规定，对向组织外成员的流动应做严格的限制，并规定同等条件下组织成员有优先受让权，程序上可规定流动应经社员(社员代表)大会或理事会依章程程序条件讨论同意④。
3.分配制度。分配制度问题表面上涉及的是财富和价值的分配，其实质则反映人与人之间的特殊社会关系，即利益关系，涉及的是利益分割与分享问题。在资本收益率高的背景下，合作制的限制资本参与分配原则受到挑战。在资本利益最大化驱动下，资本向公司制集中，而农村合作组织缺乏资本的问题将渐显，在经济全球化和跨国公司发展的背景下，资本导向型企业成为主流经济，这对农村合作组织的发展构成挑战，这是市场机制作用的结果。但是，作为弱势群众的经济组织——农村合作组织，在有9亿农民的广大农村，尚有很大的生存和发展空间。面对资本对合作制原则的挑战，农村合作组织应该进行制度创新，农村合作组织在明晰产权的前提下，可以引入资本参与分配机制。(1)将农村合作组织的公共积累以“个人内部资本账户”形式分割。一般而言，农村合作组织财产由3部分组成，即农村合作组织成员出资入股、农村合作组织经营中的积累和国家支援投入。现行的行政规章规定农村合作组织的公共积累不可分割，即两个财产主体：一部分是农村村民名下的公共财产；另一部分属于农村合作组织，但实际上没有人能真正对这部分财产行使所有权，对此，可以通过将农村合作组织的公共积累分解为零的办法加以解决，即先按农村合作组织成员各自的惠顾返还，记在农村合作组织成员个人名下，再提取积累，这样形成的积累以“个人内部资本账户”形式加以分割。“个人内部资本账户”的增值，不得以现金方式提走；职工的个人内部资本账户只享受股息，利率可高于银行存款利率的若干个百分点，不再分红。(2)按股分红与利润返还相结合。允许资本在农村合作组织参与分配，即在一人一票和股金外资本报酬制度上加以改进。利益分配上实行“资本报酬有限原则”，即实行按交易额分配与按资分配相结合，按股金分配的红利不得超过法定比例，也可以采取“一社两制”形式，即对内部资本，采取严格的资本报酬有限原则，使成员的收益主要来源于按劳或按交易额分配；对外部资本，应在资本报酬上给予一定的优惠，以吸引更多的资本流入和资本稳定的存在于农民合作经济组织体中。当然，这种内外资本报酬的差别率应控制在一定的范围内，并且由成员民主控制来决定其具体标准。
合作组织的分配制度由合作组织的产权制度决定。由于合作组织具有多种形式，因此在分配中也有差异。合作组织中，分配形式通常表现为：工资、股金红利、公积金⑤、惠顾返还(Patronage fund)⑥、动态股权激励⑦。由此可见，合作组织的分配制度不是单一的，而是多重的。这种分配制度归根到底是由产权制度决定的。合作组织的复合产权制度决定了其复合分配制度。在这样的分配制度中，按农村合作组织成员个人实际完成的业务量进行分配居主要地位；即使股金影响实际收入，但由于合作组织的产权制度规定了股金的相对平等性，由此引起的收入差别是有限的。
农村合作经济组织可以通过成员(成员代表)大会在遵守民主控制原则、自治与独立原则和“民有、民管、民享”原则等原则的基础上，对其分配制度进行集体选择。在集体选择中，有的是对法律规定的遵循，有的是通过新契约的约定，这是集体选择实现的方式问题，我们也应给予足够的注意。
4.治理结构制度。1993年诺贝尔经济学奖获得者诺思(North)在研究西方世界近百年变迁实践后得出了一个有名的结论：“一个有效率的组织是经济增长的关键”。制度与市场和生产组织形式的变化，为经济增长提供了空间和激励。基于选择何种制度安排唯一的原因就是在这种制度安排下资源配置和使用过程的成本低于别的安排。为了降低农民进入市场的交易成本，提高农民组织化程度，把小农民引入大市场，使外部经济内部化，从而获得资源配置的帕累托最优，使农民得到其他组织与制度安排下得不到的收入，农村合作组织就成为一个很好的组织制度。农村合作组织治理制度安排可以借助现代公司治理结构和委托—代理的经验，科学架构农村合作组织的内部组织体系，可采取社员(社员代表)大会、理事会(董事会)、经理和监事会的模式架构。在农村合作组织的基础上可以成立农村合作组织协会，如图1。
