农村社会突发事件预警和应急与责任机制建设研究，本文主要内容关键词为：突发事件论文,机制论文,农村论文,社会论文,责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
以科学发展观为指导，深入分析了中国农村社会突发事件形成机理，从农村社会突发事件管理主体、内容和过程三方面，提出了建立农村社会突发事件管理机制的政策措施：从管理主体看，应当建立政府、社会、居民互动的农村社会突发事件治理机制；从管理过程看，必须加强农村社会突发事件事前、事中、事后三阶段全面治理；从管理内容看，重点在预警防范，核心是应急处理，关键是严格问责。
突发事件，常常又称为紧急事件或危机事件，一般是指突然发生并危及公众生命财产、社会秩序和公共安全，需要政府立即采取应对措施加以处理的公共事件。在概念使用上，突发事件更侧重于强调事件的突发性、偶然性，紧急事件更侧重于强调处置事件的紧迫性、时间性，危机事件更侧重于强调事件的规模和影响程度，人们往往根据需要加以采用。有些重大突发事件直接构成了公共危机，有些突发事件则可能引发或演变为公共危机。农村社会突发事件是一系列严重危害农村社会安全、政治稳定和经济可持续发展的社会政治经济现象，是农村社会在长期经济发展过程中，随着市场化程度的提高，政府公共生产严重滞后，公共产品供给不足，无法满足人们对公共产品日益增长的多样化需求的矛盾运动结果。
一、农村社会突发事件管理研究概述
早期危机研究起源于企业管理理论。“9·11”事件和“非典”事件后，危机管理的研究集中到国际“反恐”和城市公共卫生、环境污染等公共领域。罗森塔尔的《危机管理：应对灾害、暴乱与恐怖主义》是社会突发事件管理最具影响力的理论著作之一。近年来，马克·赫哲、蓝志勇、Keeneth W.Hunter教授[1]等一批国外学者对我国社会突发事件管理进行了探讨。国内学者牛文元、丁元竹、张成福[2]、孙柏英等教授，也对我国社会突发事件管理与政府责任问题有过深入研究，内容涉及群体性突发事件、腐败案件、恶性安全事故、社会保障、弱势群体保护等。胡鞍钢、王绍光、周建明提出以国家基本制度建设为中心的战略构想。薛澜、张强、钟开斌认为“危机管理”是转型期中国面临的新挑战。清华大学“SARS事件危机管理课题组”，研究了社会突发事件分类及产生的原因、优化公共治理结构、完善组织战略决策及政府管理体系等问题。我国行政管理学会2004年举办的第二届中美国际公共管理学术研讨会以“社会突发事件”管理为主题，广泛研究了社会突发事件管理机制建设问题。但目前危机管理研究至少还存在三大缺陷：第一，集中研究城市危机问题，而忽视农村社会突发事件，这在中国这样的农业大国显得脱离国情；第二，强调社会突发事件对社会政治价值观念与社会道德规范传承“稳态”的根本冲击，而忽视社会突发事件产生的经济学原因；第三，注重研究政府在危机管理中的责任，而忽视非政府组织对处理危机事件的作用。SARS、禽流感、粮油涨价及总理帮助熊德明“讨工钱”等事件发生后，中国学者高度重视农村社会突发事件研究。中国农业科学院王东阳[3]认为，“非典”给中国农业和农村提出新的挑战并带来发展机遇（王东阳，2003）。目前，我国农村社会突发事件管理研究集中在三个方面：第一，危机产生的原因。刘兵[4](2004)提出“公共风险决定公共支出，政府的公共支出是为防范和化解公共风险”的假设，农村公共产品不足可能诱发农村社会突发事件。黄德林等(2004)从“禽流感”事件，逄军(2004)从“农民工收入与就业”角度，研究了农村生产防疫及城乡就业矛盾对社会突发事件产生的作用。于建嵘(2003)认为，农村基层政权建设滞后，是“群体性事件产生的主要原因”；第二，农村社会保障体系建设。李曙光(2003)从城乡公共卫生、教育、社会保障比较研究中提出“农民社会保障问题亟待解决”。赵安平(2003)提出建立“打破城乡分割，社会共同受益”的农村医疗卫生社会保障制度。王少男(2003)认为“农民的健康支持，是实现农村全面小康的重要保障”。宋斌文(2004)进行了“城市化进程中失地农民社会保障问题研究”。