科技立法体系刍议，本文主要内容关键词为：刍议论文,体系论文,科技论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、命题的提出
新科技的蓬勃发展，带来了社会变迁、经济转型、人们的工作与生活方式转变和观念更新，其影响力和渗透力随新世纪的临近而与日俱增。
新科技带来的变化，一方面为新时代开创了无限的可能与机会，另方面，也夹带着无限的未知与危险。新科技可能使未来社会的知识财富和物质财富更加集中，拥有高技术、接受新科技的族群与信息匮乏者、未接受新科技的族群之间的差距拉得更大，知识产权、商业秘密权、个人隐私权等权利体系更易受到破坏，人们的落伍感、代沟感、贫乏感、差距感会加强，挑战频繁而至，新问题将层出不穷。现有的法律、法规将不足以应付新时代的需要，起码是瞬时的混乱局面将难以避免。新的世纪到底是危机还是转机，是混乱还是有序，是可控还是失控，要看我们在这个新时代到来的黎明时刻采取什么样的实际步骤和行动。
江泽民主席在一次讲话中，明确提出了建立社会主义法治国家、依法治理国家事务和社会事务的目标。这无疑是我国政治法律思想的一大发展，适应了当今政治、经济、科技和社会发展的现实需要，具有深远的理论与实践意义。这一重要的社会和国家的治理模式，连同科技兴国战略〔1〕的制定和实施，是我国迎接新科技时代来临的重要举措， 是实现我国跨世纪发展战略的目标的重要保障。与此相适应，有计划、有步骤地完备和完善我国各领域的相关法律，使法律适合新科技时代的要求并使之在现实生活中贯彻实施，便是历史赋予我国立法者、执法者、管理者和法律工作者的重要使命。
为使我国已经启动的科技兴国战略顺利实施，我国的科技立法工作也在加紧进行。一些重要的法律，如《科学技术进步法》、《技术合同法》、《专利法》、《农业技术推广法》、《促进科技成果转化法》等，已先后出台；《高新技术产业开发区法》、《科学技术基金法》、《科学技术普及法》（或《促进国民科技素质提高法》）、《原子能法》、《计算机软件和集成电路布图设计法》、《商业秘密保护法》（或《技术秘密保护法》）、《高速公路基础施设法》（或《信息法》）、《电信法》等正在拟制中。这些立法，成为我们迎接新科技时代的挑战的指南和加速我国科技进步的保障，组成了我国立法的崭新篇章。不过，由于缺乏整体设计、周密规划和严密部署，科技立法还存在体系不全、配合欠缺、相互重叠等弊端。面对现实，命题被自然地提了出来。为使我国的科技立法朝完备化、体系化、科学化的方向前进，为能及时制定恰当的立法规划和实施计划，有必要对科技立法体系作一番研究。
二、几个认识问题
在阐明我国科技立法体系是何种式样之前，我们应对科技立法体系的含义、研究科技立法体系的必要性以及确定我国科技立法体系的原则等几个认识问题作出说明。
（一）科技立法体系概念的含义
迄今为止，我国有关科技法的著述中，有关科技法律体系的建议已不少。但这些体系的建构往往失误于混淆科技立法体系和科技法作为一个部门法的法律体系。实际上，科技立法体系和科技法律体系是两个既相联系又相区别的概念。
科技立法体系这一概念，其含义是指科技法由哪些法律、法规等立法构成的规范性文件系统，它表明的是科技法的外在形式结构。
科技法律体系则是指部门法体系，即科技法作为一个法律部门主要由哪些法律规范（而不是法律条文或规范性法律文件）构成，它表明的是科技法的内容结构。
两者的区别和联系主要在于：
1.科技立法体系的基本因素是科技法律条文和规范性科技法律文件，科技法作为一个部门法，其法律体系的基本因素则是科技法律规范和科技法律制度。科技立法体系中的大部分内容属于科技法律部门，而有些内容则属于其他法律部门，如有关技术犯罪的内容属于刑法部门，有关科技劳动的内容属于劳动法部门，有关科技行政管理的内容属于行政法部门等；科技法作为一个部门法，有些内容则不在科技立法中规定，而在民法、行政法、程序法、环境与资源法、经济法等立法中确定。