图1 农村合作组织协会结构图
农村合作组织的组织安排中还应注意：(1)“民管”原则的运用。要坚持“民管”原则，合作经济组织的经营管理和分配发展要由组织内的农民共同参与进行，使农民真正成为平等的合作经济组织的主人。这里的“民管”(democratically-controlled)是指成员通过民主程序对合作经济组织实施控制，体现合作社法人治理机制“民主控制”特点，而非民主管理(democratically-managed)。实行科学的民主控制来规范组织行为和议事规则。如从决策安排看，对社员(社员代表)大会一般应规定经由全体成员的2/3以上参加方可通过。一般来说，决定需参加人数过半数通过，重大事项需要全体成员2/3以上多数同意方可通过。(2)要体现民主控制的合作民主实质，要保证农民社员对合作组织的控制力。立法中，可以确立“一人一票、民主决策”的基本原则，在此基础上结合股金数量、交易量建立按比例投票制度。换句话说，就是以“一人一票+比例票”的投票方式进行投票。对个别大户或有突出贡献的组织成员也可突破“一人一票”的规定。但对一个组织成员的投票比例要加以限制，以5％为宜，使获得权益相对公平，要防止弱者联合的农村合作组织变成富人的“俱乐部”和法人的“提款机”。当然，组织制度架构中还要对组织内部各机构的责、权、利进行必要的明确，使之分工配合、相互制衡、民主控制、管理科学。实践中，要考虑中国农村合作组织的水平不高、区域发展不平衡的现状，在立法中做出一些弹性的规定。
5.责任制度。就法人责任而言，法人责任制度经历了不断发展的过程。法人的独立责任、有限责任与法人成员的有限责任的规定已被世界各国所普遍采用。符合条件的农村合作组织属于法人的一种新形式——合作社法人。农村合作组织法人与一般公司的区别在于：公司往往以资本作为企业经营和利润分配的核心，体现资本支配劳动或资本雇佣人支配劳动，其目的是为了钱，追求利益最大化；而合作组织则是以“人”为核心，注重人与人的共同合作和平等，体现资本服务人，是劳动支配资本或劳动提供人支配资本，其目的是为了人，追求人的平等发展和公平。合作社法人属于企业，是一种特殊的企业，其相应的法律责任制度也应具有特殊性。法律责任存在着一个从古典责任到现代责任的转变过程，古典责任是一种以道义责任论为基础的，与报应观念相联系的责任。现代法律责任是一种将道义责任与社会责任融为一体的责任。这种由古典责任向现代法律责任转变的背景是报应主义和功利主义的融合，是在人类关系日益复杂、利益格局的多元化，以及传统最大限度地维护个人自由的法律责任的弊端日益显现的背景下产生的，是一种具有复合性质的法律责任。社会责任的制度构建要强化制度的预防、恢复和补偿机能。农村合作经济组织的责任制度配置中要充分体现这一点。从合作组织发展历程看，在发展初期为保证债权人的债权能得到清偿，一般多采取无限责任的形式。随着合作组织发展后期组织发展能力和管理水平等的增强，一般都应用保证责任或有限责任的形式。从世界各国相关立法实践来看则采取无限责任、有限责任和保证责任等三种责任方式。从中国农村合作组织发展的现状，鼓励农民组织起来和促进农村合作组织发展的目标来看，结合农村合作组织的本质特征，中国农村合作组织应采取与个人合伙企业不同的民事责任承担形式—有限责任。鉴于中国合作组织发展规模小、农业生产水平不高、小农占主体的客观实际，对合作组织和成员的民事责任承担形式可采取“双有限责任”形式。即一般而言，农村合作组织和其组织成员对外均承担有限责任。合作组织以其全部所有资产为限对外承担清偿责任，组织成员以其所认缴的股金或保证金为限对合作组织的债务承担清偿责任。
二、农村合作组织的制度演进障碍⑧
农村合作组织制度演进经历了农村经济合作联社、农民协会、专业合作和股份合作四个阶段，在其制度演进中存在一系列障碍。