刘辉等(2004)做了“社会突发性事件中面向农民的应急型社会保障研究”；第三，危机管理中政府责任机制建设。姜长云等(2004)从“县乡财政风险及其防范机制研究”中，提出了农村社会社会突发事件预警和应急机制建设的构想。孙大敏(2003)开展了“地方政府防治突发事件的应急机制建设”研究。章奇、刘明兴、单伟(2004)对“政府管制、法律软约束与农村基层民主”进行了规范研究。这些研究从政治学、社会学角度，提出了优化农村公共治理结构，加强政府服务和执政能力建设等富有创建性的观点，但对各种农村社会突发事件形成机理，从经济学角度缺乏更富说服力的数学刻画，对农村社会突发事件预警、应急机制和政府责任机制建设的规模、成本及效果评估等具有不明确性。
二、农村社会突发事件形成机理及根本诱因分析
农村各种社会不稳定因素在内外矛盾共同作用下产生出社会焦点问题，经过“聚集效应”形成“问题集束”，当它受一定社会触发因子或自然触发因子刺激而超过某一临界压力时，就会发生所谓的农村社会突发事件。经济分析结果表明，从根本上讲农村社会突发事件是农村公共品供给不足的必然结果。图1从公共品供求变化合理刻画了我国农村社会突发事件形成机理。
假定税率稳定的情况下，图中C-D线表示农民的公共需求，C-S表示政府在农村的公共产品供给。政府的农村公共品供给线C-S在
点与C-D相交，形成理论上的供求均衡点，维持这时所对应的公共品供给量
是政府公共财政支出的基本原则。笔者前期实证分析（实证分析结果，请参阅：李燕凌，我国农村公共品供求均衡路径分析及实证研究，数量经济技术经济研究，2004）反映出当前政府在农村降低了公共品供给水平，C-S线下移至C′-S′位置，此时如果没有外部干扰，则农民需求线C-D不动，实际公共品消费减少，政府的公共产品供给量降低至
点（表现为不少农民孩子失学、放弃基本卫生医疗等）。但是政府为了维持社会发展的需要必须使公共消费处于一个基本的水准之上（假定为
位置），因而采取了另外的强化公共生产措施（例如收取乡“统筹费”来弥补某些政府公共支出不足），强行将农民对公共品的需求线C-D拉高至C'-D'位置，此时农村公共品供给量从点上升到点，这种供给增加称之为相对于政府提供公共品的“虚增”。而图中
正是所称的“问题集束”区域，各种社会触发因子或自然触发因子刺激“问题集束”，最终表现为政府的公共政策变化，C'-D'的位置在
间游动，其临界位置在
的C'-D'虚线处，超过此临界位置就会发生农村社会突发事件，点是突发事件的预警临界。
图1 农村公共品供求均衡过程示意图
从公共供给方面看，国家用于农村支出包括两个方面：一是用于农业支出，包括支援农村生产支出，农林水利气象等部门的事业费，农业基本建设支出，农业科技三项费用支出，农村救济费和其他。1990-1998年期间上述支出占全国财政支出比重的9.5%（资料来源：《中国统计年鉴》2000年第263页）；二是用于农村人口的文教卫生事业费支出，约占财政支出的5.5%（资料来源：胡鞍钢、王绍光、周建明主编，《第二次转型：国家制度建设》第41页，北京：清华大学出版社2003年）；两项合计占全国财政总支出比重仅为15%。也就是说，占我国总人口70%以上的农民只使用了15%的政府财政支出，扣除同期全国性公共物品和公共服务支出比重因素约30%，占我国总人口30%的城镇居民却使用了约55%的政府财政支出。世界卫生组织资料显示，我国人均享受公共卫生财政支出排在世界各国（地区）第188位。瑞士国际管理发展学院(IMD)1999年的《世界竞争力年鉴》（转引自：中国人民大学研究组，中国国际竞争力发展报告(2001)第28页，中国人民大学出版社2001年）中，中国公共教育支出排名世界倒数17位，医疗救助排倒数24位，包括社会保障在内的生活质量排倒数23位。我国农村所享受的公共品服务质量就更差。而从人均负担税率看，1999年城镇居民为0.59%，农民为3.7%（资料来源：《中国财政年鉴》(2001)整理而得），中国农业科学院院长翟虎渠估计，农民实际负担税率超过了5%。可见，相对城镇而言，农村的移动空间已经极为有限，C'-D'的位置甚至已经紧逼其临界位置点，政府缺乏再在农村调低公共品需求的政策弹性，农村社会突发事件象活动的“火山”一样待机喷发。正是由于点这一农村社会突发事件的预警临界发挥作用，才引起中央政府对农村社会突发事件潜在威胁的高度重视，时隔18年后中央发出第6个“1号文件”，充分说明促进农民增收、加强农村公共服务，已经成为搞好农村社会突发事件管理中的主要问题。