2.科技立法体系的纵向结构是同科技法的法律效力或法律地位的等级结构相一致的，如宪法条文、法律、行政法规、地方性法规等；其横向结构则是法律、法规。科技法作为一个部门法，其法律体系的横向结构为法律制度，其纵向结构则为法律规范、法律制度、法律制度群。
3.科技立法体系既包括对现有立法的分类，也包括对应有立法的分类。研究科技立法体系主要是为科学地编制立法规划，有计划、有步骤地完善科技法体系服务的。当然，它对规范性科技法律文件的分类整理和汇编等也有重要影响。建构科技法律体系（部门法律体系）虽也考虑到即将出台的有关立法，但主要是将现有的全部立法中确定的规范、制度作出分类，将符合一定标准的相关法律规范、法律制度构成科技法律体系，研究者不能随意改变已有立法的内容，即不能任意构筑法律体系。研究科技法律体系，主要是为系统、全面地理解和把握科技立法的内容，便于准确实施服务的。当然，它也可以发现立法的缺陷、空白与冲突，反馈于立法之中。
4.在建构科技立法体系时，立法者根据客观需要可以将这一条文列入这一规范性法律文件或彼一规范性法律文件（在法典中或单行法中、在法律抑或从属性法律文件中确立该条文），法律汇编者根据编本的用途不同可以将这一规范性法律文件归入这一类或彼一类。这也就是说，建构科技立法体系时受人们主观影响较大。人们的认识水平、认识能力对科技立法体系的科学性有极大的制约作用。领导人、决策者、拥有立法决定权者的水平，更具有重要影响。而建构科技法律体系时，由于其内容大都已由立法确定，因而尽管人们构筑这一体系的式样不同，但也同样具有客观性。当然，这里说的主观性大一些或客观性大一些，是两相比较而言的。
总之，两者是既有联系又有区别的，不应当混为一谈，以免造成实际立法工作中的混乱。
本文的目的在于为完备我国的科技立法、为编制较为科学的立法规划服务，因而主要讨论科技立法体系问题。
（二）研究科技立法体系的必要性分析
研究科技立法体系的必要性大致可作以下说明：
1.有利于科技立法规划的科学化
确定科技立法规划及其实施的具体计划、步骤与分工，是完备和完善科技法的必要举措。立法规划是否科学和周密，直接影响到科技法是否完备和完善。而要使每一个现时的科技立法规划都是科学的，首先必须对科技立法体系有较为清楚的认识和整体上的把握。只有对科技立法体系有比较明确的认识并从整体上把握它，才能有计划、有步骤地去完备它、完善它，才能较为科学地确定在一定时期内的立法规划。否则，科技立法规划便会是行政工作表式的，或是头痛医头、脚痛医脚式的，甚或是东一榔头、西一棒子式的，便会是较为随意的，便会受领导人、决策者一时的兴趣、现时的工作任务、注意力的转移或个人偏好的极大影响，便会使这一立法规划与上一规划或下一规划不能相衔接，也便难言科学的规划和有成效的规划，其结果，也难形成科学的立法体系。
如前所述，科技立法体系易受人们主观认识的影响，这是从结果这一角度来说的。但从本体论和认识论方面来说，科技立法体系仍是客观现象，通过研究，人们是能够认识这一体系的。研究越深入，这一体系本来的应有面貌便显现得越清楚。人们在较为清楚地认识它、把握它时，便能编制较为科学的立法规划，便会使立法结果形成的体系与本来应有的体系相吻合，否则便会发生两相偏离的结果。
2.有利于科技立法的体系化和完善化
只有通过研究，较为清楚地揭示科技立法体系的应有面貌，立法者对此有较为明确的认识和整体把握时，才可能较为合理地确定何种法律条文应由法律规定，何种法律条文应由行政法规或地方性法规规定；才可能较为科学地判断哪些内容应由科技立法去确定，哪些内容由民法或经济法等立法去确定，哪些内容以法律的形式去表达，哪些内容以从属性法律文件的形式去表达；才可能明了正在进行的立法处于法律体系中何种位置，此法与彼法的联系与分工，从而避免立法的盲目性，减少立法过程中无谓的争议而节约资源，使科技立法趋于科学和完善，最终构成合理的科技法系统。