1.传统制度阴影。改革开放前，中国农业合作发展的过程，实质是集体化的过程。20世纪50年代，中国农业合作化的目标是建立高级社，经历互助组、初级社到达高级社，有的直接到高级社。历史上的农村合作化与人民公社运动扭曲了合作经济的本质，给广大农民留下了深刻的阴影⑨。这一阴影至今挥散不尽，一些农民对成立农村合作组织心有余悸，人们以为要搞过的那种公有制合作化，刮共产风，唯恐避之不及；一些管理部门不了解农村合作组织是何物，对其发展的必然性、重要性和紧迫性缺乏足够的认识，个别干部群众以为搞合作组织是走回头路，重新吃大锅饭，分不清合作组织与过去那种大而全的统一经营模式的根本区别。
2.现有制度缺陷。第一，产权制度方面。目前，中国农村合作组织产权及相应的法律关系是模糊的，甚至是矛盾的。一是农村合作组织法人财产权没有有效认可。二是农村合作组织产权的划分上，乡镇、行政村、自然村、专业合作经济组织之间的产权划分不清晰；占有权、使用权、收益权、处分权的归属变得不确定；政府与企业之间的产权关系不明确。三是农村合作组织中个人产权模糊。农村合作组织由于合作的属性原因，没有将产权明确到个人，随着会员人数的增多，结构越发复杂，合作组织资产也越发壮大，这种模糊的产权问题也日渐显现。四是农村合作组织与相关组织产权边界模糊。由于基础薄弱，许多合作组织在其发展初期都以某一职能部门、经济实体或社区集体组织等为依托，当发展到一定时期，经济实力增加，业务范围拓宽，规模超出原区域范围，由于缺乏对原始资产的明确界定，很难对新增资产进行准确分割，合作组织与依托单位之间模糊的产权就可能成为纷争的源头。产权理论认为，没有基于产权制度的根本性改革，任何组织形式创新都会因缺少根基和保障而流于形式，难以奏效和持久。
第二，土地制度方面。农村土地制度历来是中国农村变革的关键，是农民组织化演进的物质前提。从20世纪80年代中期开始，家庭承包责任制的缺陷开始显现出来：一是农户对固定承包的地块长期预期不足。二是无法在更大范围实现土地资源的流转和合理配置。整个20世纪80年代全国发生转包、转让土地的农户占农户总数不到1％，流转耕地面积占全国耕地面积的比重只有0.44％。三是外部因素对农民土地承包经营权的侵犯。现行土地制度的非流转性成为农村社会经济发展、农业经济结构调整、农业生产规模化、提高农民收入、加快农村人口城镇化转移的主要障碍。每人都有一亩三分地，把农民牢牢地束缚在土地上。人人都种自家的田，没有时间和精力去跑市场、做贸易、学技术、搞联合，这不利于农业资源的合理利用与整合，客观上制约了农村合作组织与农业产业化发展。
第三，制度环境方面。任何制度创新和制度供给都是在既定的制度环境下实现的，制度环境是影响合作组织发展的重要因素。针对目前情况，主要有以下一些问题：一是一些部门对农村合作组织并不十分支持，甚至歧视群众社团组织，担心农业合作组织的发展会脱离经济组织的轨道，给政府找麻烦，制约了农村合作组织的产生与发展。二是存在农村合作组织的发展过度干预的现象。一些地区在发展农村合作组织时强调政府主导，实际上是由政府部门出面组织，其结果使农村合作组织成为政府的分支机构、执行政府政策的渠道。现有的政府职能管理部门不愿失去原有的管理权限。政府职能角色没有跟随形势的变化而转变，没有担负起服务的职责，认为农村合作组织的一些行为是他们职权范围内的事，持限制和约束态度。实践证明，凡是农民对组建专业合作组织有强烈要求的，合作组织具有较强的凝聚力和生命力，能够创造出较好的效益。相反，凡是用行政手段强行撮合的合作组织，缺乏凝聚力，绩效很差，甚至运转不下去。三是缺乏配套支持。资本、劳动力、技术等各类生产要素市场的发育程度，客观上限制了各类合作组织的发育成长。四是目前在计划经济体制下形成的农产品服务流通体系，大多已演化成为政府行政管理，集体或个人承包经营，从行业利益出发，以盈利为目的与农民组织抢跑道、夺市场、争利益的经济组织，它本质上不是农民的组织，不能完全发挥为“三农”服务的作用，有的甚至受利益驱动，干出了坑农害农的营生。