三、农村社会突发事件治理机制建设
针对我国农村社会突发事件潜在的压力，笔者认为加强农村社会突发事件管理与应变机制建设，必须从农村社会突发事件管理主体、管理内容和管理过程，全面研究危机治理机制建设，迅速建立起农村社会突发事件综合管理体系。
（一）从管理主体看，应当建立政府、社会、居民互动的农村社会突发事件治理机制
从政府主体来讲，主要是加强预警、应急和责任机制建设。在经济发展和政府转型过程中，政府将工作重心转向通过提供良好的公共物品来吸引投资，拉动增长，这是政府的基本定位，也是从建设型政府向服务型政府转型的必然要求。农村社会突发事件管理中政府的主体作用，主要体现在提供完备的预警服务、组织领导应急处置、严格依法进行管理问责，并保证足够的物质准备；从社会主体来讲，必须充分发挥非政府组织(NGO)在农村社会突发事件防范中的作用。随着市场经济改革和政府转型步伐加快，政府向市场和社会组织分化出越来越多的社会管理职能，这本质上体现了社会主权，体现了“市民社会”的政治成熟，也是政府按照政社分开的原则转变职能的必然结果。但越来越多的农村社会突发事件问题，使得习惯于政府管制的中国农民无所适从。在政府职能转变过程中，由于缺乏社会组织体系，致使政府分化出的社会职能找不到有效承接物或者适当的权力载体。所以依法加强农村NGO组织建设，使之在社会突发事件治理中发挥重要主体作用，已刻不容缓；从农民主体来讲，广大农民既是社会突发事件损害的对象，又是防范和化解危机最重要的主体力量。农民作为社会突发事件治理主体之一，必须增强危机防范意识、掌握防范知识、加强防范道德建设和法制教育，积极参与危机防范。
（二）从管理过程看，必须加强农村社会突发事件事前、事中和事后三阶段全面管理
农村社会突发事件管理，应按照危机管理发展进程全面展开（图2）。坚持综合防治方针，建立多元管理体制，实施长期防治措施，实现有效防治目标，建立农村社会突发事件治理机制。各级政府要把农村社会突发事件防范和处置能力建设，作为执政能力建设的一项重要工作。
图2 农村社会突发事件管理路线图
（三）从管理内容看，重点在预警防范，核心是应急处置，关键是严格问责
加强农村社会突发事件管理，必须坚持科学与依法原则，坚持“以人为本”原则，主要从五个方面提高管理水平：
第一，加强农村社会突发事件预警机制建设。依法确立信息资源共享和公开原则，加强国际国内合作，明确预警指标体系，及时向社会和居民发布危机警告。政府应当有周密的防范和消弭危机预案、有足够的物质准备，加强农民应对突发事件的心理教育和防范常识教育。
第二，降低应急处置成本。农村社会突发事件管理是一个巨大的社会系统工程，危机处置机制应当常规化、法制化和科学化。危机出现后，政府应该作为危机处置中枢指挥系统，迅速协调多部门高效应对危机、隔离危机和消弭危机，使应急处置成本和危机损害降到最低点。
第三，严格政府危机管理问责制度。政府部门要把农村社会突发事件管理放到国家安全战略层面考虑，明确相关责任人处理危机的权力、回应危机的责任、忠实履责的义务，在危机预防、应急处置过程中，打破地域、行业、层级限制，一切以“人民的生命安全”为重，建立起科学的管理体系和严格的责任追究制度。
第四，弘扬法制精神。对于社会突发事件事件处理，治本之策是需要理智和在理智引导下建立起完善的法律体系，这是从根本上解决社会突发事件管理有法可依的大事。当务之急是要建立一部打破部门利益的、包括城乡在内的《社会突发事件应急处置法》。
第五，密切加强社会合作。社会突发事件具有潜在性、突发性、大规模性、扩散性和不可抗拒性等特点。因此，要加强政府与非政府组织之间、政府与非本政府之间的合作。在危机信息交换、预防及危机处置过程中加强人、财、物等方面的通力协作，具有极其重要的意义。