3.有利于保障和促进科技第一生产力的发展
保障和促进科技第一生产力的发展，是我国科技法制建设的出发点和归宿。但就法律对于科技发展的作用而言，可以是截然相反的两个方向：促进或者延缓、阻碍。合乎科技、经济和社会发展规律的科技立法，是保障和促进科技第一生产力发展的善良之法；反之，则是延缓或阻碍科技第一生产力发展的恶法、随意之法。社会主义制度、邓小平同志关于建设有中国特色的社会主义理论、马克思主义的世界观和方法论，是我们建立和健全善良的科技法制的根本保障，但这并不等于我们的所有科技立法便能自动地达到善良境地。要使科技立法达到善良境地，立法者还必须具备有关专门知识，掌握并熟练地运用立法技术，特别是对立法体系有清晰的、完整的认识，做到胸有全局，对现时问题有准确的判断和科学的处理。
总之，研究我国的科技立法体系，事关我国科技法制建设之全局，事关我们能否从容地面对新科技时代的挑战，事关科技立法的成效。从我国科技立法的实践来看，这一研究不仅具有必然性、必要性，而且具有紧迫性。
（三）建构我国科技立法体系的基本原则
要搞清楚我国科技立法体系应当是怎样的，首先必须明了根据何种原则去建构这一体系。
建构我国的科技立法体系，包括提出立法体系的设想和实际的体系建构工作。提出设想仅是描绘蓝图，而这一体系最终是什么式样，需一系列的实际工作和较长的过程。这里所说的基本原则，是指提出设想到实际建构工作都应当遵循的基本准则。如果对这种原则有较为一致的认识，则对我国科技立法体系的认识也会大体一致和较为合理，不致于众说纷纭、莫衷一是；其最终式样也会是较为理想的。从现有认识出发，我们提出以下原则加以讨论：
1.从实际出发，实事求是，合乎规律的原则
从实际出发，实事求是，合乎规律，是我们从事一切工作都应当遵循的根本原则，建构我国科技立法体系、编制科技立法规划也应当遵循这一原则。具体来说，这一原则要求我们在建构我国科技立法体系时应注意以下几点：
首先，科技立法体系应当符合我国国情。作为指引和调控我国科技事业发展的科技立法，都应当从我国国情出发，这是毫无疑义的，由此构成的立法体系也自然是和应当是符合国情的。我国的科技立法体系无论是设计伊始还是最终结果，都应是符合国情的。任何科技立法如果不符合国情，都只能是徒劳，不可能实际施行；科技立法体系如果不符合国情，则只能是空中楼阁，看似漂亮，实则无用。不符合国情的科技立法如果真的出台，则还可能延缓甚至阻碍科技事业的发展；不符合国情的科技立法体系如果付诸实践，则不仅会造成立法资源的浪费，还会造成严重的社会后果。提出科技立法体系的假说或建议无疑也应从我国国情出发，否则便是没有意义的；在实际建构我国科技立法体系的工作中，小至一个法律条文的确定、法律文本的通过，大至法律族群的形成，都应当以它是否符合国情作为原则去衡量。作为全国性的立法固然应当符合国情，作为省市的地方性立法，也应当符合市情、省情和国情。无疑地，这也就要求提出科技立法体系的建议者和实际从事我国科技立法工作、实际建构我国科技立法体系的人员对有关市情、省情和国情有较为真切的了解和掌握。
其次，科技立法体系必须反映我国科技事业发展的相关规律，包括科技自身发展的规律，科技、经济和社会一体化发展的规律，市场经济规律以及其他影响科技事业发展的社会规律。从市情、省情、国情出发去立法，固然是从最根本的实际出发，是这一原则所要求的，但并不是说立法只能是对现实的描模或复写，而是说应当反映和符合从“实事”中“求”出的客观规律。只有反映客观规律，才能使科技立法体系真正符合实际、符合逻辑、达到科学化的境地。
