税收征管向ISO9000迈进，本文主要内容关键词为：税收征管论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
9月下旬，福州市国税外税局、闽侯县国税局相继收到了由中国方圆标志认证委员会方圆标志认证中心颁发的ISO9000认证证书，成为福建首批通过ISO9000国际质量管理体系认证的政府机关。这两家国税机关积极的探索，引发了税收工作者以及社会各界的密切关注，为福建省的税收征管改革引入了一股新鲜的气象。
认识ISO9000
ISO是国际标准化组织的英文缩写，它是世界上最大的国际标准化组织，它的宗旨是在世界上促进标准化及其相关活动的发展，以便于商品和服务的国际交换，在智力、科学、技术和经济领域开展合作。ISO中有一个负责质量管理和质量保证方面标准的制定和相关研究工作的委员会，这个委员会制定的所有国际标准称为ISO9000标准。
自从1987年ISO9000系列标准问世以来，为了加强品质管理，适应品质竞争的需要，企业家们纷纷采用ISO9000系列标准在企业内部建立品质管理体系，申请品质体系认证，很快形成了一个世界性的潮流。ISO标准实际上是总结出质量管理的基本规律，它倡导不论什么组织必须按照这一标准的要求来管理，才能保证其产品和服务的质量。经改进的2000版ISO9000标准建立了八项质量管理原则：1.以顾客为中心；2.领导作用；3.全员参与；4.过程方法；5.管理的系统方法；6.持续改进；7.基于事实的决策方法；8.互利的供方关系。目前，全世界已有近100个国家和地区正在积极推行ISO9000国际标准，约有40个品质体系认可机构，认可了约300家品质体系认证机构，20多万家企业拿到了ISO9000品质体系认证证书，第一个国际多边承认协议和区域多边承认协议也于1998年1月22日和1998年1月24日先后在中国广州诞生。
虽然ISO9000标准起源于制造业，但近几年部分政府机关已由引导、鼓励企业建立质量管理体系，发展到根据内、外部管理环境的需要建立自身的质量管理体系，以树立高效、低耗、廉洁、提供一流服务的政府新形象，ISO9000标准尤其是2000版的ISO9000标准已发展成适用于各行各业、各种类型组织的质量管理标准。据了解，目前已有中国出入境检验检疫局、深圳市质量技术监督局、深圳市外商投资服务中心和蛇口、保定等国税局通过了ISO9000国际质量认证。
现行税收征管模式的尴尬
近年来，虽然我国税务机关着力于完善税收征管模式、改进税收征管手段，税收征管水平有了较大的提高。但是，新的税收征管模式在试行中也暴露出了许多问题，如职责不够明确、管理比较弱化、稽查力度不强和协作不足等等，这些都影响着税收管理质量的提高。
福州市国税外税局局长叶守光分析说：实际上，无论是“征管查分离”模式，还是“集中征收、重点稽查”的新税收征管模式，解决的多是税收征管工作的形式和格局问题，即税务机关和纳税人发生税收征纳关系的形式以及由此产生的税收征管机构设置和职责分工的具体组织形式。一个良好的组织形式必须与有效的管理相结合才能发挥作用，管理是基础，仅注重形式，没有管理，形式就失去了支撑。而目前我们的税收征管工作恰恰就是忽视了基础性管理。长期以来一直注重于如何完善税收征管模式、如何调整设立机构，说机构调整“一年一个样，三年大变样”也许有点言过其实，但机构的分分合合，大家是有目共睹的。当然，合理的机构调整也是必要的，但机构调整不能代替管理。问题的关键是，我们在调整机构的同时，对税务机关的基础性管理工作没有引起足够的重视，没有把管理工作提高到应有的地位。这就是我们的税收管理体制运行效果不理想的根本原因。管理方法落后，基础管理弱化，致使我们的税收征管无法从“粗放型”征管向“集约型”征管的转变，征管质量还处在较低的水平和层次上，税收征管已较大地滞后于税制改革及经济发展的步伐。
与叶守光持有同感的闽侯县国税局局长张耕，他们在通过这次国税系统内的机构改革对原有的征管格局作了调整的基础上，为了寻找一种更好的模式来提高征管质量、强化依法治税。