3.制度变迁成本较高。诺斯指出：“人们过去的选择决定了他们现在可能的选择。”这是说制度变迁具有路径依赖的性质，初始制度的选择会强化现存制度，现存的制度安排会直接影响新制度的供给。这一原理的实质在于现存的制度安排会形成既得利益集团或格局，增加制度变迁的谈判费用，形成制度变迁的阻力。诺斯指出，“一旦一条发展路线沿着一条具体进程进行时，系统的外部性、组织的学习过程以及历史上关于这些问题所派生的主观主义就会增强这一进程。”这一原理对中国目前农村合作组织的发展启发意义深刻。一是，国家初始大力倡导发展的集体经济组织和计划体制残留下来的行政干预对现有制度影响深刻，集体经济组织实际上的领导者是既得利益集团，他们在集体经济中获得了尽可能获得的利益，一旦合作组织兴起，他们可能会失去领导地位，一定程度上会动摇乡村现有行政管理地位，失去他们的既得利益，这些既得利益集团不愿支持，而采取各种形式加以干预。二是，由于历史、观念、法律、制度环境、行政现状等原因，制度变迁成本较高。制度变迁需要的支付成本，按诺斯所言，一项新制度安排的产生，只有在预期收益大于预期成本时才会产生。这里预期成本是指制度创新变迁成本。就农村合作组织而言，建立新的合作组织就必须衡量制度创新变迁成本的大小，这包括：制度变迁费用、组织实施新制度的费用、旧体制的摩擦成本、消除制度变迁阻力的费用等等，这些成本越大，越不利于合作组织产生和发育。
三、农村合作组织制度演进的促进措施
1.加大对农村合作组织的制度供给的力度。首先，要清晰产权，变农民承包的土地的债权性质为物权性质，赋予农民对农地拥有完整的经济所有权。制度经济学认为产权界定越完整越能提高效率。农地产权制度作为正式规则，通过其强有力的实施机制的建立并充分发挥作用，能有效地增强农民交易谈判能力。它能有效遏制利益集团通过重构产权而对收益进行再分配的谋利行为。农民因有独立的经济所有权，而具有了维护自身利益的土地权利基础和组织法律保障。所以要从法律上使农民得到了长期而又稳定的土地使用权，把土地使用权物权化。其次，要为农村合作经济组织发展提供法律支撑。农村合作经济是中国农村发展中不可缺少的重要组织形式，而中国目前各种所有制经济，包括国有经济、城乡集体经济、个体经济、私营经济、股份制经济及“三资”经济，都相继颁布了完备的法律法规，唯独合作经济只有一个《农民专业合作经济组织法》。农村合作组织作为一种农民之间弱者的联合体，农民对于合作组织的财产是共同共有关系，具有明显的反市场倾向。当前的首要任务就是制定和完善具体的法律规范确定农村合作组织的合法身份，提供法律保障和政策支持，给予农村合作组织民事主体地位，保障其正常经营活动和合法权益，使其能够取得与其他组织平等开展业务的经营地位，依靠法律保护开展各种业务。再次，在农村市场完善上，政府应继续提供制度供给。统一、规范、竞争、有序的市场体系是农村合作组织发展的保障体系之一。
2.走强制性和诱致性相结合的制度道路。从制度变迁的路径来看，制度变迁有两种基本方式，即强制性制度变迁和诱致性制度变迁。强制性制度变迁是由政府凭借其强制力资源组织实施的制度变动，具有强制性和激进性。中国在1950年代以来，由国家推行的农村合作化运动走的是一条强制性制度变迁的路径。历史经验已经证明，虽然从方向上组织个体农民走合作化道路是正确的，但采取由国家强制实施的、运动化的方式来搞合作化，严重违背了自愿互利原则，违背了经济规律。所以说，虽然强制性农村合作化路径可以降低农民合作的组织成本，但是由于它以国家和政府的意志为主导，难免违背农民自己的利益和要求，事实上难以取得满意的结果。诱致性制度变迁则是由于个体或群众在寻求获利机会时自发倡导、组织和实施的制度变迁，体现出自发性和渐进性的特点，符合农民自身群体的利益要求。诱致性制度变迁理论认为：制度变迁来自个人理性，正是个人的理性导致了对制度变迁的需求；同时个人的理性行为受有关知识的制约，而有关知识的有效的供给，也就是制度变迁的供给。因此，实行家庭承包制后，农民对于社会化服务的需求，反映了他们对于制度创新的需求，而对于市场经济和合作经济组织的重新认识，就成为制度创新的供给。为了改变经营效率低下的状态，农民作为小规模经营体制的经济主体，就有强烈的愿望把自身组织起来，形成一种合作型的经济组织制度，这是小规模经营进行制度变迁的主要诱因。