土地制度改革与农民利益问题，本文主要内容关键词为：制度改革论文,利益论文,土地论文,农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
观点速递
◇在庞大的人口基数导致人口增加的绝对值过大的作用下，任何单纯农业的体制变化或者政策调节，都已经不可能根本扭转人均耕地面积下降的趋势。
◇但由于土地面积一定、而劳动力绝对过剩且不断增加，劳动力作为要素投入既使无效益也仍然追加，使得资金和技术等其他要素难以在边际报酬的作用下对劳动力进行替代，在小农经济条件下的农业生产领域，市场机制这个看不见的手的作用，有时候就是不显著。
◇统农区超过三分之一的农村劳动力都已经有了外出就业的经验，其劳动力机会收益随之成为“影子价格”，农村劳动力价格也就参照非农就业价格被“显化”出来。
◇农户收入低，投入低的内在制约因素，主要是国情矛盾的硬约束条件下，农户的土地规模有限，而不是承包期长短的问题。
土地制度不仅是农村制度变迁研究的首要问题，而且无论其变迁形式是激烈的战争还是温和的改良，最终形成的制度内涵总是相对稳定的[1]。人们如果对建国以来的土改(1949)、大包干(1978)、“延包30年”(1998)这三次有本质上相似之处的制度安排的认识不清晰，往往会把复杂的农村社会经济问题（亦即“三农问题”）简单化，进而对土地制度变革寄予急功近利式的过高期望，由此忽视更为艰苦细致的农村组织、制度的创新……
家庭承包制＝“均分制＋定额租”
中国农村的土地制度是由内生性的因素决定的，与中国农村的“小农村社经济”这种传统的经济基础高度相关。
1、基本国情矛盾——人地关系的高度紧张
小农村社经济与中国“人地关系高度紧张”这个基本国情矛盾相辅相成。
上下五千年的农业中国，由于农业生产水平的提高和土地资源被高度开发，才得以在复种、套种指数相对提高的基础上，支撑了人口的不断增长。
早在13世纪初叶的宋朝，中国人口南北合计突破1亿，那时就已经是人地关系高度紧张。到1840年的鸦片战争，中国人口已超过4亿。其后百余年人口数量稳居世界第一。1949年新中国成立时人口已经超过5亿，虽然也通过垦荒造田，一度使耕地面积增加，但上世纪五十至六十年代的人口政策造成六十年代人口超过8亿，在庞大的人口基数导致人口增加的绝对值过大的作用下，任何单纯农业的体制变化或者政策调节，都已经不可能根本扭转人均耕地面积下降的趋势。因此，令我们自豪的农业文明史给今人留下的最大问题，就是不可能解决、只可能相对缓解的基本国情矛盾——人地关系高度紧张。
2、小农村社经济条件下土地无限细分的财产制度必然导致人口过剩
正是在这个基本国情矛盾制约下，使得任何土地过分向少数人集中的制度安排都无法维持社会稳定，中国农业社会才不得不以“均平”为传统理念，逐渐形成了兼业化的小农经济结构和传统的子嗣间平分财产的内生性制度。
这种内生性制度的作用使农村在人口增长的同时，每个农户经营的农地规模越来越小。从而形成典型的村社内部化的小农经济，而小农经济又必然带来人口过剩，加剧国情矛盾。这是因为，小农经济有一个重要特征，就是“资本的平均利润和地租都不会表现为经营的界限，只有在它扣除实际成本之后，付给自己的工资才是绝对的界限”。这使得在高度分散的农户经济条件下农民习惯以大量不计报酬的家庭内部劳动投入替代资本和技术要素的投入，由于这种不断追加劳动的“精耕细作”可以使农户的土地生产率提高，因此从每一个农户的角度并不计算人口增加的成本。但最终，这个成本要由全社会来承担。
农民在资源约束下追求土地不断细分的制度，在解放前的集中表现足以“耕者有其田”为目标的三次“土地革命战争”。在新中国建立以后也被各种正规或非正规的农地制度安排所充分体现。
我们都能够看到这样一个制度现象：无论是上世纪五十年代初的土改、六十年代初的三自一包，还是七十年代末的大包干及其后各地普遍出现的“三年一小调、五年一大调”，甚至九十年代落实30年不变的“延包政策”，其实际内容在农村都被农民搞成只不过是按照村内人口平均分一次地。而且，传统农区土地大的调整基本上20-30年，即每隔一代人就进行一次。
事实告诉我们，不论以什么名义，搞什么政策、建什么制度，其结果都一样。除非谁能把农村人口大规模地“农转非”，否则，这个制度现象就不得不继续下去。
3、两田制和两权分离