他们想到了——
嫁接ISO9000
ISO9000标准之所以被世界各国广泛推行，不仅在于其高度概括、总结和提炼了世界各国质量管理理论和质量管理实践的精华，统一了质量管理的原理、方法和程序，而且更在于其通用性和适用性，不受行业和产品的限制，对各行各业均有兼容的实用价值。张耕认为：在税收征管工作中引入ISO9000标准不仅符合国家税务总局提出的科技加管理的指导思想，而且ISO9000标准是注重过程控制的质量管理，是以预防为主的质量管理，是不断改进的质量管理，任何一个组织要规范管理、提高效率、增强竞争力，都可以按照ISO9000标准所要求的这几方面内容进行管理。税务机关的每一类管理活动都可以划分为计划、实施、检查和处理四个阶段，同样必须做到有始有终，循环往复。因此，税收征管工作同样需要贯彻“过程控制”、“预防为主”、“持续改进”的管理思想。
根据这种思路，闽侯国税局、福州国税外税局子2000年先后开始筹划，并在专业咨询公司的指导下，抽调各科室业务骨干进行专业培训，撰写ISO9000的一系列支持文件，构建ISO9000体系的大框架，确立了组织策划、质量管理体系的总体设计、质量管理体系文件编写、质量管理体系的运行与改进和质量管理体系的认证等实施步骤，整个系列支持文件内容包括质量手册、15个程序文件、110个作业指导书和319个税收征管业务记录表单。
结合税收征管质量体系自身的特点，他们提出构建税收征管质量管理体系，在符合税收法律法规要求前提下规范税收征管相对人的服务体系，满足纳税人的要求，增强纳税人满意度。这一质量管理体系涵盖了税收征收管理工作范围，并对税收征收管理的相关行政管理体系，如财产管理、人力资源管理、办公采购等管理体系纳入了质量管理范围。在制定征管质量作业指导书中，特增设了对税务干部人员考核的章节，以强化对干部政治、业务、技能、学习、业绩等各方面的量化考核。实现税收管理全过程的无间隙运行，对每一环节和结果进行不间断检查、验证。对发现问题及时采取措施进行纠正，以有效防范执法、管理、服务过程中各种问题的发生，实现税收“结果式”管理向“过程式”管理的转变。
感受ISO9000
将ISO9000标准引入税收征管工作，对税务机关的内部管理以及对外服务产生了什么样的影响？
国庆节后上班的第一天，记者再次来到福州国税外税局，在该局新近按ISO9000标准要求设立的纳税人接待室里，前来咨询办税、涉税业务的纳税人络绎不绝，受理台的接待工作人员正有条不紊地倾听、记录、解答受理内容。来咨询免税核销问题的福州明宇塑胶有限公司的主办会计黄玉英女士告诉记者：作为企业的主办会计，她经常与税务部门打交道，对税务部门的服务质量很关心，尤其是税务机关办事是否公正、规范。最近她明显感受到福州国税外税局在推行ISO9000标准之后办事更规范了，比如咨询问题，工作人员不仅详细解答、记录，而且对一些一时不能解决的事会在很严格的办事时限内传递受理，这样规范的办事程序丰富了税收服务的内涵。
当天的纳税人接待室值班科长王鲁中介绍：ISO9000标准是强调“以顾客为关注焦点”的质量管理，并将“以顾客为关注焦点”列于八项质量管理原则之首。对税务机关来说，纳税人就是顾客，将ISO9000标准引入税收征管就是要求税务机关树立和实践“以纳税人为关注焦点”的服务理念，在转变服务观念、配备服务设施、提供规范化的服务、与纳税人沟通、建立纳税人满意度评定制度、处理纳税人投诉、服务质量的改进等方面采取了一系列有力的措施，使税收服务更加贴近纳税人，提高了税收服务的能力。
该局的总经济师黄游兴告诉记者：税务机关引入ISO9000标准，建立了合理的税收征管质量管理体系，确定管理者职责，对税款征收、税务管理、税务稽查以及内部事务工作制定文件化的工作程序，使税务机关的职责、职权分明。各部门、各环节、各岗位都有明确的工作程序和工作质量要求，使全体工作人员都了解质量管理体系的内容，都知道自己该做什么、如何做和做得怎么样、如何自我评估和自我控制。全体工作人员均按规定的要求去做，形成一个全面控制、高效运转的质量管理体系，克服以往那种师傅教徒弟般手把手凭经验管理的不规范做法，解决了基础管理弱化、内部协调不畅等问题。