因此，一般来说，选择诱致性农村合作化路径最符合农民群体自身的利益要求。但在小规模占主导地位的中国农村，农民文化层次比较低，合作意识差，完全靠农民自发地把分散的农民个体组织成一个有凝聚力的团体，难度非常大。当前土地制度非均衡情况下，较高的交易费用使得诱致性制度变迁和强制性制度变迁同时存在。因此，农村合作组织在进行路径选择时，必须持客观谨慎的态度。强制性和诱致性路径以及路径依赖告诉我们，两者各有其优势和缺陷，农村合作组织制度的发展应当吸纳二者的优势，走一条以农民自愿、政府诱导为基础，因地制宜、灵活多样、切实有效，渐进式推进的合作化发展道路。
3.营造制度环境并提供政府援助。要推进农村合作组织的发展，必须优化其发展的制度环境。一是要从意识形态上进行转变。消除歧视，清除不利于农民合作的制度因素，降低合作组织发展的制度成本，形成推进其发展的良好氛围。二是要规范政府行为。要正确认识并处理好“计划”和“市场”两种调控手段的关系，适度控制和把握好对合作组织的干预。应由市场调节的，政府不要调节；由农民或合作组织本身所为的，政府不要干预；应由执法机构依法行使的，政府不应取而代之。只有促使政府作为和市场选择之间处于和谐状态，农村合作组织才能恰如其分地发挥其应有的功效，农村合作组织所要努力实现的自我组建、自我管理、自我服务、自我受益的宗旨也才能得以实施。三是给予积极的保护和帮助。政府应保障合作组织、成员的合法权益和资产，任何单位或部门不得侵害合作组织的利益，不得以任何形式侵占、挪用、平调合作组织资产。四是给予积极的支持和扶助。农村合作组织不同于一般的工商企业，有一定的公益性，发达的市场经济国家均对农村合作组织采取扶持政策，不但从信贷、税收和财政等方面给予支持，而且从政策上予以优惠，还设有专门的机构对组织的发展进行指导。正如奥尔森所言：“如果一个社会要获得可能的更高的收入，那么激励措施必须是清晰的、明确的。同时还必须促进经济生活中的个人和公司在一种社会最有效的途径中互动。”政府有责任支持和鼓励农村合作组织的设立及运作，并为此采取适当措施以促进市场经济的发展。为了引导农民走向合作，政府还可以采取一系列有利于新型农村合作组织建立和发展的具体措施。如政府可以为农村合作组织的成立提供一定的启动资金，为农村合作组织提供一定额度的贴息贷款，优先购买农村合作组织的农产品以及给予农村合作组织一定程度的税收优惠，促进农村信用合作社和农业供销合作社为新型农村合作组织提供资金、技术、物质支持等，在财政、金融、税收、土地、工商管理等方面给予大力扶持。五是由政府出面，加强对广大农民的教育。为了引导农民走新型农村合作的道路，对他们进行合作组织方面知识的教育是十分必要的。分析中国新型农村合作组织应有的内涵，分析该组织与过去的人民公社及高级社、社区合作组织以及股份公司的区别，从而提高他们对合作组织的认识水平。实行一套典型引路、分类指导的工作方法。要积极进行有侧重的探索，培育和建成一批让农民可学、可看，组织连接比较紧密的示范性合作组织。同时要认真总结一批先进，扩大宣传，以先进的力量、典型的魅力、榜样的示范，引导其发展和规范，让农民真正了解合作对农业增收、农民增收的功效，体会到实惠，培养对农村合作组织的浓厚兴趣。
4.通过体制创新，构建农村“2+1”新模式。联产承包责任制之后，作为村民代表的村委会除了拥有对耕地和宅基地的所有权外⑩，绝大多数并没有在集体经济发展上做什么工作，集体经济名存实亡，农村经济成为实质上的小农经济状态。尤其是税费改革后，陷入实质上小农经济状态的中国绝大多数村庄，村民和村委会之间的经济利益纽带被割断，村委会进一步失去了村庄治理的经济基础，作为利益结合体的农村合作组织为村庄治理提供了新的载体。