在家庭承包制得到普遍推行的同时，村社内部实际上还恢复了土地的公田与私田并存的“两田制”，以及所有权和使用权的“两权分离”。而这两种制度却并无新意，不过是存在于中国传统农业社会之中的长期制度。
解放前“两田制”中的公田大约占土地面积的6-7%（也有认为10-20%，我们在广东珠江三角洲调查到的案例中，有的村甚至占80%以上）；而现在，则允许集体保留5%的“机动地”。[2]
尽管解放前后的这两种公田名称不同，但实际作用一样，都是出租或“发包”给农民，收益也都主要用于村社的公共开支。
主要的不同在于：解放前的“两权分离”是所有权归地主，使用权向中农和富农集中；现在的所有权归村集体，使用权平均分配。
由于规模细小、剩余太少，在以小农经济为主的农村经济基础之上，根本不可能建立庞大的上层建筑，因此历朝历代的统治者都至少试图维持“轻徭薄赋”。到近现代，则强调“减租减息”，或者“减轻农民负担”。家庭承包制稳定下来以后，长期规定的农民负担不超过5%，就是以政府强制的形式，规定了政府和集体作为土地所有者占有的最低“地租”。
综上所述，在中国这种特定资源环境制约下，当代土地制度改革的实质内容可以被概括为“均分制+定额租”。
土地产权制度与农民利益问题分析
1、家庭联产承包责任制与家庭承包制的差别
可以认为：经常被国内外理论界引述的、文件语言表达的“家庭联产承包责任制”与老百姓俗称的“大包干”根本不同。[3]
家庭联产承包责任制是在人民公社的基本体制框架内部对农业生产形式的改变，在大多数地区只在1978-1982年农村改革初期实行过，那时的政策目标最初只是“落实党在农村的经济政策（其意是指上世纪六十年代的三自一包[4]）”。
对农民而言，土地所承担的生存功能，已经日益重于生产功能
此后，随着1982-1984年中央政府以政治手段大规模推行这种改革，被各地“矫枉过正”地普遍落实了的，实际上恰恰是农民俗称的“大包干”。只不过，官方文件上的政策语言阈于八十年代的意识形态制约，没有跟随这种客观发生的制度变化而改变。
大包干这个让农民分户经营的制度实际上既不“联产”，农民也不对国家承担除了税费之外的“责任”。到1998年的中共中央十五届三中全会，中央在文件中终于把早已经没有实际意义的“联产”和“责任”取消，正式把家庭联产承包责任制，改称为家庭承包制。
从产权理论看，这种制度之下以农村社区为边界的土地产权，虽然本质上是一种“非公有制[5]”，但仍然被理论界普遍认为是一种残缺产权。不过，如果我们从中国农村的实际情况出发，人地关系越紧张，土地就越难以完全实现西方那种个人化的私有产权制度。因此，如果不能把土地上超载的农村人口大幅度减少，这种残缺产权就是可行的、合理的制度安排。
2、土地制度变迁中的产权问题和制度成本
新中国历次土地制度变迁中形成了两个产权问题：
其一，以村为单位平均分配土地，等于按照社区血、地缘关系，形成对外排他的私有土地产权，这种农地制度是“风吹得进，雨打得进，皇帝的脚踏不进”。但那其实是政府退出的结果。此后，政府权利介入往往只在农地“农转非”——被征占为工商业用地、形成巨大增值利益的时刻。
其二，如果国家以政治的或者行政的手段、而非市场的手段推行土地制度，那么，在国家权利侵入的条件下，必然造成这种土地产权残缺导致的制度成本。
例如，土改时出于新民主主义反对封建主义的政治目标，国家规定农民在土改中得到的土地可以出卖，但一般不许出租。又如，大包干以后为了发展规模经营，则农民土地使用权可以“有偿转让”，亦即有出租权，集体作为所有者只可以让国家征用土地但不许进入土地一级市场直接买卖。
这样的产权残缺是各级政府以国家权利为名侵犯农民利益的制度条件。例如1956年后推行的集体化（包括高级社和公社化）、现在的垄断土地一级市场都造成了惨重的制度成本——越来越多的群体性治安事件。[6]
上世纪五十年代后期农民对集体化的直接反抗，发生在从初级农业生产合作社的基础上向高级农业生产合作社的过渡阶段，表现为破坏生产工具、宰杀牲畜、砍伐林木。在高级社完全剥夺农民的私有生产资料、并一年后迅速转入人民公社之后，农民则从直接反抗变为间接反抗，具体表现为土地粗放经营、消极怠工。于是，发生了“3年自然灾害”，也引发了1959-1961年的农村政策调整：允许土地所有权“退回”生产队、亦即再次承认农村社区的血、地缘关系是土地的产权边界；允许农民在“自留地”、“拾边地”上自由种植，产品可以自由进入市场。如果我们承认政府才是当年的经济主体，那么也可以这样说：是国家权利退出了集体化中的“不经济”部分。