再次，应注意吸收和借鉴外国或外省市的立法经验。科技领域的立法首先是外国搞起来的，我们学习、吸收、借鉴外国的经验是不足为奇的，这也是实事求是的态度。当今世界，任何国家、任何省区都不是孤立存在的，彼此都有这样那样的联系，尤其是本质上应为全人类共同财富和号称“没有国界”的科学技术，其发展有着共同规律并需全人类共同合作，这也是摆在我们面前的一种实际情况。因此，科技立法既要从实际出发，又不能拘泥于一时一地的实际。不拘泥于一时的实际，便要求反映科技发展的规律，具有前瞻性；不拘泥于一地的实际，便要求着眼于更大范围的实际，搞清楚国与国、省与省之间的联系与区别，使立法具有国际可比性或省际可比性，使整个立法体系也具有某种可比性。也正因为如此，建构我国科技立法体系时，应尽量收集、整理外国的有关立法资料、案例和国际惯例、条约，认真加以研究，并总结出适用于自己的经验。
总之，在建构我国科技立法体系时，应坚持实事求是、从实际出发、符合规律的原则，反对空想主义、教条主义和经验主义。
2.协调原则
科技立法体系作为国家立法体系中的一个子系统，既要注意与其他子系统之间的协调，又要注意内部的协调。具体来说，在提出科技立法体系建议和实际构造这一体系的工作中应当注意：第一，所有科技立法都应具有合宪性，即与宪法的原则和精神保持协调统一；第二，下一级的立法应与上一级或更高级的立法保持协调统一，如地方性立法不应与中央立法相冲突；第三，各规范性科技法律文件应相互协调、配套和补充，避免不必要的重复，防止冲突性规定，尤其是各行业主管部门的规章之间的协调特别重要；第四，科技立法应注意与其他立法和国家有关政策的协调配合；第五，有关法律解释应同立法相协调，我国最高法院的司法解释越来越具有“法官立法”的味道，它与正式立法之间的协调不能不具有特殊意义；第六，有关立法应注意与我国签订或加入的国际条约、我国所承认的国际惯例相衔接和协调。
这里需要特别强调的是科技立法体系与其他立法子系统之间的协调。如前所述，科技法的立法体系和部门法体系是既相联系又相区别的，有的属科技法部门的内容可由其他立法加以规定，而科技立法中的有关内容则可归于其他部门法中去。因此，在建构科技立法体系时或编制科技立法规划时，凡与科技有关的内容均可列入，而不必考虑其是否属于科技法部门，而其他立法已有明确规定的，则不必重复列入。当然，如果考虑到有关立法中的规定适用于科技领域时，应有细化性规定或特别规定的，仍可列入科技立法体系或立法规划中。例如，有关科技犯罪、科技行政管理、科技劳动的内容，尽管可以分别列入刑法、行政法、劳动法部门，但仍然可以或应当列入科技立法的范畴；而有关科技社团等内容，虽属科技法部门的重要法律制度，但如果统一的社团法中已有明确规定，则不必列入科技立法体系或立法规划中。有些立法，如技术合同法、科学技术基金法、国民科技素质提高法（科学技术普及法）、高技术股份有限公司条例等，有关内容虽在相关立法（如经济合同法、基金管理条例、教育法、公司法）中有规定，但不够具体明确或应有特殊规定，仍应列入科技立法体系或立法规划中。
在这里，争议最大的问题是环境与资源法是否应列入科技立法体系或立法规划的问题。我们认为，环境与资源法的有关内容的确可以列入科技法部门加以研究，但考虑到我国环境与资源法已自成体系并已有专门的立法规划的具体情况，可以不必将之列入科技立法体系和立法规划之中。这也是从实际出发、从国情出发、实事求是原则的具体体现。
需要强调的是，以上所说的协调都是在动态中进行和实现的，需要协调的方方面面都处于不断发展变化之中。因此，在实际的科技立法工作及其体系建构中做好这些协调，是极为复杂和困难的，需花大力气作长期追踪研究。从理论上说，协调与不协调是矛盾的两个方面，协调是暂时的、有条件的，不协调是经常的。惟其存在不协调现象，才应特别强调这种协调的必然性和必要性。从这一角度出发，任何关于科技立法体系的设想，包括本文下面提出的设想，尽管是经过大量调查研究和认真思考的基础上提出的，也只是根据现时材料、现时情况现有认识水平而提出的，随着时间的推移、科技的发展、认识的提高，将来还会作某种修正和补充，正如任何严密的蓝图都会在工程实施中得到修正和补充一样。
3.全面与适当相结合的原则