村党支部、村民委员会是农村现有的有着显著地位的治理结构，农村党的支部委员会是党的基层组织，领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权；村民委员会是村民的自治组织(11)，其职能是办理本村的公共事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议；而农村合作组织是农民群众自发成立的从事生产和经营的组织形式，它在发展农业专业化生产、集约化经营、社会化服务方面能够发挥巨大的作用。村委会要在村党支部的领导下，尊重合作组织依法独立进行经济活动的自主权，维护集体和农民的合法权益。正确处理三者关系，形成传统的“党支部、村委会”治理结构和“农村合作组织”的有效结合的“2+1”新农村建设治理模式，促进农村合作组织和乡村和谐发展。
图2 新农村建设“2+1”治理模式
注释：
①有限理性(bounded rationality)是1978年诺贝尔经济学奖得主赫伯特·西蒙(Herbent Simon)的研究结论。20世纪40年代，西蒙详尽而深刻地指出了新古典经济学理论的不现实之处，分析了它的两个致命弱点：(1)假定目前状况与未来变化具有必然的一致性；(2)假定全部可供选择的“备选方案”和“策略”的可能结果都是已知的。而事实上这些都是不可能的。西蒙的分析结论使整个新古典经济学理论和管理学理论失去了存在的基础。西蒙指出传统经济理论假定了一种“经济人”。他们具有“经济”特征，具备所处环境的知识即使不是绝对完备，至少也相当丰富和透彻；他们还具有一个很有条理的、稳定的偏好体系，并拥有很强的计算能力，靠此能计算出在他们的备选行动方案中，哪个可以达到尺寸上的最高点。西蒙认为人们在决定过程中寻找的并非是“最大”或“最优”的标准，而只是“满意”的标准。以稻草堆中寻针为例，西蒙提出以有限理性的管理人代替完全理性的经济人。两者的差别在于：经济人企求找到最锋利的针，即寻求最优，从可为他所用的一切备选方案当中，择其最优者。经济人的堂弟——管理人找到足可以缝衣服的针就满足了，即寻求满意，寻求一个令人满意的或足够好的行动程序。西蒙的有限理性和满意准则这两个命题纠正了传统的理性选择理论的偏激，拉近了理性选择的预设条件与现实生活的距离。
②按照威廉姆森(Oliver Williamson)的定义(1985)，机会主义是指人们一种狡诈的自私自利的行为倾向，即契约一方出于个人效用最大化的目的，可能会利用信息不对称或私人信息，以损害另一方为代价而获取私利。
③威廉姆森(Williamson)认为，资产专用性(specialty asset)是指耐用人力资产或实物资产在多大程度上被锁定而投入特定贸易关系，亦即在不牺牲生产价值的条件下，资产可用于不同用途和可供不同使用者利用的程度。专用性资产一旦形成则很难再被转移配置使用，或者即使能够再作配置，在转移配置时也会遭受机会主义的对策行为，从而蒙受重大的经济损失。研究表明，农用资产总体上具有较高程度的资产专用性，在市场交易关系不稳定的情况下会使得农业生产经营面临巨大的风险。以内生交易费用来解释就是，在农用资产的资产专用性高时，机会主义的对策行为容易发生，这使得交易关系不稳定或难以发生。
④合作组织股金结构的构成，对于维持合作组织基本特征和完成产权制度架构是非常重要的。合作组织的股本分成以下几部分：一是现金股，又称社员现金股。此类股份是组织成员在组织成立时或以后投入或追加投入的现金或劳动的组成部分，这部分股份可以在遵守法律或章程的条件下流通、转让或退出。二是积累股，又称社员积累股。此类股份是合作组织在发展中依据章程规定通过发展积累起来的，属于组织成员所有的股份。此类股份只参与分红，是合作组织成员为组织所作的贡献，不能转让，不能继承。三是集体股，又称社员集体股。此类股份也是合作组织在发展中根据章程提取而形成的，它还包括政府扶持金、社会捐赠款所形成的部分，是最有共合所有性质的部分。组织成员对此类股份，无分红权，在社员退出前不能转让和继承。此类股份是虚拟量化的，只有在成员退出或死亡之后才能真正行使，并被转让或继承，在此前以合作集体联合共有的形式存在。四是投资股或优先股。对于合作组织成员外股份可以设置投资股或优先股，其权利和义务可与社员股东的权利义务不一样。实际安排中，要防止合作组织异化成股份有限公司或资本支配社员劳动的其他组织体。从某种意义上来说，农村合作经济组织只能坚持有限开放的入会原则。