现在的政府垄断征占土地引发大量上访告状、包围政府，恶化了农村中的党群关系，例如上世纪九十年代初期发生的第一轮“圈地运动”中，广东46%的上访事件归因于征占农村土地；2002年开始的第二轮圈地运动中，大约三分之一的农民上访归因于征占土地。间接的社会成本则是加重了腐败这个最大的制度癌症。
各地政府在农民普遍反抗垄断征占土地的压力下的让步政策，表现为允许社队集体有15%的土地开发权、允许集体土地作股或者租赁参与城镇化建设，甚至如广东和上海，鼓励“以土地为中心”的社区股份合作制自行规划开发村社土地。但这又导致企业从镇中心外迁，镇域经济“空心化”。[7]
而且，由于这种让步政策的非规范制度特征，又连带产生了政府和村级干部寻租、滥用土地、浪费资源和污染环境等问题。
3、土地的福利化问题
在中国人地关系高度紧张的资源约束条件下，经过长期反复的制度变迁过程，形成了所谓“均分制+定额租”的基本制度，这是中国当前以“家庭承包制”为名的农地制度的实际内容。这种制度的最大“收益”是农村的相对稳定；其制度成本，则是农村土地的逐渐福利化，难以形成规模经济。
在全国普遍推行大包干之后的1984年，农村劳均耕地面积约为0.3公顷，人均只有约0.1公顷土地（老口径）。平均承包土地使广大农区、尤其是大多数传统农区，一个农户占有三五块、十几块，甚至几十块“远近高低各不同”的耕地成为普遍现象。其后随人口增长，土地还要“三年一小调，五年一大调”，由此客观上造成土地无限细分的问题，小农经济的规模日渐细小。
到全国落实“延包政策”的1998年，农村劳均耕地面积下降到约为0.27公顷，人均只有约0.08公顷土地。由于人地关系更为紧张，对农民而言，土地所承担的生存（社会保障）功能，已经日益重于生产功能。因此，农民在落实“延包政策”中重新界定土地产权，所依据的仍是产生于古老的农业文明的“均平”理念，即70%以上绝大多数农业地区，仍然按社区内的人口而不是按劳动力把集体所有的农地划等平分。
4、农业的要素配置难以完全市场化
这种情况表明，中国农村土地制度已经出现了明显的福利化特征。而土地既然成为农民生存保障的基础，就很难再完全体现市场经济的原则。中国农村是最早进行市场取向改革的领域，市场机制本来应该成为农户农业生产活动中资源配置的调节手段。但由于土地面积一定、而劳动力绝对过剩且不断增加，劳动力作为要素投入既使无效益也仍然追加，使得资金和技术等其他要素难以在边际报酬的作用下对劳动力进行替代，在小农经济条件下的农业生产领域，市场机制这个看不见的手的作用，有时候就是不显著。
5、劳动力要素市场化对于农业和食品安全的负面影响
1997年以后，中国出现了农民收入连续4年负增长的现象，在农民现金开支不可能同步减少、反而随教育医疗等市场化导致农村公共品开支不断增加的压力下，农村劳动力逐年大量转移为非农就业。同期也逐步体现了市场经济对于农业劳动力要素优化配置的机制性作用，但农业却进一步坠入“386199部队”——妇女、儿童和老人搞农业的困境。
这是由于，传统农区超过三分之一的农村劳动力都已经有了外出就业的经验，其劳动力机会收益随之成为“影子价格”，农村劳动力价格也就参照非农就业价格被“显化”出来。这种大幅度高于村内农业的劳动力价格“显化”，导致很多地方的农民基本上放弃了以往使用劳动力才能搞好的农家肥，改为更多以化肥、农药和除草剂替代劳动力投入。
于是，农业的化学化成为普遍趋势，既造成农业生产成本逐年提升、农业按照投入产出计算愈发接近或达到破产地步，同时也造成日益严重的食品不安全问题。
看来，以往不单独计算农业生产之中劳动力投入的传统家庭经营的小农经济机制已经逐步被市场经济所打破，农业的负效益当然也随之“显化”出来。
6、人地矛盾的恶化趋势
据统计，中国已经有1/3的省人均土地面积小于1亩，1/3的县人均土地面积小于0.8亩；后面这个数据已经低于联合国确定的土地对人口的最低生存保障线。亦即在中国1/3的地方，这样的人地比例关系，已经使土地连维持农民生存也不足了。
此外，在中国农村资源不断减少的同时，农业劳动力绝对过剩仍然是个长期现象，从近期执行的国家“十五计划”的新增就业递减情况看，还没有根本改变这种现象的可能。[8]