在提出科技立法体系设想时，既要考虑全面，又要适当，两者应当相结合。这也就是说，在考虑立法体系时，应尽量周密和全面，即使暂时没有必要或不能立即列入立法规划而着手进行的法律、法规，只要它是符合规律、迟早应当立法的，就应尽量列入体系之中，以求体系的完整；但同时又要求重点突出，不能不着边际地追求庞杂的体系，也不能巨细无遗而使人不得要领；在考虑立法体系的横向结构时，分类应当适当，不能过多、过细，以便于实际工作的进行。提出科技立法体系设想，尽管是学术上的，可以见仁见智，但必须注意尽量与实际立法工作相结合，考虑其实用性。
三、对我国科技立法体系的思考
从上述原则出发，笔者提出以下科技立法体系的建议，供有关方面参考。应说明的是，这里着重讨论的是我国科技立法体系的横向结构，其纵向结构只附带述及。
本文认为，我国科技立法体系在横向结构上大致可分为以下几个主要方面：一为综合性立法，二为研究开发法，三为科技成果法，四为技术贸易法，五为条件保障法，六为科技奖励法，七为专门领域科技法，八为国际科技交流与合作法。如下图所示：
以下对这一体系结构作一分述：
（一）综合性科技立法
综合性科技立法是指那些在科技领域中涉及面较为宽广、带有基础性的立法及其从属性法律文件。如下图所示：
类 别
主干性法律〔2〕从属性法律文件〔3〕
综合性科技立法
科学技术进步法 企业科技进步条例
农村科技进步条例
基础研究保障条例
高技术及其产业发展条例
国防科技进步条例
(余略)
（二）科技研究开发法
科技研究开发法是针对研究开发活动或事项所进行的立法。其主要规范性法律文件如下图所示：
类 别 主干性法律从属性法律文件
科技研究开发法
研究院(所)法
国立研究开发机构条例
私立研究开发机构条例
中外合资合作研究开发机构条例
外国独资研究开发机构条例
科学技术基金法
国家自然科学基金条例
民间自然科学技术基金条例
研究开发法
国家科技发展规划条例
国家研究项目资助条例
国家计划项目管理条例
高技术股份有限公司条例
技术引进与创新条例
国家计划项目招标条例
国家软科学项目管理条例
标准化法 标准化管理条例
技术引进和设备进口标准条例
产品质量管理条例
各种技术标准(不详列)
计量法
计量法实施条例
国家测试中心管理条例
（三）科技成果法
这是有关科技成果的管理、保护、转化、推广等方面的立法，如下图所示：
类 别主干性法律 从属性法律文件
科技成果法 促进科技成果转化法促进科技成果转化法实施条例
技工贸一体化经营企业条例
中试基地管理条例
工业性试验条例
农业技术推广法农业技术推广法实施条例
技农贸一体化经营条例
乡镇企业技术进步条例
农业技术推广网站条例
农业种质资源保护条例
种 子 条 例
动植物新物种鉴定和管理条例
专 利 法(略)
著作权法 计算机软件保护条例
网络传输的中的著作权保护条例
集成电路布图设计保护条例
数字化作品保护条例
数据库保护条例
多媒体作品保护条例
(余略)
商业秘密保护法技术秘密保护条例
反不正当竞争法(略)
科技成果管理法科技成果评估条例
科技成果鉴定条例
各种技术鉴定条例(略)
科技档案条例
科技保密条例
科技成果登记和发布条例
国防科技成果管理条例
科技期刊管理条例
军工技术管理法军民两用技术管理条例
军转民用技术管理条例
军工生产技术管理条例
（四）技术贸易法
技术贸易法是指有关技术市场管制、技术合同制度、技术进出口管理方面的立法，如下图所示：
类 别 主干性法律从属性法律文件
技术贸易法
技术市场法 技术市场法实施条例
技术交易场所管理条例
技术中介机构管理条例
技术经纪人资格认定和管理条例
技术贸易仲裁条例
技术合同法 技术合同法实施条例
技术合同管理条例
技术合同登记条例
技术咨询服务条例
技术服务与技术培训条例
（五）条件保障法
条件保障法是指为科技进步提供条件和环境保障的立法，如下图所示：
类 别 主干性法律从属性法律文件
条件保障法科技投入法 科技财政拨款条例
科技经费使用与管理条例
科技信贷条例
科技企业债券条例
科技企业股票上市条例