⑤如《意大利合作组织法》第8条规定：“不管公积金资本数额达到多少，当年纯盈利的至少五分之一应存入公积金。”《越南社会主义共和国合作组织法》第39条规定：“合作组织利润应优先用于设立扩大经营基金和储备基金，可以依照章程或农村合作组织成员大会的决议，根据各合作组织的具体情况设立其他基金。”
⑥合作组织既然排除了资本占有的利润，这部分盈余(Surplus)就应该归农村合作组织成员所有。具体做法是：在流通合作组织，根据农村合作组织成员交易额确定返还额，或用折扣的方法，在交易时给农村合作组织成员优惠，此种作法被统称为“惠顾退还”。
⑦动态股权激励即是在预先划定每位成员所享有的静态股权比例(初始股权比例)的基础上，按照其所负责业务(项目)给合作组织带来的税后贡献率超过其初始股权的部分进行的直接计算，是一种按资分配与按绩分配相结合的方法。这种动态股权分配比例每年都根据所有员工当年的贡献计算一次，是一种直接对当年业绩的回馈，而不能延续到下一年使用。
⑧新制度经济学普遍接受的是诺斯对制度的定义：制度是一个社会的游戏规则，或者更规范地说，制度是构建人类相互行为的人为设定的约束。组织是为了实现特定的目标而受共同意志约束的个人的集合。制度是社会的博弈规则，而组织和这些组织的领导人就是最主要的游戏者。诺斯指出：正是制度和组织之间的相互作用塑造了经济的制度演化。L戴维斯和诺斯提出了一个关于制度创新的理论框架。其基本思路是：创新的动力来源于创新利润。创新利润是预期收益和预期成本之差。当外部条件的改变增加了预期收益，或减少了预期成本时，原先的制度均衡状态就会被打破，受利益驱动的组织就会从事制度创新活动。从创新利润的出现到创新活动的实施中间存在着时滞，因为组织需要时间认识潜在收益并作出判断，组织还需要时间进行相互接触，酝酿并组成行动集团。制度发展的过程，就是从制度均衡到制度创新，再到制度均衡，又再到制度创新的不断演进的过程。
⑨第一，没有遵循自愿原则。多数农民是通过政治或行政手段强制入社，总体上存在着服务功能不强、积累功能弱化、封闭、合作属性较弱以及难以独立市场主体的身份参与经济活动等一系列问题。第二，个人产权逐步消失。土地改革把土地等生产资料归农民所有，实行分散经营；互助组是土地等生产资料归农民，分散经营，农民之间调节劳力或畜力、农具等余缺；初级社是土地等生产资料归农民，入股分红，有少量公共积累；高级社是入社的所有生产资料无偿合并，生产资料收益权被完全剥夺；人民公社实行政社合一，建立无限制公有产权(一大二公和一平二调)，随后又确立了“三级所有、队为基础”的集体产权形式。第三，合作组织自主权被弱化。人民公社政社合一制度使公共决策通过行政体系到达农村基层，集体经济组织在现实中已经成为一个模糊不清、难以界定的东西，逐步退化为主要承担政府下达的各项任务的组织，带有浓厚行政色彩，缺乏对农民提供服务的功能，农民既丧失了私人财产权，也丧失了独立经营权。
⑩联产承包责任制后，虽然《中华人民共和国土地承包法》规定：作为发包方的村民委员会或村集体经济组织应该为“承包方提供生产、技术、信息等服务”，“组织本集体经济组织内的农业基础设施建设”等。
(11)“村民自治”的提法始见于1982年中国修订颁布的《宪法》第111条，规定“村民委员会是基层群众自治性组织”。落实村民自治的法律是《村民委员会组织法》以及各省、自治区、直辖市制定的《村民委员会组织法》实施办法。根据《村民委员会组织法》，村民自治的核心内容被界定在四个方面：民主选举，即直选；民主决策，即通过村民会议决定重大事项，通过村民代表会议研究日常工作；民主管理，村委会按照村民会议制定的村民自治章程，村规民约，以及有关法律和制度，实施规范管理；民主监督，即实行村务公开、财务公开，民主评议干部，建立重大事项汇报制度等。
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