按ISO9000标准建立的税收征管质量管理体系，还进一步明确了税收执法过程的控制要求和税收执法质量的验证要求，使各项税收执法工作和影响税收执法工作结果的全部因素都处于严格的受控状态，在较大程度上解决传统的税收执法中可能存在的执法不严、执法随意性较大等老大难问题，大大促进了依法治税工作。而且，基于ISO9000标准的管理模式所具有的强大的质量记录功能，可将廉政工作由事后堵漏转移到事前控制上来，使每一项工作从开始到完成的整个过程都有清晰、完整的质量记录，能为查处腐败行为提供有力的证据，从而在一定程度上起到扼制税务干部的不廉行为。
叩问ISO9000
诚然，把ISO9000标准引入税收征管将带来税务机关管理模式的变革。但是，ISO9000标准并非至善至美、万能通用，它与行政管理机关的嫁接仍存在不适宜、相制约之处，有一些因素会给税务机关贯彻ISO9000标准的工作带来困难。
叶守光举例说：比如，在机关人事管理体制方面，基于ISO9000标准的管理模式强调全员参与和“以人为本”的管理，税收征管与制造业有一个显著的不同点，那就是制造业的产品质量主要取决于设备，尤其是自动化程度高的工厂，机器可以代替人工劳动。因此，税务机关贯标对人的管理就显得更为重要。但是，目前行政机关的人事管理体制普遍存在着干部的激励机制不够完善的问题。按ISO9000标准建立的税收征管质量管理体系虽然能为考核和评价干部的工作业绩提供合理可行的考核依据，但仅有考核成绩是不够的，只有将考核成绩与干部的利益联系起来才能达到考核的目的，但后者并不是ISO9000标准本身所能解决的，它涉及到干部管理的问题。
此外，税收政策和税收征管办法频繁变动也是一个制约因素。我国经济正处在快速发展的时期，与快速变化的经济环境相适应，税收政策和税收征管办法、程序的调整和变革也比较频繁，这必然使我们建立的税收征管质量管理体系，主要是税收征管工作的流程和依据呈现出多变的特征。对每一次调整和变革，都需要修改相应的质量管理体系文件，并且还要将变动的内容贯彻到每一位人员，从而加大了质量管理体系维持和运行的难度。
一些对税收征管颇有研究的税务专家和税务机关领导也发表了自己的看法。
省国税局科研所所长魏润水认为：ISO9000管理体系也不是什么灵丹妙药，一抓就灵，质量管理是一项长期的工作，作为一种方法要实现目的，还必须脚踏实地做大量工作。目前正在引入和准备引入ISO9000标准的税务机关要克服两种认识，一种是认为推行ISO9000只不过是时髦而已、是花架子，还有一种就是把ISO9000标准当做岗位责任制或者目标考核来认识和实施。总之，希望通过建立一种制度彻底解决质量管理中的所有问题是不现实的。
省国税局总经济师张如力认为：质量认证的本质如果用哲学的眼光来看，也就是将质转化为可测的量，转化为各种技术参数，通过对量的测定达到对质的认定。其标准化是对事物质的量的参数的统一，也即可比性，达到量的标准即对质加以认可，其规范化则是为达到质的量的标准而对质的创造流程加以统一和规定，表现为对过程的监控，从而保证产品达到规定的质量。显然，质量认证体系对一般的行业应该说都是通用的。这也就是起源于制造业的产品质量认证体系出现了向政府组织迁移的现象。
但是，对政府组织工作质量的认证要比对物质产品认证复杂得多、困难得多，重在过程的监控是对的，但如果过程流于形式，也很难保证工作的质量，此外，政府组织不仅仅提供服务，而且行使管理权、执法权，而对执法质量的认证显然要更复杂得多。
因此，在肯定政府组织引入ISO9000的同时，对推行工作要慎重，切不可一哄而上，一定要经过试点、经过实践检验，这才是稳妥的做法。
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