科技捐赠经费管理条例
专项科技基金管理条例
科技风险投资条例
科技税收优惠条例
高新技术产业开发区法 高新技术产业开发区法实施条例
高技术企业认定条例
高技术保税工厂、保护仓库条例
高技术产业开发区设置条例
┌─────┐
高技术产业开发区管理条例
│科技人员法│专业技术职称条例
└─────┘专业技术人员职务聘任条例
继续教育条例
农业技术承包条例
人才流动管理条例
离退休科技人员管理条例
科技人员业余兼职管理条例
┌─────┐科研仪器设备进口条例
│物资保障法│大型仪器设备购置、管理和使用条例
└─────┘科技研究开发物资供应条例
实验动物管理条例
新技术试验基地条例
国家重点实验室条例
科学技术普及法科学技术普及法实施条例
促进国民科技素养提高条例
全国科技活动周条例
各行业科技知识普及条例(略)
企业职工技术培训条例
农业技术培训条例
（六）科技奖励法
科技奖励法是指奖励科技人员、科技成果创造者的有关立法，如下图所示：
类 别 主干性法律从属性法律文件
科技奖励法
科技奖励法国家荣誉称号授予条例
自然科学奖励条例
技术发明奖励条例
科技进步奖励条例
国际科技合作奖励条例
科技成果提成奖励条例
科技奖励基金条例
科技奖励评审条例
各行业和地区的科技
奖励条例(略)
优秀科技著作奖励条例
软科学成果奖励条例
（七）专门领域科技法
专门领域科技法是指特定科技产业或科技领域内的科技立法，如下图举例所示：
类 别主干性法律 从属性法律文件
专门领域科技法 原子能性民用核设施安全条例
核材料管理条例
放射性医疗设备与药品管理条例
核电厂选址条例
核电厂设计条例
核电厂运行管理条例
核事故应急处置条例
原子能及放射性物质损害赔偿条例
信息法 信息法实施条例
信息基础设施建设和管理条例
信息资源管理条例
网络安全保护条例
数据中心管理条例
数据传输和使用条例
信息产业促进条例
信息纠纷仲裁条例
邮电通信条例
广播影视管理条例
(余略)
太空法(略)
海洋科技法(略)
生物工程法DNA技术应用管理条例
克隆技术应用管理条例
(余略)
(余 略)
（八）国际科技交流与合作法
国际科技交流与合作法是指在促进国际科技交流与合作，确定有关权利义务的立法，如下图所示：
类 别
主干性立法 附属性法律文件
国际科技交流技术进出口管理条例
与合作法参加国际科技会议条例
举办国际科技会议条例
高技术输出入条例
全国人大批准签订科技信息输出入条例
或参与的国际条约引进外国专家工作条例
或协定 涉外技术合作条例
对外技术授助条例
科技人员出入境管理条例
动埴物种质资源出入境管理条例
跨国科研条例
国际科研考察条例
(余略)
以上我们将科技立法体系分为八大类作了分述。显然，有的立法从这一角度看可以归入这一类，从另一角度看则可以归入另一类。因此，上述分类只是根据其立法的主导性所作的一种大致划分，而不能绝对化。还须说明的是，上述诸表中并未能将数以千计的科技法律文件全部列入，只就当前可预见的主要方面加以列举。由于时间的限制，未就有关立法及法规名称作全面调查和推敲，在此提出的立法体系见解也可能有挂一漏万之嫌。我们秉着完备我国科技立法之愿望，愿以此抛砖引大方之家之玉。
注释：
〔1〕 科教兴国战略是中共中央和国务院于1995年5月6 日联合发布的《关于加速科学技术进步的决定》中明确提出的。所谓科教兴国，是指全面落实技术是第一生产力的思想，坚持教育为本，把科技和教育摆在经济、社会发展的重要位置，增加国家的科技害力及向现实生产力转化的能力，提高全民族的科技文化素质，把经济建设转移到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来，加速实现国家的繁荣强盛。
〔2〕 主干性法律是指法典或单行法律。
〔3〕 从属性法律文件指与主干性法律相配套的立法， 包括单行法律、行政法规或规章。
〔4〕 加方框表示第二层次的分类。