综上所述，随着农业人口增加对土地的压力越来越大，中国传统农区土地正在逐渐丧失作为农业生产资料的功能，福利化趋势日益明显。
缓解矛盾的讨论性意见
1、坚持“耕地村社所有、农民分户经营”的农村基本制度
从以上关于农村土地福利化趋势随人地关系日益紧张而愈发加强的分析中，我们可以抽象出的基本认识应该是：
其一，人地关系的紧张产生了巨量的农村剩余劳动力，导致小农经济制度作为经济基础必然长期存在。滞留在越来越狭小的土地上的剩余劳动力的非农就业问题愈益凸现。
其二，中国传统农业中大量剩余劳动力的存在，不仅仅是因为农业劳动生产率提高的结果，而更为主要的是人口对土地的巨大压力和小农村社占有土地的制度共同作用的结果。
土地既然成为农民生存保障的基础，就很难再完全体现市场经济的原则
其三，1997年以后逐渐增加的农业劳动力的流动性非农就业，客观上导致农业劳动力收益参照非农就业的机会收益形成影子价格，小农经济内在的不单独计算劳动力价格的机制被打破——但小农经济的经济基础却被法律和意识形态进一步巩固了——这时候，更多使用劳动力的有机种植转变为更多使用资本的农业，成为造成农业成本上升和食品不安全的重要因素。
此外，我们根据以往的长期累积的农户调查数据做的分析，不能证明农民土地使用权长期化会导致投入增加的理论假设。因为，中国农户中大部分属于微型的、自给半自给农户。而土地面积越小，土地所承担的农民生存保障功能越重；农户越是以兼业化的多种经营防范风险。可见，农户收入低、投入低的内在制约因素，主要是国情矛盾的硬约束条件下，农户的土地规模有限，而不是承包期长短的问题。
近年来出现的农业投入增加，除了农业生产资料价格不断上涨的因素之外，主要是大量农民外出打工促使过去农村劳动力价格显化。过去农户可以不计算农业生产过程中的劳动力投入的价值量，现在则比照外出打工的日工资衡量农业劳动力投入“合算”与否。即使劳动力在家闲着也不用于劳动力密集型的农家肥生产，这样，反而导致化肥农药和除草剂的投入增加。当然，这并不意味着“理性小农”为了追求农业收益而增加投入。
今天我们的部分经济学家们告诉人们：只有土地私有化，中国的农业才能实现规模经营产生规模收益，才能参与国际竞争。我们的官员和学者们在美国考察农场，一般是去现代化大农场，看人家的GPS卫星定位、大机械作业。至今没有哪一个去考察美国中小农场的破产原因。美国的农场主为什么也会破产？主要原因却仍然是规模不足！一般的农业主产品生产平均要在400公顷以上规模才有可能实现社会平均收益！那么，我们中国农村土地户均规模不过区区0.5公顷，何年何月才能达到美国农场的水平？我看，农村耕地私有化不是符合中国国情的制度选择。就是把中国农村的土地私有化一万遍，也参与不了农业的国际竞争。
2、改革政府垄断征占农村土地政策，维护农村基本经济制度
党的十五届三中全会提出的跨世纪的农村工作指导文件中，明确强调了稳定农村基本经济制度的重要意义。2003年国家又通过了“农村土地承包法”。应以此作为改革政府征占土地的政策依据。即：允许农村集体所有的非农建设用地直接进入土地一级市场——允许村自治体或村集体对工商业用地实行租赁制，对国家投资的基础设施建设用地实行股份制。
鉴于近期内国家在公益事业和基本建设方面仍然继续坚持征占农民土地，那么，近期应将低价征占土地与转让价格之间所生成的全部收益，用于建立“土地基金”并且上市，所得收益定向用于无地农民的社会保障。
3、发展农村合作经济组织，推进农业的外部规模经营
无论是上世纪八十年代的5个中央“一号文件”，还是2004年以来再次发布的党中央和国务院的“一号文件”，都有发展农村合作经济组织的政策。在农民的土地承包权益必须长期维持稳定的约束条件下，土地的规模经营事实上难以实现。因此，唯一可能的政策选择，就是通过合作组织建设来提高农业的外部规模，主要是指，农民在资金、技术、购销等农业生产之外的经济领域推行规模经营；以所获得的外部规模收益来抵补土地规模不足造成的农业生产者的低收益。2006年全国人大已经基本上完成了农村合作社法起草工作，尽管不尽人意，但仍可能是农民的利益得到进一步保护的希望所在。
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